中國民辦教育的發展成就及其機制分析
——兼論“掐尖說”的誤區

吳 華，馬燕萍

（1.吉林外國語大學 民辦高等教育研究院，吉林長春130117；2.浙江大學教育學院，杭州浙江310018）

在民辦教育大家庭中，學前教育和義務教育階段是兩面旗幟。據2018年統計數據，民辦幼兒園在園兒童2600 萬人，公辦2000 萬人，民辦占比約57%，公辦只占43%，民辦是公辦的130%。義務教育階段的民辦學校在校生超過1500萬人，雖然僅占全國學生總數的10%左右，體量遠沒有學前教育階段大，但卻是民辦教育中競爭力最強，最引人注目的群體，特別是初中。除了在北京、上海等少數一線城市以外，民辦學校已經對公辦學校形成壓倒性優勢①。2002 年《中華人民共和國民辦教育促進法》（簡稱民辦教育促進法）頒布以來，民辦教育蓬勃發展，為國家教育事業發展做出了巨大貢獻。本來這是一件大好事，應該受到全社會的褒獎和肯定，但受傳統思維的禁錮和意識形態歧視，民辦教育從誕生以來就一直受到人們的懷疑甚至嫉恨：你收費那么高，窮人上不起就是不公平；你搞跨區域招生就是破壞教育生態；你辦學還賺錢就是沒有良心；你辦得比公辦學校還要好，讓政府情何以堪？2018 年以來，媒體上充斥著關于民辦教育的負面新聞，懷疑民辦教育發展合理性的思潮開始占上風，民辦教育的積極作用被選擇性忽略，民辦教育的負面案例被渲染放大。受此思潮影響，2018 年以來民辦教育政策導向發生改變，政策天平從扶持與規范并重明顯轉向限制、打壓，一場狂風驟雨突然而至，學前教育和義務教育階段的民辦學校承受著巨大的政策壓力，民辦教育新政的正確方向受到嚴重干擾[1]。

為了人民的福祉和國家教育事業的健康發展，必須讓大家了解民辦教育發展的普遍事實，政府應該及時糾正對民辦教育的誤解和政策歧視。

一、民辦教育促進法頒布以來民辦教育的成就與貢獻

2002 年12 月28 日，第九屆全國人民代表大會常委會第三十一次會議通過《中華人民共和國民辦教育促進法》，民辦教育進入依法治教軌道。截至2018 年底，“全國共有各級各類民辦學校18.35 萬所，比上年增加5815 所，占全國比重35.36%；招生1779.75 萬人，比上年增加57.89 萬人，增長3.36%；各類教育在校生達5378.21 萬人，比上年增加257.74 萬人，增長5.03%?！盵2]對照2002 年的數據[3]，16 年間，民辦學校增加了12 萬所，學生增加了4200 萬人，為社會提供了超過5 億人年的公共教育服務。按2018 年全國生均一般公共預算教育事業費測算，民辦教育當年的財政貢獻超過7000億元②[4]！

2018 年度義務教育階段民辦學校的財政貢獻超過2000億元，占當年全國義務教育一般公共預算教育事業費的10%左右（見表1）。如果沒有義務教育階段民辦學校提供的公共教育服務，公共財政還需要多支出至少2000億元才能保證免費義務教育的經費需求。而且可以肯定，這種全由公辦學校來提供的義務教育也不可能滿足目前就讀民辦學校家庭的教育需要，目前義務教育階段民辦學校大受追捧就是有力證據。

表1 2018年義務教育生均經費及民辦學校的財政貢獻

從2003－2018 年全國學前教育及義務教育階段公辦、民辦教育的發展概況來看，總體上呈現出公退民進的發展態勢（見表2、表3、表4）。無論是小學還是初中，公辦學校數和在校生數均呈下降趨勢，而民辦學校數和在校生數均呈增長趨勢，尤其是民辦學校在校生數及民辦學生占比的增長幅度均較大。在學前教育階段，雖然公辦、民辦幼兒園和在園兒童數都在增長，但是公辦幼兒園的增長速度不如民辦幼兒園，尤其是在園兒童數。

