甘肅地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀及建議

李琰

[提要] 本研究依據(jù)政府開放數(shù)據(jù)評價指標(biāo)體系，通過采集甘肅地方政府開放共享平臺的各類觀測數(shù)據(jù)展現(xiàn)目前甘肅省開放數(shù)據(jù)工作進程與態(tài)勢;從影響政府開放數(shù)據(jù)共享的多個層面給出對策和建議，從而助力政策研究、技術(shù)投入、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)與服務(wù)應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：政府?dāng)?shù)據(jù);評估指標(biāo);開放共享

本文系中共甘肅省委黨校創(chuàng)新工程2018年科研支撐項目階段性成果

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年12月30日

政府?dāng)?shù)據(jù)是國家所擁有的關(guān)鍵戰(zhàn)略資源，是建設(shè)信息社會、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的核心基礎(chǔ)。政府?dāng)?shù)據(jù)是社會的公共資源，在支撐履行政府職能、保障公共安全、實施社會治理、支持重大決策和改進公共服務(wù)等方面發(fā)揮出越來越重要的作用。政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享成為近年來國內(nèi)外政府、社會組織、企業(yè)和學(xué)者高度關(guān)注的熱點問題之一。

一、甘肅地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀

本文通過參照國內(nèi)外各類政府開放數(shù)據(jù)評估指標(biāo)體系，然后將其分為數(shù)據(jù)層、平臺層和準(zhǔn)備層三個基本指標(biāo)，依此建立基礎(chǔ)評估框架。然后通過搜索甘肅地方政府相關(guān)法律法規(guī)、政策文件、新聞報道、開放數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)規(guī)范等各類信息來完成研究數(shù)據(jù)收集。最后將所采集并整理后的數(shù)據(jù)納入相關(guān)指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)上對評估結(jié)果進行分析并給出對策建議。

本文的研究對象來源于甘肅省各級地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享平臺，通過收集和分析其原始數(shù)據(jù)能來獲取所在地區(qū)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享工作的現(xiàn)狀。按照關(guān)鍵詞“城市名稱+數(shù)據(jù)”、“城市名稱+政府?dāng)?shù)據(jù)”、“城市名稱+開放數(shù)據(jù)”、“城市名稱+大數(shù)據(jù)”、“城市名稱+信息共享”、“城市名稱+數(shù)據(jù)資源”在百度搜索引擎中進行搜索，篩選出甘肅省內(nèi)各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站。其中地方政府行政級別為地級市，網(wǎng)站域名應(yīng)歸屬于gov.cn，因其權(quán)威性足以作為地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的認定依據(jù)。各個地級市下屬部門建設(shè)開放數(shù)據(jù)平臺不在本研究的調(diào)查范圍內(nèi)。嚴(yán)格意義上的政府開放數(shù)據(jù)共享應(yīng)該主要是以結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)為載體。考慮到甘肅省的具體情況，此次研究也把平臺中“信息公開”“數(shù)據(jù)發(fā)布”等欄目的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)納入研究范圍。指標(biāo)體系如表1所述。數(shù)據(jù)均以人工觀察法來采集匯總，對采集到的數(shù)據(jù)使用描述性統(tǒng)計分析、文本分析等方法進行研究。（表1）

