從教育選擇權看教育發展的歷史性轉折

勞凱聲

（首都師范大學 教育學院，北京100037）

近年來，隨著社會的迅速發展，家庭和社會的教育觀念發生了巨大變化，促成了教育需求向著多元化的方向發展。但是，來自民間的不同教育需求與現行政策法律之間往往存有分殊，一些利益需求并未能在政策法律中得到體現，官民糾紛由此日見增多，并導致維權運動呈現出新的形式和特點。本文旨在表明，為使公民能真正實現自己的受教育權利，公平地享受社會發展的成果，對教育的公共管理不應僅僅依靠權力的控制，而應圍繞公共理性之軸建構協商民主機制，從公民對國家權力的單向度接受和被動服從，轉向基于主動參與和共同行動而達成的認同和自愿遵從，為此公共治理就應是教育運行方式創新的終極目標。

一、自主選擇：教育發展的階段性特征

（一）教育發展進入新階段

近幾十年來，一個社會多樣化和扁平化的進程正在世界范圍內展開，由此導致教育的面貌發生了根本變化。原先的總體社會結構經過分化和統合，出現了若干具有不同利益追求的社會群體，社會結構逐步趨于多樣化。社會的多樣化代表著社會的文明程度，維護著社會的公平正義，因而具有極為重要的意義。而社會的扁平化發展反映的則是社會結構的一種橫向發展趨勢，針對的是以層級制為主要特征的傳統社會結構形式，是對其所存弊端的補救、矯正。現代信息技術的發展，通過軟件的無限接入能力、實時通訊能力以及超強運算能力，使社會結構的扁平化成為可能。

在我國，社會的多樣化和扁平化進程大概始于20世紀90年代的社會轉型之時，計劃體制下的金字塔式社會結構逐漸出現了向多樣化和扁平化結構發展的趨勢，公共事務的決策權通過簡政放權改革開始向社會的下層移動。在社會階層結構發生分化統合的過程中，社會的利益關系出現了向多樣化發展的趨勢，形成了追求不同的社會利益新格局。不同利益群體的利益追求在某些情況下可能趨于一致，但在多數情況下并不完全趨同，而表現出某種異質化的特征，導致原先的社會利益均衡被打破，社會運行的基本方式也被迫作出某種應變。

我國社會的多樣化和扁平化發展趨勢雖然緩慢，但對教育卻產生了異乎尋常的影響，尤其是全民教育和終身教育的理論與實踐深刻詮釋了社會發展多樣化和扁平化的教育內涵，是對這種發展趨勢的理性回應。其中全民教育反映了教育民主化的要求，即通過向民眾提供知識、技術、價值觀和人生觀，使他們獲得自尊、自立的地位，能夠改善自己的生活并為社會發展作出貢獻。終身教育則為人的持續發展提供了制度保障，針對不同個人及其不同生命階段的特點和需求，保證每個人都能獲得平等的發展機會。由此可見，全民教育和終身教育在價值取向上都要求要求尊重公民的需求，給予公民充分的選擇自由，使自主的教育選擇真正成為一種具有合法性、正當性的教育權利。面對教育需求呈現出的這一多元化、自主化傾向，教育發展正呈現出某種階段性轉換的新特征，即不僅要求個人有平等的受教育權，而且進一步要求促進和保障個人在教育過程中的教育選擇權，創造條件實行有利于受教育者自主發展的教育制度。這是教育發展開始進入一個新階段的重要標志。

