行政改革的方向：理念、制度還是技術

(四川大學公共管理學院 四川 成都 610065)

一、引言

上世紀后半葉，公共行政與公共管理的視角逐漸聚焦于行政改革或政府再造，在全球范圍內掀起大規模的行政改革和政府再造運動的浪潮。這場席卷全球的行政改革運動，其改革幅度、基本性質和理論依據與以往發生了較大的變化，具體表現為改革幅度不斷擴大，政治性和依從性更加凸顯，諸多經典理論被引入各國的行政改革之中。而自黨的十一屆三中全會后，我國也正式拉開了行政改革的帷幕，作為一個社會主義國家，行政管理體制應當成為社會主義市場經濟的良好載體，促進國家的全面發展。

隨著時代的前進，行政系統內部的要求逐漸增多，行政系統外部的環境也愈發復雜，無論是主動，還是被動，各國政府都開始對行政改革中的理念、制度和技術進行調整、創新和發展。工作效率不高、行政部門龐大、財政支出膨脹等矛盾長期困擾著各國政府，為實現更好的治理，必須打破傳統理論與管理模式的束縛，行政改革成為解決矛盾的關鍵所在。政府行政改革是一個持續不斷的過程，從底層的技術到頂層的理念，改革無處不在，作為改善政府治理的主要方法，到底哪一個層面的行政改革才能真正發揮作用？西方公共管理學大師蓋伊·彼得斯曾說過：“只要政府存在，行政改革這一過程就永遠不會停止。”[1]那么，未來行政改革的方向，最終會落腳在何處？隨著時代的變遷，需要改革的究竟是理念、制度還是技術？

二、概念厘清

如何理解自上世紀70年代起這場席卷全世界的行政改革浪潮，展望未來行政改革的方向，首先需要厘清的是行政改革的概念。

何謂行政改革？張康之、李傳軍在《公共行政學》中談到：“所謂行政改革，是指為了適應行政環境的變化和行政系統內部的要求而對公共行政的組織、人員、技術、制度和觀念等進行的有意識地創新、發展和調整的過程。”[2]這種定義即認為行政改革是由兩方面原因產生，一是政府系統內部主動推動的，二是外部環境壓力被動引發的，這樣的說法其實更加貼近于全球行政改革運動的實際情況。在國外，“改造公共部門的DNA”[3]則是西方學者關于行政改革的有趣解釋。因此，行政改革實質上就是提高政府公共行政能力的過程，即提高政府的效益、效率和效能。說一種說法，行政改革就是不斷增強行政能力、提高行政效率，不斷尋求理想的政府治理形態。而各國政府從70年代以來進行的上述行政改革運動，也就被稱作是一項“重塑政府”或“政府再造”的工程。

“理念”這個詞在《辭海》中的解釋分為兩條，一是“信念”，二是“思想、觀念”。通常來說，人類以自己的語言形式來詮釋現象，即事與物時，所歸納或總結的思想、觀念、概念與法則，即稱之為理念。在行政改革中，理念是先導，是價值，是宏觀思想。相對于頂層的理念，制度和技術更為細致和具體。從社會科學的角度來理解，制度泛指以規則或運作模式，規范個體行動的一種社會結構。而技術則是解決問題的方法及方法原理，是指人們利用現有事物形成新事物，或是改變現有事物功能、性能的方法。行政改革中的制度和技術是核心，是創新的關鍵所在。因此，行政改革過程中的理念、制度和技術，這些要素才能決定政府治理與改革的成效。

三、官僚制與傳統治理模式

談到行政改革，官僚制自然是難以避免的話題。作為國家行政管理體系核心的官僚制，自誕生之日起，就面臨著不斷的革新與發展。傳統官僚制的特征其實就是官僚制所涉及的制度和技術，也正因為這些制度和技術，官僚制受到的評價褒貶不一。從宏觀的理念出發，官僚制所倡導的是合理化、合法化組織，組織內部的規則權威以及效率至上。而這些理念，促使官僚制成為一種規章制度嚴格、職責權限分明、組織結構清晰的政府行政管理體系。因此，傳統官僚制設立的制度和采用的技術，才是其優點和缺陷的根源，并非官僚制的理念本身存在問題。

與官僚制相對應的就是傳統的政府治理模式。作為行政改革的相關背景，傳統的政府治理模式由實踐中發展而來，并且使得政府從20世紀50年代到70年代初這一時期內能夠有效運行。然而，隨著時代的不斷發展，傳統政府治理模式的諸多特征正受到公眾的普遍質疑。例如，傳統觀念提倡建立政治中立的公務員制度，但是在當代的大多數政府中公務員時常參與政策(行政法規)的制定，并且帶來了更好的治理效果。于是，如何在既承認公務員參與政策制定的現實，又必須維護傳統觀念強調的政治中立的要求下構建政府的問題就出現了。在層級制和規則方面，無論是工業化民主國家還是發展中國家和體制轉換中國家，傳統官僚模式都面臨著市場模式、參與模式的嚴重挑戰。另外，政府內部組織的永久性和穩定性也受到攻擊，永久性的傳統觀念既造成官僚組織龐大、臃腫，又導致政府組織功能失調、決策僵化。除了永久性的政府組織，傳統的公務員制度、管理方法也受到沖擊，人們希望建立更負責任和更積極主動的公務員制度。在內部管制中，相較于傳統的管制理念，企業創新精神能夠使得發達國家的政府更為有效地運轉，但對于發展中國家和體制轉換中國家并不一定適合，尤其是后者。最后，平等的概念也受到質疑，公民期待政府能夠提供不同層次和不同類別的服務，為確保平等的傳統官僚結構可能會造成服務機構的僵化和危險性方案的落實。官僚制及傳統治理模式出現的弊端，共同構成了當代政府行政改革的內部因素。在外部因素方面，經濟形勢的劇變迫使政府采取提高行政效率、降低服務成本的改革措施，特別是人口老齡化導致的政府津貼計劃的開支迅速增長。另外，社會和政治的異質性加大、價值觀問題的沖突以及穩定組織的數量減少等情況導致政府有效管制社會的能力下降，難以控制和管理經濟和社會。政府系統內外部的諸多因素，促使當代世界各國重新反思治理問題。