2018年民辦幼兒園在園兒童2600多萬人，對財政的貢獻超過2600 億元。如果沒有民辦園提供的學前公共教育服務，公共財政還需要多支出至少2600億元才能保證目前80%的學前教育普及率。而且同樣可以肯定，這種全由公辦幼兒園來提供的學前教育也不可能滿足目前就讀民辦幼兒園家庭的教育需要，否則怎么解釋2018年公辦幼兒園在園兒童減少的事實呢？又怎么來解釋2010年以來三輪“學前教育三年行動計劃”實施的結果呢？雖然公辦幼兒園增長了109.77%，但公辦幼兒園在園兒童數僅增長不到30%（見表4）[4]。

二、民辦教育的優勢是怎樣產生的？

從2002 年到2018 年的16 年間，民辦學校在校生增加了4200 萬人，公辦學校在校生卻減少了2200 萬人；特別是在義務教育階段，同期民辦學校在校生增加了1000 萬人，而公辦學校在校生卻減少了4400 萬人！是學齡人口減少了嗎？2018 年全國在校生總數是2.76 億人，比2002 年的2.56 億人還多了2000 萬人；義務教育階段總的學齡人口確實減少了3400萬人，但民辦學校為什么可以逆勢增長1000 萬人呢？是公共財政對教育的投入減少了嗎？也不是。2018 年財政性教育經費36990億元，比2002年的3491億元增長了10 倍，義務教育階段的財政性經費更是增長了15 倍。對上述現象的唯一解釋就是民辦教育能夠更好地滿足家庭對多樣化、優質教育的需要。

表2 2003－2018年全國公辦、民辦小學發展概況

表3 2003－2018年全國公辦、民辦初中發展概況

表4 2003－2018年全國公、民辦學前教育發展概況

現在有一種非常流行的觀點，認為義務教育階段的民辦學校，特別是初中，能夠強勢崛起的原因是他們搞“掐尖招生”，破壞了教育生態[5]。政府因此重拳出擊，全面調整民辦學校招生政策，希望以此扭轉“民強公弱”的局面，遏制民辦學校的市場競爭優勢③。遺憾的是，政府對民辦學校辦學優勢的分析存在嚴重偏差，建立在此基礎上的政策設計雖然暫時削弱了民辦學校的發展，但公辦學校并不能因此自動提升辦學質量，對增加優質教育資源供給有害無益，屬于典型的“損人不利己”政策。

第一，如果民辦學校果真是靠“掐尖”取得競爭優勢，那么那些無“尖”可掐的民辦學校應該沒有生存空間。根據表4 的數據，15 年來，民辦幼兒園增加了11萬所，在園兒童增加了2150 萬人，占比從24%上升到56%，而同期公辦幼兒園增加了4 萬所，在園兒童增加了500 萬人，占比從76%下降到34%。在這一升一降的歷史進程中，有“掐尖”嗎？沒有。有的只是16萬所民辦幼兒園想家長之所想，急家長之所急，用優質服務贏得了家長信任，解決了家長問題，滿足了家長需求。義務教育階段以后，民辦學校在招生中有“尖”可掐嗎？在高中招生中，那些“尖子生”大部分都進了公辦高中；在中職招生中，民辦學校更是無“尖”可掐；在高校招生中，那些“尖子生”幾乎全去了公辦高校！但是，民辦學校并沒有因此就關門大吉：15 年來，民辦普通高中在校生從141 萬人持續增長到328 萬人；民辦普通高校在校生從81 萬人持續增長到650 萬人；民辦中職學校在校生也從110 萬人最高增長到2009 年的318萬人，其后雖然在校生人數下滑，但從2016年開始回升，現在也回到了210萬人的水平[6]。在這些無“尖”可掐的階段，民辦學校難道都不活了嗎？不，他們不但活著，而且增幅百分比都超過了對應階段的公辦學校。他們活著的唯一理由就是：推動社會進步，發展教育事業，并在滿足社會多樣化的教育需要的同時得到了社會的認可。這與公辦學校的初心、使命和社會責任都是一樣的。

