黨內法規體系建設的歷史邏輯和時代要求

關鍵詞 制度體系 黨內法規 新時代

作者簡介：馬淑艷，中共玉溪市委黨校黨史黨建教研室，講師，研究方向：黨的建設。

中圖分類號：D90 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.238

治國必先治黨，理政必先理己，是新時代賦予黨的重大歷史使命所決定的。面對新形勢、新問題，以習近平同志為核心的黨中央極度重視為黨和國家的長治久安建立和健全堅實的制度體制機制。特別是“黨的十八屆四中全會，歷史性的把‘形成完善的黨內法規體系作為全面推進依法治國五大戰略任務之一”，標志著中國共產黨黨內法規制度體系建設進入一個全新的階段。

一、黨內法規體系建設的歷史邏輯

自中國共產黨成立，黨內法規在革命和社會建設進程中就一直發揮著重要的作用。不同的歷史階段和社會條件對黨提出了新的任務，對黨組織及其組織行為和規范也都提出了相應要求。基于黨的建設的需要，黨內法規從探索、加強不斷走向完善，形成相對穩定的體系，發揮出重要的制度效能。

（一）黨內法規的提出和探索

中國共產黨在民主革命時期，由于外部環境所限，各級黨組織分布較散，如何使其統一并發揮黨員的力量，是一個重大的現實問題。1921年，黨的綱領制定，中國共產黨逐步摸索出依靠制定并頒布黨內法規來統一各級黨組織和黨員，并指導全黨工作的機制。毛澤東同志在黨的六屆六中全會上指出，“為使黨內關系走上正軌，……須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。”這明確了黨內法規在調整和協調黨組織、黨員之間關系中的作用。隨著革命的發展，黨內法規在探索中也取得一定成效，當然也存在一定的局限性。在形式上，這一時期黨內法規主要集中于刊行、通告、傳達、議案、指示、條例、任務等，種類較多。此時的黨內法規，除“黨章”外，沒有固定的名稱和清晰的體系，形式上有一定的缺陷。規范性不強，體系化不明顯，且沒有規定效力等級。在數量上，這一時期黨內法規的數量較多，但注重單個法規的重復修訂，體系性不明顯。究其原因，中國共產黨在幼年時期外部環境嚴峻，黨內關系的規范需要隨著黨所面臨的形勢不斷變化和修正。黨內法規基于革命的現實要求，更注重靈活性和時效性。在內容上，這一時期的黨內法規涉及黨的組織、黨的宣傳、黨員和黨的干部、黨的紀律、黨的軍事等方面。行文上呈現出鮮明的歷史特點，如政治性、實效性較強，保密性要求嚴格，這也映射出黨成長的歷程和環境。

（二）黨內法規的發展和加強

隨著中國共產黨的成熟，特別是新中國成立，黨的建設出現一些新的特點。如何建設國家政權，如何執政并處理好黨與國家、政府的關系，對黨的建設提出新的要求。因此，這一時期的黨內法規更加重視規范黨與國家的關系。但是，在“文化大革命”的影響下，黨內法規的發展一度陷入停頓。特別是黨章指導思想出現前后矛盾，組織原則出現混亂，黨內法規體系的基石不穩，嚴重阻礙了黨內法規制度體系的建設。這一情況直到十一屆三中全會的召開才得以改變。隨著改革開放的開啟和深化，黨組織結構與功能需要進行及時調整，相對應的新出臺了大量黨內法規。鄧小平同志在1978年中央工作會議上的講話中指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”這在很大程度上確立了黨內法規的定位，使其逐步走向規范化和系統性。這一時期，黨內法規的穩定性逐步突顯。比如，黨章的指導思想和基本組織原則體現了統一。十二大黨章之后的五部黨章從形式到內容都很好的保持了傳承。黨章的穩定發展，為形成較為穩定的黨內法規體系奠定了基礎。1990年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》對黨內法規的名稱作出明確規定。2012年《中國共產黨黨內法規制定條例》對黨內法規的制定原則、起草、審批、清理等提出要求。這一過程，黨內法規體系建設向前發展，黨的建設制度化、程序化得以推進。

（三）黨內法規的健全和完善

十八大以來，隨著黨的建設越來越制度化、規范化，黨內法規制度體系建設取得了很大的成就。從法規的新修頒布、法規學習教育的常態化制度化、法規的嚴格執行、法規的落實監督形成科學、閉環式的法規制度體系。其一，黨內法規修訂的與時俱進。新時代，面對黨內法規制度中出現的不適應、不協調、不一致等問題，以黨章為根本遵循，制定修訂了標志性、關鍵性、引領性的多部黨內法規，向著構成“1+4”的黨內法規制度體系的目標邁進。其二，黨內法規學習教育的常態化。遵守黨內法規的前提是學懂、弄通其要求。通過“兩學一做”學習教育和“不忘初心，牢記使命”主題教育，規范黨內法規學習要求，以制度化的形式在全黨營造重視、學習、遵守黨內法規的濃厚氛圍，樹立黨規意識。其三，法規的嚴格執行。黨內法規是硬約束而不是橡皮筋。制度一經形成，每一個黨員都必須遵守，禁止任何人運用特權，凌駕于法規之上。堅持把紀律挺在前面，注意抓早抓小。充分運用監督執紀四種形態，堅決防止“破窗效應”。習近平總書記明確了黨內法規的剛性約束，劃定了“依規治黨”的“底線”和“紅線”。其四，法規落實監督。不追究責任再好的制度也會成為紙老虎、稻草人。法規的落實是效能實現的重要條件，領導班子成員履行“一崗雙責”，既要抓好業務，也要抓好黨建。黨的支部發揮管黨治黨的基礎性組織的作用，要建立健全對各項工作的考核督查制度，黨建工作和業務工作一起抓一起部署一起考核。圍繞“兩個責任”制定措施，傳導落實的動力，為黨內法規制度建設提供堅強保障。