（二）公民的受教育權與教育選擇權

從歷史淵源看，教育本是一項由受教育者自主選擇的自然權利，只是在教育的國家化進程中才開始發生變化。國家出于普及教育之需實施義務教育，由此教育強制與教育自由開始成為貫穿于教育全過程的一對矛盾。以此觀點觀察公民受教育權利，則可以將其看成是諸多具體法律權利的集合，不僅包括受教育的平等權、教育的要求權、公正的教育評價權等，還包括面對人性的豐富性、多樣性給予每個人可以自主選擇的教育權利。這些各具不同內涵的權利依據其所具有的或強制或自由的性質，可以歸結為受教育權和教育選擇權兩類。二者在價值基礎、政府作為方式、權利實現方式等方面都表現出某種異質性。其中受教育權利的價值基礎是基于國家主義的教育平等觀，意味著受教育兼有權利、義務的雙重屬性，對受教育者而言，既是一項權利，同時又是不得放棄的義務。這是在國家教育目的以及課程標準、課程計劃、教科書的制約下，以保障和促進教育普及、平等為目的而設置的公權利，是國家給予個人的一種社會福利；對個人而言則是一種要求國家積極作為的權利，在性質上屬于社會權利。

而教育選擇權雖是受教育權利的下位權利，因而受制于受教育權，但其價值基礎是自然權利觀和天賦人權學說，強調的是個人根據自己的需要做出某種個性化選擇的可能性，因此亦可稱為教育自由。作為一種消極自由權，教育選擇權要求國家充分尊重和保護個人的這一自由，只要不損害公共利益或者他人利益，公權力就不得以作為的方式對個人的這一自由加以限制或剝奪。教育選擇的要求存在于各個年齡階段，包括家庭教育、學校教育、終身教育的受教育者，而非僅限于某類學校、某個學段的受教育者。教育選擇的權能以具備成熟心智為前提，為此有人以為只有心智成熟的受教育者才有權進行教育選擇，中小學生的受教育權利則不具備可選擇性，應處于國家的嚴格監督之下。這一觀點的偏頗之處在于，中小學生并非不應具有教育選擇權，只是在其未具備自主選擇的權能之前，要受父母監護權的約束。從世界范圍看，許多國家的法律都規定了父母在子女教育選擇方面的職能，即在分配孩子進入學校時，賦予父母為子女選擇某種教育的代行權利，父母的這種教育選擇權依法受教育主管部門的尊重和保護。近年來這種可選擇的教育權利得到了進一步的延伸，即不僅有自主選擇某類學校、某類教育、某位教師的權利，而且也有不到義務教育學校就學，而選擇在家上學的自由。

教育選擇權的主張并非完全排斥教育強制的作用，而是要求增加教育的自主選擇性和建立可選擇的學校制度，包括自主選擇最適宜自己發展的教育類型、學校、課程甚至教師的自由，使每個人都能通過自我選擇、自我設計和自我努力而真正實現自我發展，最終達到基于人性多樣性的真正平等。以義務教育為例，這一階段由父母行使的教育選擇權包括了學校選擇權和教育參與權兩大類。學校選擇權是指父母有為未成年子女選擇最適宜的教育場所的權利，如自主選擇就讀公立學校或私立學校的權利，以及在其未成年子女結束某一階段學業時，由父母自主選擇所銜接的學校類型的權利等。而教育參與權則包括個別參與權和集體參與權。前者是指父母以維護子女受教育權為由要求學校提供資訊，以及對其子女所在學校的教育方式和內容提出建議和要求的權利，包括學校教育內容的影響權、異議權、程序權、資訊請求權等。后者則包括家長會組織權、學校教育參與權、教育行政參與權等等。[1]這些權利都可看成是教育選擇權的具體化。

由此可見，作為公權利的受教育權與作為私權利的教育選擇權二者具有明顯的異質性，如若處理不當，就有可能產生沖突。在我國義務教育階段，依據現行法律的規定，強制入學規定仍是受教育權的重要內容。如此規定雖然體現了教育的形式平等，但這種基于公權的教育強制取代了父母的教育選擇權，因而限制了受教育者的教育自由，使受教育者難以在自身的基礎上獲得充分自主的發展。實際上，入學機會的形式平等只是教育機會平等的第一步，如果受教育者不能以自己的個性所需去選擇自己所希冀的教育，獲得一種屬于自己的發展，則真正的教育平等就無從談起。其實無論是公權利還是私權利，二者的核心問題都在于保障社會的公平和公正，舍此權利就無從談起。因此在處理公權利與私權利二者關系時，公權利不應被置于私權利之上，更不應借公權利之名限制甚至剝奪私權利，造成公權利和私權利之間的矛盾沖突。