數(shù)據(jù)層的評估結(jié)果顯示：（1）43%的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享平臺提供的數(shù)據(jù)類型是純粹的辦公文檔、XML、HTML、各類報表、圖片和音頻、視頻信息;57%的平臺提供了結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，但是數(shù)據(jù)較少，主題集中于部門決算、水質(zhì)報告等非常有限的幾個主題。結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)質(zhì)量高，再利用難度低，有利于大數(shù)據(jù)多源數(shù)據(jù)融合，是數(shù)字經(jīng)濟時代最重要的燃料。非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)是政府部門各類數(shù)據(jù)的主要存在形式，易于生成，但難以再利用，難以整合到其他數(shù)據(jù)資源形成大數(shù)據(jù)資產(chǎn)。（2）數(shù)據(jù)平臺建設(shè)需要關(guān)注數(shù)據(jù)的質(zhì)量，其標(biāo)準(zhǔn)化的程度直接影響其復(fù)用和互通性。元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范了元數(shù)據(jù)描述方式，增強對數(shù)據(jù)的理解和發(fā)現(xiàn)，促進數(shù)據(jù)共享和互操作。研究發(fā)現(xiàn)僅36%的平臺具有元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，而相關(guān)數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)內(nèi)容較為單一，難以體現(xiàn)數(shù)據(jù)集的內(nèi)在特征。盡管某些地方制定了數(shù)據(jù)編目，但是所有平臺都沒有公布所遵循的數(shù)據(jù)編目規(guī)范內(nèi)容。（3）將平臺“信息公開”欄目中所包含的有分類欄目的關(guān)鍵詞和描述信息匯總，導(dǎo)入詞云文本分析工具，結(jié)果如圖1所示。詞云分析對出現(xiàn)頻率較高的關(guān)鍵詞予以視覺上的突出。由圖可見，“預(yù)算”、“安全”、“職能”、“采購”、“資源”和“法規(guī)”出現(xiàn)的頻次最高，其后“藥品”、“環(huán)境”、“就業(yè)”、“食品”等詞也有較高的出現(xiàn)頻次，反映了各地開放的數(shù)據(jù)集的內(nèi)容及其主題分布。本研究還發(fā)現(xiàn)定西市在共享平臺上提供了定西中藥材價格行情結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)集，助力打造“中醫(yī)藥都”的目標(biāo)。臨夏州提供了蔬菜價格行情結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)集，致力改善民生。（圖1）

平臺層評估結(jié)果顯示：（1）各平臺最基本的分類導(dǎo)航和搜索功能均已實現(xiàn)，但更高效的排序功能只有4個平臺提供;提升數(shù)據(jù)影響力的鏈接分享功能只有3個平臺提供;主要數(shù)據(jù)匯集在一處以供訪問的“數(shù)據(jù)發(fā)布”欄目也僅有4個平臺實現(xiàn);沒有一個平臺能夠提供數(shù)據(jù)發(fā)布者聯(lián)系方式。這反映了平臺建設(shè)未能把數(shù)據(jù)增值再利用作為主要設(shè)計目標(biāo)。（2）各平臺最基本的分類導(dǎo)航和搜索功能均已實現(xiàn)，但更高效的排序功能只有4個平臺提供;提升數(shù)據(jù)影響力的鏈接分享功能只有3個平臺提供;主要數(shù)據(jù)匯集在一處以供訪問的“數(shù)據(jù)發(fā)布”欄目也僅有4個平臺實現(xiàn);沒有一個平臺能夠提供數(shù)據(jù)發(fā)布者聯(lián)系方式。這反映了平臺建設(shè)未能把數(shù)據(jù)增值再利用作為主要設(shè)計目標(biāo)。（3）只有4個平臺提供了初級的數(shù)據(jù)可視化工具，以方便用戶在對數(shù)據(jù)集有基本的了解，幫助非專業(yè)的數(shù)據(jù)利用者直接獲取所需。這同樣反映了平臺建設(shè)中仍然沒有把數(shù)據(jù)增值再利用作為主要設(shè)計目標(biāo)。（4）所有平臺都提供了數(shù)據(jù)在線申請和申請結(jié)果查詢功能，反映平臺把用戶數(shù)據(jù)需求放在重要位置予以支持。但是，只有1個平臺提供了在線申請的統(tǒng)計情況，這很不利于用戶和社會公眾的主動數(shù)據(jù)獲取行為以及數(shù)據(jù)開放共享的社會監(jiān)督工作。

準(zhǔn)備層評估結(jié)果顯示：（1）在14個平臺中僅有6個對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放作出規(guī)范性要求的法律法規(guī)和政策文件;僅有8個市州出臺了與開放數(shù)據(jù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策;很多與數(shù)據(jù)開放共享相關(guān)的政策歸屬于以“政務(wù)公開”為標(biāo)題的公文之中。（2）僅有4地設(shè)立了大數(shù)據(jù)管理局，其他地方數(shù)據(jù)開放共享工作基本上是多頭管理。共享標(biāo)準(zhǔn)的制定、數(shù)據(jù)資源的管理、運行與維護以及協(xié)調(diào)推進信息資源整合及共享，都需要專門機構(gòu)長期穩(wěn)定地提供服務(wù)。這方面顯然存在不足。