二、推進黨內法規制度體系建設的實踐要求

全面從嚴治黨是理論形態和實踐課題相統一的整體，實踐是一個動態系統，根據問題導向黨內法規必須作修改。滿足實踐迫切需要，解決突出問題，制定管用實用的黨內法規是新時代黨內法規修訂的重要特點。從注重一個黨內法規的作用到突出系統性、配套性的黨內法規效能，基于歷史的啟示，必須堅持幾個重要的實踐要求。

（一）堅持以黨章為根本遵循，明確黨內法規體系的位階

長期以來，由于黨內主要法規缺失與法規重復并存，重復制定、交叉制定現象普遍，黨內法規位階不明確，直接影響了黨內法規的實施效果。新時代，推動全面從嚴治黨向縱深發展，必須要以黨章為根本遵循，明確黨內法規體系的位階。黨章在黨內法規中的位階最高，是黨的根本大法，其規定的指導思想是其它黨內法規必須遵守的。習近平總書記強調：“建立健全黨內制度體系，要以黨章為根本依據;判斷各級黨組織和黨員、干部的表現，要以黨章為基本標準;解決黨內矛盾，要以黨章為根本規則。”這一論述明確了中國共產黨黨內法規體系內容和內在邏輯關系上的科學化，具體執行上的強制性。黨內法規體系是一個內容豐富、形式廣泛的龐大體系，不同的法規自然有不同的效力。新時代，黨內法規制度體系的建設要緊緊圍繞堅持和加強黨的全面領導、緊緊圍繞以黨的政治建設為統領的這一要求，除了規定黨章的尊崇地位，準則、條例、規則、規定、辦法、細則也應該有更為明確的位階。黨內法規體系作為一個系統運用，必須有“中轉軸心”。黨章為根本尊崇，黨內其他法規位階明確，內在關系的科學才能使黨內法規體系更為穩定和具有可操作性。

（二）完善黨內法規的門類，重視程序性法規

中國共產黨作為執政黨，其理論、路線、方針、政策既要解決黨的內部問題又要指導國家建設。所以，在新形勢下，我們要不斷完善黨內法規。其一，要使黨的各項工作，包括組織、宣傳、統戰、紀檢、政法等都有法可依。從規范黨組織活動和黨員行為的關鍵環節，包括干部選撥任用、各級黨委的工作制度、領導親屬管理制度、思想道德建設制度、密切聯系群眾方面制度等都重點加強，出臺一批標志性、引領性的黨內法規制度，補齊制度短板。其二，特別要更重視程序性法規。在國家法律建設過程中，有一個達成共識的基本規律：做不到程序正義的法律施行起來總會遇到這樣那樣的問題，最終難以實現實體正義。在黨內法規體系建設中，這也是我們同樣會遇到的困境。十八大以來，黨內法規與國法的銜接有了很大的加強，更加重視黨內程序性法規的完善，使黨的各方面制度更加成熟、更加定型，是確保黨在新時代中國特色社會主義的偉大實踐中始終成為堅強領導核心的重要保障。

（三）深入推進科學立規、積極“釋”“評”規

中國共產黨將反復證明正確的做法、經驗、實踐提升凝練為長期堅持而穩定的規則和原則，并使之構成黨的制度。為使制度更為規范，有長遠的效力和執行力，需要將其轉化為法規。重要的制度一定要轉化為法規，才可以有剛性保障。正因任何法規都是某個制度的體現，所有，必須深入推進科學立規。立規本身是一門科學，科學立規要求立規反映客觀規律，具有現實針對性，并能對未來的發展作出一定前瞻性的預見。為此，立規過程中應當注重民主性，完善立規項目征集和論證制度;暫行過程中，要注意收集反饋與實時進行監督，進一步研究完善，用時間檢驗其可行性;施行過程中要按照《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》要求，加大解釋力度，明確條文含義，克服法規過于原則和抽象的弊病，推動法規制度精準實施，強化法規的可適用性和可操作性。法規實施后，規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的效果決定了黨內法規的“實效性”，建立健全黨內法規執行情況、實施效果評估制度，進一步促進黨內法規的“立法”質量。

三、黨內法規制度體系建設的啟示

基于政黨建設的實踐，只有政黨內部的運行規范了、它才能穩定發展并處理好外部關系，為其長期執政提供動力。而政黨的結構及其運行需要黨內法規體系的保障，實現政黨的政治目標和發揮其政治功能是黨內法規的目的所在。中國共產黨的黨內法規經歷探索、加強、完善等時期，形成了相對完備的體系。從內容建設入手，黨內法規制度體系的建設，不僅要完善制度，還需要有相關的配套措施作為支撐，以達到令行禁止的效果。從效能發揮著眼，構建和完善黨內法規制度體系最終目標是系統性改造。一方面，必須處理好黨內法規制度體系內部的兼容性。各個方面的黨內法規在相互間是有聯系的，不能孤立存在，應該注重其協調統一，契合配套。另一方面，重視與外部國家憲法法律體系的銜接。要實現紀嚴于法，體現黨內法規的先進性，必須形成與國家憲法法律體系兼容的邏輯體系。總的來說，黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障，對其體系性的建設具有十分重要的現實意義。

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