教育強制與教育自由發展到今天，二者早已今非昔比。為每個孩子創造最適宜的教育環境，不僅應以強制性手段保證入學的形式公平，而且應以自主的教育選擇體現教育的實質平等，使教育平等在就近入學基礎上得到進一步擴展。作為二者博弈的臨界點，教育的可選擇性已成為各國義務教育制度中的一個不得不面對的問題。我國教育制度多年來強調的主要是一種與義務并存的受教育權利理念，而相對較為忽視公民對教育選擇的需求問題。雖然教育選擇權所賴以確立的經濟條件、教育普及程度以及法制完備程度已經初步具備，可以有條件地賦予公民一定的教育選擇權，但因近年來教育領域中備受詬病的擇校現象的公平性問題又使這一問題備受質疑，這反映了制度與現實之間的嚴重不適應。為此，對教育選擇權及其保護途徑予以理性探討在當前確實具有現實性和迫切性。

二、“在家上學”與教育選擇權

“在家上學”現象的出現表明，不同的個人利益追求對教育政策的制定、實施正在產生越來越重要的影響。尊重個體的教育需要與選擇權利，寬容、審慎地對待不同的利益訴求，以最公正的方式給予最大多數人以最大的關懷，這應當成為公共教育政策的應然選擇[2]。為此可以把“在家上學”看作是教育選擇權的一個例證，表明一個教育發展的新階段正向我們走來。

（一）“在家上學”概說

在家上學是學校教育之外，以家庭為主要教學場所，由父母對其義務教育階段的適齡子女負主要教育責任的一種教育方式。因此在家上學與一般所說的家庭教育不同，是指針對義務教育階段的適齡兒童所進行的一種替代性教育形式，是與學校教育相對的一種非學校的正式學習過程。而家庭教育則泛指父母在家庭中對子女所實施的影響其身心發展的行為，不具有組織性，也不強調特定的教育理念和方法。

在我國，“在家上學”現象大概是從2000年左右開始集中出現的。民間對此有一些調查研究，但缺乏嚴謹的數據支撐。如新浪網的一項調查顯示，大約有7%的網民贊成在家上學，或者已經把孩子留在家里上學。雖然網絡調查的數據樣本并不可靠，但是中國有2 億多中小學生，即使有百分之一的人主張或者已經在家上學，也會有200萬人之多，從而構成一個相當大的政策問題。

在“在家上學”出現的一段時間里，教育行政部門的態度一度比較慎重：雖未認可這種做法，但對此采取了一種相對寬容的態度。政策的轉折出現于2017年2 月，教育部明確表示“在家上學”與義務教育法相抵觸，為此規定不得擅自以在家學習替代國家統一實施的義務教育。對無正當理由未送適齡兒童、少年入學接受義務教育或造成輟學，情節嚴重或構成犯罪的，依法追究責任人的法律責任。官方態度的轉變使“在家上學”問題進入了一個政策博弈的新階段，并迫使政策和法律作出否定性的選擇與應對。

然而當前的新冠疫情超越了人們對“在家上學”的合法性論爭。當疫情要求學校實行相對封閉的管理措施，嚴格控制聚集性活動，施行社交隔離時，人們討論的已不再是在家上學是否合法，而是如何更好地發揮在家上學的替代功能。各種線上的虛擬教育、空中課堂形式使在家上學不僅成為特殊時期的一種教育選擇，而且大大提高了在家上學的質量和效益。這表明在家上學作為一種可能的教育形式，完全可以與學校教育相輔相成，而不應簡單地加以排斥。從目前的情況看，線上教育為在家上學提供了豐富、系統的學習內容，幾乎涵蓋了德、智、體、美、勞的所有方面。發展線上教育不僅是疫情條件下的一種替代性教育措施，而且為在家上學提供了豐富的教育資源和可資借鑒的教育形式，讓學生真正可以在家實現其應有的受教育權利，因此給在家上學最終獲得官方認可提供了事實依據。