研究發(fā)現(xiàn)甘肅政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作在較短時間內(nèi)取得了長足進步，基本形成了全省統(tǒng)一、共建共享的政府?dāng)?shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施平臺，形成以大數(shù)據(jù)為支撐的智慧政府體系，基本建立政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換體系和共享機制。省級政府部門和市州政府開放數(shù)據(jù)全部接入甘肅政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。各級行政機關(guān)和公共事業(yè)單位按照規(guī)定逐漸通過政務(wù)信息資源共享平臺提供、獲取、使用政府信息。政務(wù)信息化建設(shè)日趨完善，信息惠民切實推進，地方政府治理體系和治理能力逐漸現(xiàn)代化。軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速進行，信息通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、云計算數(shù)據(jù)中心、政務(wù)數(shù)據(jù)和公共服務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)平臺以及政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺都在陸續(xù)投入使用。多個地方政府?dāng)?shù)據(jù)平臺走出了自己的特色之路：（1）蘭州市在開放共享政策法規(guī)制定、數(shù)據(jù)資源編目以及組織機構(gòu)保障上做出了表率，蘭州市大數(shù)據(jù)管理局入選2017年中國十大數(shù)據(jù)管理局，2019年榮獲了“2019中國政府信息化管理創(chuàng)新獎”。（2）定西市在共享平臺上提供了定西中藥材價格行情結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)集，助力打造“中醫(yī)藥都”的目標(biāo)。臨夏州提供了蔬菜價格行情結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)集，致力改善民生。（3）天水市、張掖市和定西市在平臺上提供了數(shù)據(jù)可視化工具，表明政府開始自發(fā)地從社會和應(yīng)用價值看待數(shù)據(jù)。

二、甘肅地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放存在的主要問題

數(shù)據(jù)層的評估結(jié)果顯示開放共享情勢與《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》、《甘肅省促進大數(shù)據(jù)發(fā)展三年行動計劃（2017-2019年）》中“推進公共機構(gòu)數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一匯聚和集中向社會開放，制定政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放目錄。通過政務(wù)數(shù)據(jù)公開共享，引導(dǎo)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、科研機構(gòu)、社會組織等主動采集并開放數(shù)據(jù)”的目標(biāo)存在著明顯差距。這既與數(shù)據(jù)開放共享建設(shè)的發(fā)展階段和實施順序有關(guān)，也與各地政府尚未真正把握開放數(shù)據(jù)的內(nèi)涵有關(guān)，反映到工作實際就是將政務(wù)信息公開與數(shù)據(jù)共享混為一談。在14個平臺中有6個平臺沒有提供任何形式的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù);因缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)雖然量大但質(zhì)量不高，可利用價值低;有9個平臺沒有任何元數(shù)據(jù)信息，剩下的5個平臺元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)非常粗糙，難以反映數(shù)據(jù)集內(nèi)在特性;開放數(shù)據(jù)都保存于“信息公開”欄目下以信息文本形式存在。少部分?jǐn)?shù)據(jù)以結(jié)構(gòu)化形式存在，但經(jīng)常局限于部門決算表等有限主題領(lǐng)域;雖然有數(shù)據(jù)共享管理的政策法規(guī)，但在推進開放政務(wù)數(shù)據(jù)方面流于形式。

