“多任務競逐”：中國地方政府間競爭激勵的整體性解釋

文/文宏 林彬

問題的提出：多目標任務政府競爭格局顯現

政府間競爭激勵一直是府際關系領域研究的核心議題，在區域內和跨區域行動中體現得尤為明顯。轄區間會為吸引優質生產要素展開競爭，有利于提高資源的使用效率；地方政府競爭一定程度上解釋了我國經濟為何能夠持續高速發展，其形成包含彼此間的“競相追逐”。十八大以來中央提出了更加全面的“五位一體”發展戰略，對社會治理創新的要求不斷提高，政府職能結構已由注重經濟職能向均衡性的多目標任務體系轉變。黨的十九屆四中全會強調，“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力”，“健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制”。可見，地方政府已形成兼顧經濟指標和治理服務創新的新型競爭格局，解釋這種創新行為及其背后的運行機制，對于發揮中央地方積極性和實現協調有序的區域治理至關重要。這需要理清競爭行為形成的內在邏輯是什么？如何從激勵機制和形成路徑上對不同競爭模式加以梳理？

聚焦于地方政府間競爭關系的形成要素，學者們主要是圍繞競爭內容、成因、途徑和模式等展開研究。從競爭內容上看，地方政府間的競爭可以劃分為政治市場的競爭、產品市場的競爭和要素市場的競爭。其中，政治市場的競爭形式包括政策、政績和制度等，本質是為提升能力而競爭；產品市場的競爭目的在于保證一定水平的稅基，實質是地方保護主義；要素市場的競爭又稱資源市場競爭，地方政府會爭先提供良好的基礎設施、優惠的經濟政策，吸引地區外資金、技術和人才等資源的流入，產業轉移競爭就是典型例子。從競爭成因上看，地方政府競爭源于中國式分權治理體系，多是從權力分配、財政收支和考核評價角度進行解釋。主要有兩種立場，一是“財政聯邦”觀點，其側重于地方政府的財政分權、經濟激勵；二是“晉升錦標”框架，其側重于地方官員的績效考核、晉升激勵。在強中央政府主導的市場經濟中，中央政府通過向地方財政和行政分權，構造地方政府的雙向委托代理關系，一定程度上刺激形成了地方利益追逐動機和“地方法團主義”。再依據“政績-晉升”邏輯，政治集權和經濟分權所形成的政治晉升激勵，迫使地方加強了地區間的流動資本競爭和市場環境營造；實證研究也檢驗了省級官員晉升與經濟增長的正相關關系。從競爭途徑上看，地方政府在國內生產總值為主的考核機制下展開對資金、人才和項目的競爭，吸引外部資源要素，措施包括實施優惠政策、提供廉價土地，以及增加基礎設施建設和公共產品供給等。從競爭模式上看，有學者依據地方政府制度創新和技術創新程度，劃分出進取型、保護型和掠奪型三類地方政府競爭模式。

已有研究較好地解釋了政績考核壓力下，地方官員與上級政府、鄰近城市間的動態競爭與博弈。但我們發現，第一，現階段政府間競爭已不僅是“強經濟增長、弱社會發展”局面，地方政府在非經濟領域投入越來越多注意力和資源；對于一些社會發展政策，政府提供公共產品和服務不能直接促進經濟增長，公眾也沒有強烈的要求，卻有如“創全國文明城市”等案例證實政府會趨之若鶩，使得競爭結果表現為經濟增長的解釋路徑存在一定局限。第二，較多研究是從激勵視角分析地方官員不同的激勵方式、運動式治理視角分析政策在地方如何推進，較好地反映了府際關系中的央地互動，但忽視了對地方政府間競爭關系如何形成的解釋，以及成因隨競爭結果變化的探討。第三，無論是縱向財政競爭還是橫向晉升競爭研究，其實都是單一維度自下而上的自發競爭，雖能較好解釋地方政府的自利競爭，但對于短期收益不明顯的社會政策，政府間競爭目的顯然不在于此。因此，需要進行整體性和深層次的研究與探討。

地方政府競爭格局由為“經濟增長”競爭向“社會創新”競爭轉變，“社會創新”正日益成為新的政績競爭標準。兩種不同競爭結果，實則是在競爭驅動機制和路徑等內在機理上存在差別。具體而言，本研究從競爭形成的路徑切入，以傳統的“自下而上”屬地競爭與“自上而下”標桿競爭兩個維度展開，系統梳理中國地方政府間競爭關系的已有理論，提出了“多任務競逐”的整體性框架。