（二）“在家上學”的合法性申辯

很多人把“輟學”與“在家上學”等量齊觀。其實從形式上看，二者雖然都未把自己的孩子送入義務教育學校接受規定年限的教育，因而違反了現行法律，但二者所具性質卻截然不同。從教育的發展看，“輟學”是發生于教育普及前期的一種教育現象，是教育強制下產生的一種現象；而“在家上學”則是教育普及后期出現的一種現象，體現的是教育發展新階段的自主選擇要求。因此二者分別代表了教育發展的兩個不同的歷史階段，具有完全不同的法律性質。輟學兒童的家長來自文化素質較低的階層，他們未曾接受過系統的基礎教育甚至未曾接受過任何教育，因此不能理解教育對個人發展的長期影響。他們為眼前的蠅頭小利而把孩子送去打工，而不是讓孩子入學接受義務教育。而為子女選擇在家上學的父母一般都是社會的中等以上階層，擁有較高的學歷，對子女教育具有自己的特殊理解和要求。在這些家長看來，目前的學校教育制度在教學內容、方式、效果和評價等各方面都不能滿足個人發展的多樣化需求，出于對現行學校教育的不信任而采取把孩子留在家里教育的做法。因此選擇在家上學的家長與輟學兒童家長不同，他們并非輕視教育的重要性，而是對教育有著自己的獨特理解；并非拒絕教育，而是要求接受一種適合自己孩子天性的更好的教育。這些父母通過“在家上學”的方式來實踐自己的教育主張，并悉心保護著自己孩子的受教育權利免受損害。

對待“在家上學”，人們存有截然不同的看法。支持者從權利自由的角度出發，認為家長對子女有包括自主選擇權在內的教育權，國家教育權的行使應尊重家庭對教育的選擇權；反對者認為“在家上學”讓孩子缺失了社會性的培養環境，不利于兒童社會能力的發展成長；中立者認為“在家上學”可以作為一種有益的嘗試，這種做法不會取代學校教育，但可以成為學校教育的一種可能的補充。由此可見，對待“在家上學”，人們的態度與“輟學”有很大的區別。

“在家上學”現象曾發生于許多國家。以美國為例，大致是在20世紀六七十年代開始成為一個社會問題的。許多家長拒絕把自己的孩子送到學校上學，對高度發達的現代教育制度構成了嚴峻挑戰。美國的在家上學判例表明，最初的判決基本都裁定家長違法，強制要求家長把孩子送到義務教育學校去接受教育[3]。但“從學校回到家庭”這一逆反現象反映了公眾對單一、固守的現行學校教育制度的不信任態度，說明受教育機會的平等對于大多數人來說，不僅意味著要求有學上，要求被公正地對待，更重要的是要求享受一種符合自己身心發展內在要求的教育，因此多樣化的、可選擇的教育制度開始成為人們的追求。盡管在家上學的人數在小學生總數中只占很小一部分，但對義務教育立法卻產生了很大影響。以1972 年美國聯邦最高法院審理的威斯康星州訴約德（Wisconsin v.Yoder）一案為代表，“在家上學”運動終于動搖了持續百余年的義務教育制度。該案裁定，只要父母能提供同樣質量的教育，州政府就不可強迫父母送子女到義務教育學校就學[4]。到20 世紀80 年代，美國各州先后通過修法或者消極認可的方式，認可了兒童在家庭中接受初等教育的做法，其中一半以上的州制定了有關“在家上學”的特別法，從而廢除了先前強迫入學的義務教育法令。如佐治亞州的法令準許持有高中文憑的家長或監護人從事家庭教育，或雇用持有學士學位者充任家庭教師。艾奧瓦州進一步要求在家教育子女的家長必須具有教學合格證書才能獲得批準。大多數州的法令都要求在家教育子女的家庭必須將有關家長（或家庭教師）和學生的各種注冊資料遞交當地教育部門備案。同時為檢查在家上學的教學質量和進度，在家上學的兒童必須每年接受教育當局的考試，考試成績未能達標的，必須回到公立小學就讀。