第二，在某些刻意的誤導下，輿論被導向高度關注“掐尖”現象，以為民辦學校就是靠“掐尖”取得市場優勢。這當然不是事情的本來面貌。民辦學校要“掐尖”，需要三個前提條件：一是學校有關于“尖”的明確界定；二是招生人員有能力辨認“尖”；三是“尖”有學費優惠或其他優惠。三個條件缺乏任何一個，“掐尖”都不可能實現。

第一個條件，什么是“尖”？我相信那些喊“掐尖”、恨“掐尖”的人大部分都回答不了這個問題。事實上也沒有一個專業的、權威的答案。不過可以肯定，民辦學校要掐的那個“尖”不會是指心理學意義上智商高于130的超常兒童。

至于第二個條件，首先，招生人員對此不具備辨認能力；其次，按超常兒童占3%的人口比例，在每一歲年齡人口中超常兒童總數約50 萬人，而2018年民辦小學年招生155 萬人，民辦初中年招生230萬人，顯然民辦學校招收的并非都是尖子生！同時招生人員不具備辨認能力也意味著必定還有相當數量的“尖”去了公辦學校，那就會導致“民辦學校因掐尖而有優勢”的邏輯不攻自破。由于招生老師無法辨認超常兒童，因此在實際招生中“尖”通常是指“好學生”?！昂脤W生”也沒有權威說法，但有兩個關鍵特征：第一個特征是學習好；第二個特征是有教養（品行好或者素質好等）。所有的考試都是為鑒別第一個關鍵特征提供信息，現在不準考試，第一個關鍵特征就失去了鑒別力。這也就是近幾年來民辦學校與培訓機構（比如“好未來”等）合作的原因，因為培訓機構可以為民辦學校提供鑒別“好學生”第一個關鍵特征的必要信息。與此同時，民辦學校再通過面試（面談）以獲取鑒別“好學生”第二個關鍵特征的必要信息。在這個意義上，“尖”的數量就更多了，“民辦學校因掐尖而有優勢”的邏輯就更不成立了。

上述的第三個條件，意味著每一所民辦學校都不能、也不會掐太多的“尖”，否則它的收支就難以平衡。綜合以上分析，所謂民辦學校招生“掐尖”的真實圖景，并非是民辦學校把“尖”都掐走了，或民辦學校在校生都是“尖子生”，恰恰相反，民辦學校在校生中大部分都是普通學生。這既是所有實際接觸過民辦學校的人都了解的事實，也是民辦學校受經費來源約束的必然選擇。真正的原因是民辦學校在辦學過程形成了“挑選學生”“嚴格管理”“家長重視”的辦學形象，在民辦學校學生、民辦學校教師和民辦學校品牌影響力之間形成了持續優化的正反饋機制。

第三，義務教育階段的民辦學校，雖然相對于當地的公辦學校普遍表現出相對的招生優勢，但并不是每一所民辦學校都能“掐尖”。事實上，除了上面提到的第三個條件限制了民辦學校的“掐尖”沖動以外，大部分民辦學校是無“尖”可掐的，因為在鎮區和農村的民辦學校大部分都是普通民辦學校。這又是一個沒有真正深入接觸過民辦學校的人，包括政府官員和研究人員并不了解的事實真相。2003—2017 年，城鄉民辦小學、初中在校生數的變化如表5、表6 所示。不難發現，雖然城里的民辦初中、小學比鎮里和農村的民辦初中、小學發展更快，但基本無“尖”可掐的民辦小學卻比也許有“尖”可掐的民辦初中發展更快。這又如何解釋呢？