從準(zhǔn)備層的評估結(jié)果來看，省內(nèi)各地差異較大，總體水平不高，在政策法規(guī)和組織保障方面較為薄弱。僅有6個市州有規(guī)范性要求的法律法規(guī)和政策文件。僅8個市州出臺了與開放數(shù)據(jù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策;很多與數(shù)據(jù)開放共享相關(guān)的政策歸屬于以“政務(wù)公開”為標(biāo)題的公文之中。政策法規(guī)是決定政府?dāng)?shù)據(jù)開放成敗的重要因素。配套的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策在數(shù)據(jù)中心建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育、數(shù)據(jù)資源的增值再利用上，都是推進數(shù)據(jù)開放工作的關(guān)鍵要素。只有4地設(shè)立了大數(shù)據(jù)管理局，其他地方數(shù)據(jù)開放共享工作基本上是多頭管理。無論開放共享標(biāo)準(zhǔn)的制定、數(shù)據(jù)資源的管理、運行與維護以及協(xié)調(diào)推進信息資源整合及共享，都需要專門機構(gòu)長期穩(wěn)定地提供服務(wù)。

從平臺層的評估結(jié)果來看，平臺最基本的分類導(dǎo)航和搜索功能均已實現(xiàn)，但是對于更高效發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的排序功能只有4個平臺提供;更高效推廣數(shù)據(jù)的鏈接分享功能只有3個平臺提供;主要數(shù)據(jù)匯集在一處以供訪問的“數(shù)據(jù)發(fā)布”欄目也僅有4個平臺實現(xiàn);沒有一個平臺能夠提供數(shù)據(jù)發(fā)布者聯(lián)系方式;只有4個平臺提供了數(shù)據(jù)可視化工具，以方便用戶在對數(shù)據(jù)集有基本的了解，幫助非專業(yè)的初級數(shù)據(jù)利用者直接獲取所需;僅有1個平臺提供了在線申請的統(tǒng)計情況，這不利于用戶和社會公眾的主動數(shù)據(jù)獲取行為以及數(shù)據(jù)開放共享的社會監(jiān)督工作。

三、對策建議

（一）加快推進公共數(shù)據(jù)資源開放。制定公共機構(gòu)數(shù)據(jù)開放計劃和時間表，落實數(shù)據(jù)開放和維護責(zé)任，鼓勵社會監(jiān)督，穩(wěn)步推動公共機構(gòu)數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一匯聚和集中向社會開放。厘清政府部門、事業(yè)單位等公共機構(gòu)數(shù)據(jù)資源清單，制定實施政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)，依托現(xiàn)有政務(wù)平臺，優(yōu)先從密切涉及民生的領(lǐng)域、經(jīng)濟社會效益潛力較大的領(lǐng)域著力，優(yōu)先推進重點領(lǐng)域和重點地區(qū)公共信息資源開放，逐步拓展廣度和深度。

（二）健全組織保障。建立數(shù)據(jù)開放共享主管部門，徹底落實中央和省市信息化建設(shè)重大決策部署;研究擬定并組織實施信息化社會服務(wù)、智慧城市建設(shè)等大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃和政策措施，會同有關(guān)部門研究組織實施信息產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃;負責(zé)組織制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范;負責(zé)協(xié)調(diào)推進全市信息資源整合及共享;負責(zé)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)促進等工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和考核。這是政府?dāng)?shù)據(jù)開放重要的組織基礎(chǔ)。

（三）加快制定法規(guī)政策。對政府?dāng)?shù)據(jù)開放各環(huán)節(jié)制定規(guī)范性要求的法律法規(guī)和政策文件，提高數(shù)據(jù)開放共享法規(guī)政策的效力等級和專門性，積極制定大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策，充分運用國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，編制公共數(shù)據(jù)清單和數(shù)據(jù)目錄管理規(guī)范，制定公共數(shù)據(jù)采集、歸集、整合、共享、開放、應(yīng)用和數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)全生命周期的規(guī)范化管理。

（四）積極推動數(shù)據(jù)再利用。加強宣傳和政策支持引導(dǎo)，積極營造全社會廣泛參與和開發(fā)利用公共信息資源的良好氛圍。以政府專項資金扶持、數(shù)據(jù)應(yīng)用競賽等多種方式，吸引企業(yè)和個人利用開放數(shù)據(jù)開展創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，促進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。培養(yǎng)一批有實力的機構(gòu)和個人利用開放數(shù)據(jù)開展應(yīng)用示范來帶動各類社會力量開展數(shù)據(jù)增值開發(fā)。

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