“在家上學”現象從一個側面反映出受教育權利在教育普及發展中的一種新要求。然而依據我國的現行法律規定，義務教育應由國家設置的義務教育學校實施，為此在家上學的做法與現行的政策法律相沖突，不具有合法性。從義務教育法律關系的性質看，我國現行的政策法律制度在強制和自由二者之間，更強調強制性的行為規范，為此如何解決在家上學問題，取決于如何處理法律中的強制與自由關系。由于父母能否決定孩子在家上學的問題是一個公法問題，涉及國家對父母教育權的監督，為此可以有兩種公法途徑來確立“在家上學”的合法性。一種途徑是根據憲法來修改普通法律，以尊重和保護父母的家庭教育權作為國家應盡的義務；另一種途徑是在現行法律條文中尋找可以作擴張性解釋的法律空間，使在家上學合法化。從法的穩定性的角度來考量，第二種解決途徑在當前顯然更具現實可能性。具體來說，《中華人民共和國義務教育法》（簡稱《義務教育法》）第11條規定：“凡年滿六周歲的兒童，其父母或者其他法定監護人應當送其入學接受并完成義務教育；條件不具備的地區的兒童，可以推遲到七周歲。”第12條規定：“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”這意味著實施義務教育的主體是國家舉辦的義務教育學校，作為家長有義務把自己的孩子送到義務教育學校完成義務教育。從上述規定看，并沒有將“在家上學”規定為獨立的教育形式，因此家庭并非實施義務教育的主體。但是《義務教育法》第15 條在規定學校作為義務教育實施機構的同時特別規定了作為學校教育的一種例外情況，即根據國家有關規定經批準招收適齡兒童、少年進行文藝、體育等專業訓練的社會組織，經縣級人民政府教育行政部門批準的，可以自行實施義務教育。此處的規定意味著實施義務教育的主體除了義務教育學校之外，也可以是其他社會主體。這一規定給義務教育學校以外的其他社會主體實施義務教育開了個口子，即只要能夠切實保證適齡兒童接受符合義務教育規定的合理學習過程，并達到相應學業標準，“在家上學”亦是可為的實踐模式。如此看來，把“在家上學”歸屬于民事法益，由教育主管部門予以消極認可和保護并非不可為的事情。

（三）審慎對待“在家上學”

進入21世紀以來，“在家上學”對中國教育的普及發展產生了一定的影響，并且這種影響在未來一段時期有可能會越來越大。為妥善處理好教育發展中產生的這一新問題，應當密切關注并審慎采取相應的措施。具體包括：

1.尊重不同社會群體、父母及其子女的不同教育需要，慎用“禁止”之類的剛性調節手段。“在家上學”所反映的雖是一部分人對教育的選擇要求，但在社會利益多元化的今天，合理的教育選擇訴求也應得到尊重和保護。除確實有損兒童受教育權利或明顯有害于兒童身心健康發展的情形，不輕言取締，避免人為地在官民之間形成對立矛盾。

2.通過宣傳引導，進行價值整合。隨著社會的變化逐漸增多，既要尊重多樣化的價值選擇，創造更多的選擇機會，同時又應形成一定的價值共識，讓公共教育政策經過協商、溝通獲得人們的普遍認同。但這種價值整合必須基于對多元價值的尊重，避免將價值取向上的分殊激化成價值沖突。