表5 2003—2017年城鄉民辦小學在校生數統計

表6 2003—2017年城鄉民辦初中在校生數統計

第四，作為學校管理學的常識，要把一所學校辦好，絕非依靠幾個“尖子生”就能實現?！凹狻蹦芴娲鷥炐銕熧Y嗎？“尖”能替代嚴格管理嗎？“尖”能替代良好學風嗎？最重要的是，家長為什么要選擇民辦學校？那絕不是為了到學校來欣賞那些“尖”的，他們需要的是讓自己的孩子健康發展，充分發展，全面發展！而所有這一切，難道憑借掐幾個“尖”就能實現嗎？所以，把民辦學校的崛起歸結為“掐尖”是多么荒謬的邏輯！當人們的心靈被蒙蔽時，眼睛是看不到事實的。

三、中國不能沒有民辦教育

民辦教育以1%的公共財政資金向社會提供了20%的公共教育服務。沒有民辦教育，政府必須要用20 倍的公共財政資金才能提供同樣的公共教育服務[7]。關鍵是政府多花了錢老百姓還不滿意，因為民辦教育存在這個事實本身就是人們不滿意公辦教育的選擇。我們的官員也許存在一種僥幸心理，認為政府多花了錢，老百姓的直接支出減少了，他們應該更滿意才對。這種想法是缺乏常識的想當然。首先需要明確的是，用公辦教育全面取代民辦教育不僅政治上不可行，法律上不可行，在經濟上也沒有可行性。誰來出那個由民辦教育貢獻的7000 億公共財政資金呢？五年之內會增加到10000 億，十年之內會增加到15000 億，今后還會與日俱增，始終保持在占一般公共預算教育事業費20%的份額上。天上不可能掉餡餅，在政府財政實現根本好轉以前都沒有這種可能性。我們下面的分析僅限于義務教育和學前教育。

以義務教育為例，對于那些原來孩子就讀民辦學校的家庭來說，用公辦學校取代民辦學校，經濟條件好的家庭肯定不滿意，因為他們本來就是用高價去購買優質教育，現在政府要降低他們的教育品質（投入大幅減少以后，品質下降是一個必然結果），他們能滿意嗎？經濟條件差的家庭（特指進城務工等流動人口家庭）能滿意嗎？也不會滿意！因為他們的子女本來就是因不在戶籍范圍被公辦教育排斥的人群，是民辦學校給了他們受教育的機會：或者是因為無處可去，或者是因為性價比高，或者是其他原因。現在政府要給他們制造麻煩，他們能滿意嗎？政府如果真心要維護他們的權益，還是把他們按《中華人民共和國義務教育法》第四十二條規定的應該享有的公共財政資金還給他們吧④！這是最簡單有效、合理合法的辦法，比所有美麗的口號都更實際。那么，原來在公辦學校就讀的家庭會滿意嗎？公共資源只有那么多，任何限制民辦教育發展的政策必然導致更多學生分享公共財政資金，他們大概也是不會滿意的。一項讓幾乎讓所有人都不滿意的事情還應該去做嗎？

再看學前教育。根據《教育部關于2018年全國教育經費統計快報》的數據推算，學前教育的一般公共預算財政支出估計為2400億元左右，如果用公辦幼兒園取代民辦幼兒園，還需要增加財政支出至少2600億元，也就是學前教育的財政支出要占一般公共預算教育經費的13%左右[4]。這個經費需求肯定是無法落實的。最大的問題還不是錢，而是一旦學前教育全部變成公辦幼兒園，幼兒的差異性、家長對學前教育比義務教育更加復雜的多樣性需要都無法得到充分的尊重和滿足。因此，在學前教育階段用公辦取代民辦也必定是一項吃力不討好的愚蠢行為。

也許有人不同意上面的分析，認為政府并沒有全部取代的意圖，只是希望適當壓縮在學前教育和義務教育階段民辦教育的規模，以更好履行政府的教育責任。這個辯護并不成立。除非市場自動調整，只要是政府的強制干預，無論取代多少，都更有可能是既違背民眾意愿又降低公共財政效率的自以為是。