四、未來行政改革的方向

可見，這場席卷全球的行政改革運動實際上就是政府治理的諸多理念不斷變革與發展的過程。以官僚制的變革作為基礎，當代各國政府改革主要集中于四種政府治理模式。每一種行政改革模式都有其自身的理念，自上世紀后半葉以來，數十年間的行政改革運動正是由這些理念所推動。市場理念假定私人部門的管理方法優于傳統公共部門的管理方法，重視市場效率與一般管理。參與理念強調更多參與決策運動和推行組織民主化。彈性理念關注在公共部門內建立更多彈性原則，使得政府能夠迅速應對民眾不斷變化的需求。解制觀念則主張公共部門的領導者能夠更自由地做出決策并將決策付諸行動。當代各國政府的行政改革，大多是貫徹執行上述幾種理念。

當代各國行政改革的理念雖不相同，但并不意味著它們彼此矛盾，不能相互融合。市場式政府強調政府管理應當市場化、參與式政府主張對政府管理有更多的參與、彈性化政府認為政府管理需要更多的靈活性、解制型政府則提出要減少政府內部規則，這四種改革模式的理念并非不能共存，只是由于各國政府基于自身的問題和矛盾，選擇了不同的改革模式。在宏觀理念的支撐下，每一種改革模式也存在其相應的制度和技術。頂層的理念僅僅作為引導，真正發揮作用的其實還是相應的制度和技術。不同改革模式下的組織結構、管理方法、決策形式、公共利益難以達成共識，由此才會引發出不同改革的優勢、劣勢、內涵和彼此間的相互影響。外界對當代行政改革的評價，更多也是從制度和技術的角度出發，分析其優勢與劣勢，進行不同改革模式的諸多比較。

由此可見，在行政改革中，理念通常是作為先導，而制度和技術才是關鍵。拋開四種模式的固定視角，在這場席卷全球的當代行政改革運動中，最基本的理念仍然是精簡行政機構、提高工作效率、控制財政支出、強調公眾回應，最根本的目的就是解決長期困擾政府的一系列問題，從而促使政府更好的運作。因為采用的制度和技術并不相同，才導致對公共行政和公共管理固有問題的解決程度有所差異，理念沒有好壞，制度和技術才有高低之分。

回到官僚制本身，西方各國的行政改革運動是一項以超越官僚制或摒棄官僚制的公共行政與公共管理的發展運動。但實際上，諸多行政改革的過程，主要是對制度和技術的不斷創新，以更好地適應政府的運作。在宏觀理念上，這些行政改革并未脫離官僚制的基礎理念，更不用提摒棄這一說法。官僚制的變革，即所謂的超越官僚制，只是為了彌補和完善當前官僚制的諸多缺陷，而改革方式就是對制度和技術的不斷創新和提升。

西方各國的行政改革是這樣，中國的行政改革也不外如是。自1978年黨的十一屆三中全會后，我國行政改革也逐漸展開，“責任政府”、“服務型政府”、“法治政府”是我國政府在吸收和借鑒官僚制的基礎上提出的幾種理念。關于這些理念的比較層出不窮，無論是學術界還是政府實務界的人士都在思考行政改革中的宏觀理念的異同表現。責任政府就不需要提倡公共服務？服務型政府能脫離法治的要求？針對上述問題，應當明確的是責任、服務、法治這幾種理念應該統統包含在我國當前政府的行政管理體制中，并不存在所謂理念之間異同比較的說法。理念的變革，僅僅是政府當前行政管理體制建設進程中的先導思想，真正發揮實效的還是制度和技術，也就是說對于我國的行政改革，理念只是導向，制度和技術的革新與完善才是重中之重。我國行政改革最終的落腳點，就是更好地建立與社會主義市場經濟相適宜的公共行政與公共管理體制，一切正確合適的理念都應該包括在其中。當然，我國目前的行政管理體制仍舊存在諸多問題，是需要經歷一輪輪的行政改革，一次次的艱苦探索才能到達最終的目標。

從當代進入到現代，行政改革的理念也一直在革新。“責任行政”、“服務行政”、“學習型政府”是引導現代公共行政改革的三大理念。對比當代公共行政改革的四種理念，并不能說理念的變革有多么進步，而是制度和技術的提升更加明顯。因此，無論是實行資本主義的西方各國，還是特色社會主義的中國，行政改革的方向應該是詳細的制度和具體的技術，而并非僅僅是宏觀的理念。當然，理念、制度和技術這三要素缺一不可，理念是先導，制度和技術是核心和關鍵。理念的變革、制度和技術的不斷創新和提升，才能促使政府更好地運作，實現真正的善治。