3.加強立法研究，在條件成熟時認可“在家上學”。對選擇在家上學者，應規定明確的申報和認可程序，并由監護人簽署“在家接受義務教育保證書”，建立包括監督、評價、退出在內的政府監管機制，防止在家上學導致教育的放任自流，使未成年兒童的受教育權利受到損害。為保證在家上學與學校教育的相互銜接，應建立必要的在家上學質量保障機制，使二者能順利過渡。例如由家長對子女進行在家教育的，家長應具有大學以上教育程度；聘請家庭教師的，在家教學的教師應具備教師資格證書。教育行政部門應定期組織對所有在家接受義務教育的學生進行專門測評，保證在家上學達到應有的教育質量。

4.積極推進教育體制改革，增強學校教育的可選擇性，盡量滿足人們不同的教育需求。為此應建立更加靈活多樣的公共教育服務體系和可選擇的學校教育制度，給予受教育者以更多的選擇可能性，使不同需求的個人都能在自主選擇基礎上真正得到發展。

三、協調官民矛盾將成為教育發展新階段的常態

（一）教育發展新階段的官民關系新格局

伴隨教育選擇權的興起，當前官民關系的格局開始發生改變，并極大地影響到了教育政策的運行。公共政策是現代國家對社會利益所做的權威性分配，旨在提高社會管理和服務水平，公平、公正地向民眾提供公共產品，滿足日益增長的社會需要。政府在這一過程中處于主導的位置，而來自民間的利益要求則是制定公共政策的基礎。政府在進行社會決策和管理時，為協調矛盾和整合利益的需要，一般會設置某些利益表達渠道，借以了解不同社會群體的愿望和要求。這類體制內的利益表達渠道包括政府機構、政黨組織、社會團體、人民代表大會、政治協商會議、單位組織、大眾媒體、信訪等。然而在計劃經濟時代形成的“國家-社會”對立管制模式主導下，社會利益的分配一直延續著單向的約束性管控方式，許多來自底層的民意很難通過這些渠道到達決策層面。在這種情況下，來自民間的利益表達經常出現不暢通的情況，導致公共政策的導向與民眾心理預期不相適應。

另一方面，利益群體在表達利益訴求時，并非被動地接受某種經過安排的利益表達渠道。因為理論上可供選擇的利益表達渠道并不意味著該渠道必定能發揮表達民意和意見的功能，所以他們要進行相應的理性分析，對體制內的利益表達渠道是否有效作出自己的判斷。如果他們認為政府提供的某一利益表達渠道不能有效地反映自己的訴求和意見，就有可能棄之不用，轉而尋找其他表達渠道，以期引起政府決策者關注自己的利益需求。從以往的做法看，由利益群體自己創設的區別于體制內表達渠道的新利益表達渠道主要有集會、游行、上訪、請愿、靜坐等。但是這些做法如果未經批準，并不具有合法性，因此這些利益表達渠道實際上經常處于非法的地位，導致官民矛盾的激化。

作為一種歷史發展趨勢，近年來互聯網的發展打破了社會的政治生態，大量網民開始借助這一新的信息傳播技術表達自己的利益訴求，提出對公共政策的意見。通過網絡的民主參與和監督已經成為體制外利益表達的重要渠道。作為一種高新技術手段，網絡技術的優勢在于：信息交換成本相對低廉，具有經濟性和可接受性的優點；界面友好，信息傳播由復雜變為簡單，表達方式具有可接近性和便捷性的特點；具有匿名化的效應，參與者不受現實條件的約束，無須通過事前審核就可以在網絡上發聲，使利益表達的真實性得以實現。因此，網絡技術真正體現了一種話語民主，實現了相對自主的傳播、溝通、互動、爭辯，使之成為社會利益群體反映民意和滿足政治參與要求的新渠道。借助網絡的公共表達已成為社會大眾政治參與的一種高效便捷的社會交流形式，發揮著動員民眾的重要功能。由網絡和非網絡、體制內和體制外等不同渠道構成的綜合性的利益表達機制使社會利益群體在很大程度上擺脫了利益表達的依附性，減少了對利益表達的人為干擾，促進了政府決策層對公共政策問題的關注和回應。