上面分析的基本邏輯也適用對其他教育領域公辦教育和民辦教育合理關系的討論。概括起來就是一句話：中國不能沒有民辦教育。這個結論在每個領域都成立。因為傳統公辦教育體制無法適應現代社會對教育多樣性、靈活性、個性化的需要⑤。

四、繼續促進民辦教育發展

2016 年11 月7 日全國人大常委會通過《民辦教育促進法》修法決定，民辦教育發展進入以“分類管理”為特征的新時期，與此相關的法律框架和政策實踐就是通常所說的“民辦教育新政”[8]。近三年來，除了國務院行政法規《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（簡稱民辦教育促進法實施條例）仍在修訂之中，各省、自治區、直轄市的“實施意見”已經基本制定完畢；但現有民辦學校的轉設進程基本停滯，其中一個重要原因就是國家層面發生的政策轉向使地方在推動民辦教育新政的方向上產生了困擾，《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（國發【2016】81 號）確立的新政方向“鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展”面臨嚴峻挑戰。新政的實施是為了促進民辦教育發展，還是為了限制民辦教育發展，目前已經成為一個問題[1]。

通過上文的分析，無論是2002年以后的民辦教育實踐，還是對發展民辦教育與限制民辦教育兩種政策取向的利弊比較，可以得出一個明確的結論：發展民辦教育，可以用較少或同樣的公共財政資金獲得更多、更好的公共教育服務，可以更好地滿足老百姓對多樣化、優質教育的需要。因此，除非有足夠的證據支持政府限制、打壓民辦教育的合理性，民辦教育新政應該繼續堅持發展民辦教育的正確方向。為了更好發揮民辦教育的制度優勢，必須糾正目前相關政策對民辦學校辦學自主權的不當干預。

《民辦教育促進法》第五條規定：“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，國家保障民辦學校的辦學自主權?！泵褶k學校的辦學自主權，籠統地說就是“涉及學校的一切事務，除法律另有規定的以外，學校都可以自主決定?！睂π裙芾矶?，也就是依據章程自主行使人事、財務、教育教學等各項權利，比如人事任免不需要報教育局審批，財務管理只需要符合國家財務、會計制度即可，課程教學也只需要遵循國家相關政策法規即可。這些方面與公辦學校是大同小異。但有一類辦學自主權是公辦學校沒有，而民辦學校必不可少的，那就是“招生自主權”和“定價自主權”（因篇幅原因，關于民辦學校的“定價自主權”不再展開討論）。

《民辦教育促進法實施條例》第二十七條規定：“民辦學校享有與同級同類公辦學校同等的招生權，可以自主確定招生的范圍、標準和方式；但是，招收接受高等學歷教育的學生應當遵守國家有關規定。”這是我們理解民辦學校“招生自主權”最重要的法律依據。有人說，“民促法已經修訂了，條例也就作廢了。”這是缺乏常識的違法言論。按《中華人民共和國立法法》有關規定，無論哪一級的法律、法規或部門規章，都必須按程序在規定媒體上公開才能生效或廢止。因此，在《民辦教育促進法實施條例》修訂完成并公布施行日期以前，除了全國人大常委會關于民辦教育促進法修法決定明確廢止的條款以外，其他條款仍然有效。《中華人民共和國憲法》第五條規定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴?！薄耙磺蟹伞⑿姓ㄒ幒偷胤叫苑ㄒ幎疾坏猛瑧椃ㄏ嗟钟|?！薄耙磺袊覚C關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄叭魏谓M織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權?！奔热蝗绱耍敲船F在有關文件對民辦學校招生自主權的另行規定都是與憲法明確的法治精神相沖突的，也是不具有法律效力的。

