學前教育立法如何解決學前教師隊伍建設面臨的問題

馮衛國

摘?要：當前，學前教師隊伍建設面臨著社會認同不足、編制管理混亂、專業素質較差、經濟地位低等諸多問題，已經嚴重影響到學前教育事業的穩步發展。要解決長期以來學前教師隊伍建設的問題，推進學前教育立法，完善學前教師發展的法律保障體系是關鍵。總體來講，就是要提高教師的地位。具體來講，就是要明確學前教師享有的各項權利，提高教師政治地位;嚴格學前教師資格與準入制度，提高教師社會地位;加大政府對于學前教育的主要財政責任，提高教師經濟地位。

關鍵詞：學前教育;教育立法;教師隊伍建設;教師地位

中圖分類號：G40-011.8

文獻標識碼：A?文章編號：2095-5995（2020）09-0019-03

百年大計，教育為本。教育作為我國各項事業的重要組成部分，對國家發展的作用不言而喻。學前教育作為我國基礎教育的其中一環，對幼兒習慣養成、智力開發和身心健康具有重要意義。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》明確提出普及1—3年學前教育的要求。黨的十九大報告明確指出：“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。”要實現這一目標，需要建設一支高素質、善保教的學前教師隊伍。但長期以來，我國學前教師隊伍建設在教師待遇、身份認同、資格準入、編制管理等方面存在諸多問題，嚴重制約學前教育事業健康、穩定發展。

一、學前教師隊伍建設面臨的問題

首先，學前教師地位社會認同不足。學前教師是需要耐心的職業，對于該職業的高度認同是其工作動力的來源。但對我國6省12縣（市、區）36所幼兒園的教師調查①發現，僅有6.3%認為學前教師聲望高。不僅學前教師地位自我認同低，其社會地位也在基層處于弱勢。如各地方在實施《鄉村教師支持計劃》的過程中，有87.5%的地區未將學前教師納入到政策實施范圍當中;在這些地方政府眼中，鄉村學前教師的地位低于鄉村中小學教師，即便鄉村學前教育是鄉村基礎教育的重要一環。

其次，學前教師編制管理混亂。編制管理對于學前教師建立職業的自我認同以及提高工作積極性有不可忽視的作用。但研究發現，由于地方財力較弱，其對于學前教育的支持相當有限，教師編制嚴重不足。根據《幼兒園教職工配備標準（暫行）》，幼兒園教職工與幼兒的比例應在1：5至1：7之間;教育部數據顯示，2019年全國教育部門舉辦的公辦幼兒園有1728萬幼兒，教職工133萬人，教職工與幼兒比為1：13，遠超過國家標準，也高于民辦幼兒園1：8.3的水平。正因為編制緊缺，教育管理部門只能通過其他途徑為學前教育機構招聘教師，結果造成學前教育機構中教師編制類型呈現出“五花八門”的情況。公辦幼兒園中不僅有正規的學前教育編制教師、中小學編制教師，也有政府購買服務招聘的合同制教師，還有學校自主聘請的合同教師，甚至有未滿18歲、未簽訂合同的初中畢業生。對全國六省的調查發現，公辦幼兒園教師中，高達53.83%的為編外教師身份;鄉村地區這一比例則更高，為64.67%。不同編制類型的教師從事同一類型的崗位，不利于崗位目標的設定、教師工作積極性的激發、教學質量的標準化以及學校辦學目標的達成。

再次，學前教師專業素質較差。教師專業素質是其教學質量的重要保證。由于長期忽視學前教育的發展以及教師隊伍建設，學前教師專業素質總體偏低。教育部數據顯示，全國306萬幼兒園專任教師中，專科及以上學歷僅占25.7%。不僅如此，調研發現，有超過12%的教師并未取得包括幼兒教師資格證、中小學教師資格證、保育員證等在內的從業資格證書。在職稱方面，除58.60%未評職稱外，公辦幼兒園中高級職稱占比為9.8%;即使將未評職稱的編外教師剔除，中高級職稱幼兒教師占比也僅為21.2%，遠低于國家和省的相關標準

2017年，湖北省《省人力資源和社會保障廳 省教育廳關于調整 全省中小學幼兒園教師崗位結構比例 規范崗位聘用工作的通知》中明確規定：小學幼兒園教師結構中，高級教師占比為5.5%（其中正高級教師0.5%），中級教師55%;中高級教師共應占比60.5%。。另據教育部《<國家中長期教育改革和發展規劃綱要>中期評估—學前教育專題評估報告》顯示，全國有幼教資格證的教師僅為50%左右，而農村僅有44%左右[1]。這些不具備從業資格以及專業素質較差的教師，不僅影響學前教育質量的整體提升，同時也為幼兒的健康、安全成長帶來一定的隱患。

最后，學前教師經濟地位低。由于幼兒園教師正式編制少、中高級職稱少、享受鄉村教師生活補貼的少，其經濟地位較低。據調查，幼兒園公辦教師月平均工資為2806.27元，未評職稱教師工資是已評職稱教師工資的七成左右，鄉村幼兒園教師工資是城鎮教師的近九成，編外幼兒園教師工資僅占編內教師的四分之三;公辦幼兒園教師工資水平低于同一地區的中小學教師、公務員以及制造業、建筑業等其他行業人員工資，經濟地位極其低下。有針對第二期學前教育三年行動計劃實施效果的調查顯示，45.7%的被調查者反映工資水平在二期行動計劃中并沒有提高[2]，26.41%的園長和教師不認可“地位和待遇得到切實保障”[3];由此帶來學前教師隊伍流失率高的問題，影響學前教育整體質量的提高。