（二）教育治理的新境界

官民矛盾是伴隨社會轉型發展過程的一對基本矛盾，對于教育而言，是人們更加關注教育公平、效益，關注自身利益的必然結果。尤其是互聯網的出現，以前所未有的傳播速度和廣度為社會提供了更多的信息來源，對官民矛盾產生了明顯的助推和放大作用。其實，在一個多元化的現代社會中，并不存在能同時滿足所有社會成員需要的公共政策，人們的利益需要不一致，矛盾沖突就難以避免，再公平、公正的公共政策能達到的也只是多數社會成員的認可和滿意。在這種情況下，公民受教育權利和國家教育權力二者的博弈將成為教育發展新階段的一種常態。

社會世俗化程度的不斷加深深刻觸及了傳統的社會運行方式。為回應社會生活的這一變化，近年來我國教育領域正在推進教育治理體系和治理能力現代化的建設，這是秉承公共精神、培育公共參與、構建治理體系、提升治理能力的一種社會關系調整方式創新。在這一制度創新中，推廣運用說服教育、勸導示范等非強制性的調整方式，引導當事人為共同利益開展共同行動，形成矛盾自我化解機制，促進社會和諧穩定是制度改革的重要思路。為此我們可以把教育治理理解為一種充分動員社會各方力量積極參與而實現的共治、法治、精治和善治新境界。

共治是利益相關者對公共事務的參與、互動、協商，通過多元治理，推進教育治理的社會化。為此共治強調發揮社會相關力量的作用，推動政府意志與公民自治之間的良性互動，通過平衡權責、取長補短，形成多元共治的治理格局。不僅如此，共治還包括了共建和共享，是共建、共治、共享三位一體的治理格局。其中共建是指各種社會力量共同參與教育公共事務的建設，創造條件與空間，共同為教育的公共服務發揮作用。共享即建構幼有所育、學有所教、弱有所扶的共享制度保障，使全體人民共同享有治理成果。基于共建、共享的共治使家庭之間、城鄉之間、地域之間、群體之間的多樣性得到充分體現，特別是要保障低收入群體和弱勢群體的基本教育要求得到體現，使改革發展的成果惠及全社會。

法治即依法治理，是指以法律至上、權力制約、保障人權、程序公正等為價值原則，包括依法辦事的一整套制度安排及其運行機制。然而法律只是治理的必備要件，只有法律價值與治理價值二者相得益彰，才能切實做到良法之治。為此法治不僅需要法律，而且需要有一套優良的能約束住權力、維護好權利的法律體系，真正起到制裁犯罪、保障正義、實現依法治理的作用。

精治是指教育治理的專業化。隨著現代社會矛盾、社會問題的復雜化和專業化，教育治理必然涉及矛盾調解處理、利益協調兼顧、風險預警化解、突發事件應對等一系列問題，必須通過精準的、專業化的治理方式加以解決。為此應培養一支具備專業能力的治理人才隊伍，他們應具有實施教育治理的組織能力，能針對治理中的各種矛盾問題進行專業研究并提出針對性意見，引導社會通過合理方式解決各類治理問題。

善治是指政府與公民之間積極而有成效的合作，是以政府意志與公民自治相結合的決策機制為基礎，圍繞公共理性之軸展開的協商民主機制。善治有賴于公民的自愿合作及其對權威的自覺認同，舍此就不會有所謂的善治。為此公民必須具有足夠的政治權利，有可能參與決策、管理和監督，督促政府并與政府一道共同形成公共權威，使公民能更直接、更公平地享受社會治理的成果。

經驗證明，從公民對國家權力的單向度接受和服從，轉向基于參與、協商而達到的認同和自愿遵從，從傳統的國家管控轉向多元共治的社會治理體系，既能提高社會的溝通效率，有效地預防和化解社會矛盾，又能縮小政府與民眾之間的距離，最終提升政府決策、公共服務的水平[5]。為此，構建現代教育治理體系，提升教育治理能力，加強國家與民間之間、公與私之間、官與民之間的溝通與理解，應成為教育發展新階段的重要改革目標。