理論分析框架：地方政府競爭的雙向邏輯

（一）自下而上的屬地競爭

傳統的政府間競爭表現為“為增長而競爭”，可從行政分權、財政包干和政治激勵的內在聯系中加以梳理。分權化是以財政體制改革為載體，以中央政府職能和事權為基礎，給予地方政府一定的稅收權利和自主支出的形式。自1978年十一屆三中全會后，中國經濟體制逐漸從計劃經濟向市場經濟轉型，圍繞如何賦予地方更多自主性的行政分權，使地方政府在經濟、社會諸多方面發揮作用，開始了多次分權改革實踐，可大致劃分為兩個階段。一是1978—1993年代的財政包干制，經歷了“劃分收支，分級包干”、“利改稅”改革、“劃分稅種，核定收支，分級包干”等改革，中央政府采取行政分權和財政分權，對地方展開放權讓利改革；經濟管理和財政收支管理權限下放后，地方政府經濟主體地位顯現，獨立收益索取極大調動了地方政府積極性。二是1994年分稅制以來的改革，核心在于中央政府與地方政府之間在事權和財權上的分配；雖然該階段稅收制度的改革帶有明顯集權成分，但并未改變前期形成的地方獨立利益主體地位。這一系列改革，使得地方政府發展經濟的獨立自主性顯著提高，由向中央要資源轉變為向市場尋求資源，競相通過土地優惠、稅收優惠、環境準入等手段來發展地方經濟。

地方政府競爭還與官員晉升體制等政治因素密切相關，總體上形成了中國式財稅競爭理論和晉升錦標賽理論相結合的競爭激勵模式。中央政府可以通過任命、干部交流和晉升手段影響地方官員的發展，具有維持政治集中的目的性。有學者提出“經濟合作的政治激勵約束”和“市場進入的政治參與約束”兩條推論，解釋地方保護主義和重復建設問題，揭示了政治集中對地方經濟行為的影響；加之中央對地方經濟表現考核的重視，晉升錦標賽就是權力集中與強激勵結合的治官模式。政治激勵因素下極大提高了地方政府經濟行為的積極性，如大力改善基礎設施，反映了“你追我趕、相互競爭”的政治激勵模型。即使有時不能通過晉升獲取政治利益，地方政府仍會擴張地方資源和經濟社會規模來實現“自我晉升”。由此，構成中央政府主導下的地方政府競爭框架，總體上概括為財稅競爭和政治錦標賽理論；核心是政治集權下的經濟分權，地方政府之間圍繞經濟領域指標（GDP增長率），展開積極績效競賽，優勝者可能獲得晉升。

（二）自上而下的標桿競爭

為維持經濟增長和社會發展之間的均衡性，上級政府主導的競爭激勵顯得愈發重要。自上而下的競爭獎勵機制，是一種上級政府制定一系列目標，并以獎勵來激勵下一級政府之間競爭取勝的機制。“評比表彰”是其中最富代表性的一種，優勝地方政府可獲得相應表彰和榮譽；作為非經濟領域的競爭模式，典型的如創建“文明城市”“衛生城市”等。

“評比表彰”的競爭激勵手段，能夠鼓勵同級地方政府之間開展競爭。其實現機理是在具體行動中，中央政府通過設計清晰指標展現政策目標；再通過差額選拔、逐級淘汰、動態更新，使想獲取該榮譽稱號的地方官員持續參與項目競爭。與前文提到的“錢”“權”競爭激勵手段不同，各類“評比表彰”既無直接經濟利益，也無公開增加晉升博弈；目的是贏得可以反映地方優勢成績的權威認可，以及改善社會治理狀況，讓市民有更多獲得感、幸福感。地方官員會將評比表彰項目中的各項指標，視為上級考核評估的一部分，所獲得的表彰稱號也被視為更重要的政治資本。當然，參評單位還能從中得到上級政府的資金支持，地方官員也會因評比表彰運動而獲得額外獎勵，比如地方發展中的投資機會等。因此，即使存在激烈的競爭，地方官員仍表現出極高的積極性，證明了實現社會創新的標桿競爭，在實踐中確實發揮著重要作用。

圖1 中國地方政府間競爭激勵的整體性框架

案例分析：區域性港航管理和創文明城市競賽

（一）自下而上的屬地競爭：以區域性港航管理為例

本文選擇港航資源作為粵港澳大灣區區域治理研究對象，發現灣區內各城市之間呈現出以下狀態，以此形成了地方政府之間的屬地競爭模式。

1.行政地位的錯位匹配。灣區內組成城市分屬不同行政區劃、規模等級和行政地位，在行政區劃和事務管理上非常復雜，概括為“一個國家、兩種制度、三個關稅區、四個核心城市”，區域融合難度較大。此外，灣區區域內包括計劃單列市、副省級市、地級市、經濟特區和特別行政區，不同行政級別意味著自主發展權限存在差異。行政地位上的不同意味著地區管理權限的差異，無疑增大了地方政府之間的協調難度。