實際上，上述學前教育教師隊伍建設存在的問題在全國較為普遍。2017年，教育部等四部門下發的《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》指出，“教師數量短缺、工資待遇偏低，幼兒園運轉困難，保教質量參差不齊等問題還普遍存在”。而教師作為教育事業的最重要資源，要推進學前教育事業健康、有序發展，學前教師隊伍建設在其中發揮著至關重要的作用。要解決長期以來學前教師隊伍建設的問題，推進學前教育立法，完善學前教師發展的法律保障體系就顯得十分必要。

二、解決學前教師隊伍建設問題的立法建議

目前在教育領域，除學前教育外，義務教育、職業教育、高等教育等都有專門法律;已有的學前教育法規內容滯后、效力較弱，這在一定程度上影響了學前教師隊伍建設的成效。事實上，國家對于學前教育立法也相當重視，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》明確提出要完善包括學前教育在內的教育法律體系。2018年，學前教育法被批準成為十三屆全國人大常委會立法規劃中的第一類項目，進入立法視野。筆者認為，《學前教育法》的出臺，對于學前教師隊伍建設問題的解決以及學前教育事業的健康發展有著不可忽視的作用。而要做到這一點，《學前教育法》應當在著重提高學前教師的政治地位、社會地位、經濟地位。

首先，明確學前教師享有的各項權利，提高教師政治地位。長期以來，各級政府在制定與執行相關政策時，學前教師被排除在外或享受低于其他學段教師的政策，無論是在編制，還是在待遇、專業發展等方面;造成政府輕視或忽視學前教師的印象，對于吸引更多優秀人才從事學前教育工作十分不利。2018年1月《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》明確規定要“提升教師的政治地位，吸引和穩定優秀人才從教”;借由此份文件出臺以及學前教育立法的契機，促使學前教師與其他學段教師政治地位共同得到提升，有利于學前教育事業持續、健康發展。事實上，有專家學者也建議，在《學前教育法》中要明確規定學前教師的身份與地位：將其作為基礎教育教師的一部分，依法享有與中小學教師同等的法律身份和地位，享有同樣的政治地位、職業地位[4]。

其次，嚴格學前教師資格與準入制度，提高教師社會地位。長期以來，教師雖被國家認定為“專業技術人才”，但并不為社會大眾所承認，尤其是學前教師。在社會看來，學前教師就是“帶小孩子玩”“沒有任何技術含量”，這種認識在我國較為普遍。要提高學前教師的社會地位，必須制定并嚴格學前教師的資格與準入制度，并向社會公布。學前教師根據其崗位的不同，只有取得相應資格以后，方能從事與幼兒相關的工作。例如，幼兒園教師應取得幼兒園教師資格證，保育員應取得保育員職業資格證，育嬰師應取得育嬰師資格證。不僅如此，要進一步嚴格執行學前教師準入制度，落實學前教師招聘標準，完善教師錄用程序;完善學前教師資格定期注冊制度與退出機制，及時將不符合從業資格以及違反師德的教師調整出教師隊伍。

最后，加大政府對于學前教育的主要財政責任，提高教師經濟地位。相比較而言，社會力量參與學前教育辦學的力度更大，導致民辦學前教育機構、教師、學生規模遠大于公辦學前教育。但民辦學前教育機構為降低辦學成本，人力支出成本長期處于低水平，教師工資過低;公辦學前機構的編外教師工資實際也是參照民辦機構來確定。在公辦幼兒園、普惠性幼兒園解決多數幼兒“有園可入”的前提下，為保持其辦學的持續性，政府應當加大財政投入。構建以公益和普惠為價值內核的投入體制[5]，明確規定在中央和地方各級政府財政性教育預算中，單項列支學前教育財政投入;建立各級政府對學前教育財政投入分擔機制，合理劃分各級政府的分擔比例[6]。可參照中小學教師工資分擔模式，明確中央政府在承擔學前教師基本工資中的責任、地方政府在承擔學前教師績效工資中的責任，增加教師的工資收入，提高其經濟地位。

教師是影響學生健康成長的關鍵，是一切重大教育變革的核心力量。相信《學前教育法》的出臺，能夠在相當大程度上提高教師的政治地位、社會地位、經濟地位，解決目前學前教師隊伍建設面臨的各類問題，為學前教育事業的發展打下堅實基礎。

參考文獻：

[1]盧邁等.中國西部學前教育發展情況報告[J].華東師范大學學報（教育科學版），2020（1）：97-126.

[2]薛二勇，周秀平.中國教育脫貧的政策設計與制度創新[J].教育研究，2017（12）：29-37

[3]洪秀敏，趙尚藝.西部地區學前教育發展的成效、瓶頸及對策——基于成都市第二期學前教育三年行動計劃實施效果的調查[J].現代教育管理，2020（01）：70-77.

[4]龐麗娟.多元快速有效擴充我國學前教師隊伍[J].教育研究，2019（3）：12-15.

[5]孫美紅.改革開放40年我國農村學前教育的變遷與政府責任[J].學前教育研究，2019（1）：33-44.

[6]龐麗娟等.加快立法為學前教育發展提供法律保障[J].中國教育學刊，2019（1）：1-6.