根據司法部2018年8月10號公布的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》，該條的相關內容已經調整為“實施學前教育、學歷教育的民辦學校享有與同級同類公辦學校同等的招生權，可以在審批機關核定的辦學規模內，自主確定招生的范圍、標準和方式，與公辦學校同期招生。義務教育階段的民辦學校應當主要在審批機關管轄的區域內招生，有寄宿條件的可以跨區域招生。跨區域招生的比例和數量，應當向當地教育行政部門備案。”[8]雖然這個修訂意見仍然存在爭議，但態度是積極慎重的，也是符合法定程序的。除此之外，一些人的擅自表態都明顯違背了憲法第五條的規定，是對國家法制和政府信用的嚴重傷害，極大地損害了人們對國家法治的信心。

必須糾正把民辦學校自主招生、學生與學校雙向選擇簡單理解為“掐尖”的錯誤認識。在義務教育階段，人們放棄免費公辦學校，就是為了尋找不同于公辦學校的教育。尊重和接受不同家庭對優質教育的不同理解，是社會文明進步、多元開放在教育領域的體現，也是推動學校努力提高教育教學質量、形成辦學特色的強勁動力。民辦學校的崛起，依靠的就是比公辦學校更好地滿足社會差異化的教育需要。今天這個考驗應該成為推動公辦學校深化辦學體制改革的動力，成為公辦學校應該承擔的歷史使命和歷史責任⑥。在這一偉大的歷史進軍中，民辦學校和公辦學校都將獲得共同發展，成為人民滿意教育的微觀基礎。

中國民辦教育發展的歷史經驗表明，不“掐尖”一樣可以辦好民辦學校。請不要將學生與學校之間的雙向選擇混同于“掐尖”！這既是民辦學校的權利，也是公辦教育今后改革的方向，并將成為推動教育多樣化、實現教育現代化的重要源泉。

注釋

①從2019年起，全國已經有多個省市（上海、山東、江蘇、廣東等十省市）出臺限制義務教育階段民辦學校招生政策，間接反映了民辦學校普遍的競爭優勢。

②“民辦教育年度財政貢獻”的測算邏輯是，如果由政府舉辦公辦學校來承擔本年度民辦教育提供的公共教育服務，所需要支出的公共財政資金即為民辦教育的年度財政貢獻（嚴格的測算還需要扣減當年公共財政對民辦教育的財政資助，但目前這個資助總量僅占當年全國一般公共預算教育事業費的1%左右，暫可忽略，不影響最終的結論）。由此可以得到具體測算方法為：用當年每一學段民辦學校在校生人數乘以當年本學段“全國生均一般公共預算教育事業費”，再對所有分項結果加總求和，可測得當年的“民辦教育年度財政貢獻”。

③《中共中央國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》第17條明確規定：“民辦義務教育學校招生納入審批地統一管理，與公辦學校同步招生；對報名人數超過招生計劃的，實行電腦隨機錄取?！?/p>

④《中華人民共和國義務教育法》第四十二條規定：“國家將義務教育全面納入財政保障范圍，義務教育經費由國務院和地方各級人民政府依照本法規定予以保障。國務院和地方各級人民政府將義務教育經費納入財政預算，按照教職工編制標準、工資標準和學校建設標準、學生人均公用經費標準等，及時足額撥付義務教育經費，確保學校的正常運轉和校舍安全，確保教職工工資按照規定發放。國務院和地方各級人民政府用于實施義務教育財政撥款的增長比例應當高于財政經常性收入的增長比例，保證按照在校學生人數平均的義務教育費用逐步增長，保證教職工工資和學生人均公用經費逐步增長?！?/p>

⑤公辦教育在普及義務教育、提升全社會教育水平方面發揮了重要作用，做出了不可磨滅的貢獻。但是，公辦教育產生和發展最重要的背景是工業社會大規模、集約化、標準化生產對勞動者的需要，而現代社會開放性、多樣化、信息化、智能化、個性化的特點已經改變了公辦教育原來的社會約束條件，尋求能夠更好反映現代社會發展需要的新的教育形態，成為世界各國教育改革的新取向。

⑥習近平在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！泵篮媒逃敲篮蒙钤诮逃I域的體現。無論人們對它有多少種不同的理解，但它一定是多樣化的，是能夠體現和滿足個性化需要的教育。