2.府際間的話語權爭奪。灣區內深中通道的建設方案的制定和執行，亦反映了地方政府之間的話語權爭奪。灣區內城市的競爭力與港口的發展優勢密不可分，深中通道建設勢在必行，但各主體更關注于自身利益。從中能夠看出，深中通道建設方案的選擇，實質是地方之間的利益之爭，行政權威在博弈中發揮了不可忽視的作用。

3.基礎設施的無序建設。在地方經濟發展的保障方面，地區之間的競爭關系也易導致港口和航線等基礎設施的無序發展與重復建設。另一方面，這卻也體現了在功能定位上的無序發展。港口和航線的過多重復建設、功能設計上的差異使得通航十分困難，造成資源的過多浪費，難以為經濟社會發展提供更優質的支撐和引導。

4.自主發展的“零和博弈”。從港口發展趨勢的相關數據對比中也能看出，港口的快速發展反映出地區之間存在激烈的市場競爭。地區之間在地理位置上彼此相鄰，又面對相同的市場環境，使得競爭關系的形成難以避免。總體而言，以上特征都體現了粵港澳大灣區整體上具有明顯的競爭優勢，但更多面臨不同地區港口運營上的快速發展和激烈競爭的形勢，地區之間在經濟發展和港口運營管理上逐漸拉開差距，屬地競爭的地方政府之間的競爭模式得以清晰呈現。

（二）自上而下的標桿競爭：以創文明城市競賽為例

本文選擇“創文競賽”作為粵港澳大灣區區域治理研究對象，發現灣區內各城市之間呈現出以下狀態，以此型塑了地方政府之間的標桿競爭模式。

1.評比開啟的指標考核。標桿競爭的目標導向是早日達標，清晰、量化的指標體系是開啟評比競賽的前提和基礎。評比競賽由中央政府自上而下發起，考核指標設置實現了任務的分解。隨著評價指標體系的量化展現，使參評城市有了完成“達標競賽、全面對標”的依據。因此，上級常借助量化機制將任務分解，這些清晰測量的任務將得到下級更多的注意，以實現有效競爭激勵。

2.評比過程的“獎優罰劣”。全國文明城市評比活動表彰數量逐年增加，城市之間的競爭不斷加強。對于省級評比落選城市而言，競爭壓力之大可想而知。在量化基礎上，上級對重點關注的量化任務進行獎勵或懲罰，如果有些任務有著更大壓力或后果（比如“一票否決”），下級可能會予以更多關注。

3.評比流程的逐級淘汰。通過差額選拔、逐級淘汰的評選流程，在地方政府之間形成了同級競爭的現象。評選流程中的“差額選拔、逐級淘汰”和“落選補償、每屆復查”機制設計，意味著地方政府只要勝過同級，便可“走在前列”從而獲得參加下一輪競賽的機會。因此，差額選拔和逐級淘汰的機制，使得同級地方政府之間面臨相互競爭；落選補償和每屆復查的機制，則讓競爭狀態得以持續。

4.評比結果的激勵刺激。評比結果的激勵刺激對評比表彰形成的競爭關系的延續和發揮至關重要。評比結果的激勵刺激，包含正向的激勵和反向的激勵（懲罰）兩個方面。從“正面形象營造”和“負面通報鞭笞”兩方面，共同形成了激勵刺激營造出激烈的競爭氛圍。中央政府舉辦的創建全國文明城市競賽，使得地方政府之間需要不斷比較，由此形成相互追趕、相互超越的標桿競爭模式。

結語

通過以上分析，本文得出以下四點結論。第一，地方政府職能結構從注重經濟職能到多目標任務轉變，實際存在兩種競爭形成路徑或模式：一種是傳統的“自下而上屬地競爭”，競爭的形成和運作完全是地方政府自主選擇，通過稅收分成和晉升博弈激發競爭關系的形成；另一種是“自上而下的標桿競爭”，競爭的形成和運作單純由上級政府營造，通過贏得權威表彰和換取市民認可激發競爭關系的形成。第二，屬地競爭是地方分權化改革后尋求稅收分成和晉升博弈的過程，城市行政地位的錯位、激烈的市場競爭，均展現出為屬地利益而爭奪話語權，是自主選擇來追求績效最大化的組織過程。第三，標桿競爭的形成路徑是由中央政府自上而下單方面設定的，是通過評比開啟的指標考核、評比過程的獎優罰劣、評比流程的逐級淘汰和評比結果的激勵刺激等機制設計，實現上級定標準、下級自愿參加的達標過程。第四，地方政府職能結構已由注重經濟職能向均衡性的多目標任務體系轉變，同時由于地方政府圍繞經濟增長展開的屬地競爭，以及圍繞社會創新而展開的標桿競爭的存在，地方政府之間處于多種任務競相追逐的狀態。