城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理居民主體主導作用調(diào)查

曹宇鑌 朱海倫 林萍 楊豐華 賴靜 賈晶

[提要] 社會穩(wěn)定的重要環(huán)節(jié)在于社區(qū)協(xié)商民主有效。然而，現(xiàn)實觀察的結果是社區(qū)協(xié)商普遍有效性不足，居民主體參與度低。再聚焦于社區(qū)協(xié)商中居民主體參與，究竟在其中還存在著什么問題，又是什么因素導致。本文著重于劃分社區(qū)民主協(xié)商制度的參與主體（居民、社區(qū)干部、基層政府黨組織）以及整個運行程序進行陳述。本研究一定程度上拓展協(xié)商民主理論在基層治理研究中的解釋力，也為新時代地方政府完善基層協(xié)商民主制度，實現(xiàn)城市社區(qū)精準治理提供新的改進方向。

關鍵詞：居民主體;社區(qū)協(xié)商治理

基金項目：嘉興學院SRT資助項目：“城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理有效性實現(xiàn)路徑研究”（項目編號：8517193111）;浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題：“城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理有效性實現(xiàn)路徑研究”（課題編號：ZMJF201930）

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年12月25日

一、調(diào)查背景

2015年7月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，從有效化解基層治理面臨的挑戰(zhàn)、維護基層廣大群眾的民主權利、促進基層民主發(fā)展的高度，進一步明確了城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的基本原則、目標任務、制度建設和能力提升等重點內(nèi)容，從而為我國基層民主突破性發(fā)展創(chuàng)造了新的機會和窗口。2019年，無論是中央人民政府工作報告提出的“加強和創(chuàng)新社會治理。推動社會治理重心向基層下移，推廣促進社會和諧的‘楓橋經(jīng)驗，構建城鄉(xiāng)社區(qū)治理新格局”要求，還是浙江省人民政府工作報告提出，“加強鄉(xiāng)村治理。完善自治法治德治融合的鄉(xiāng)村治理體系，深入實施萬村善治示范工程”的目標，其本質(zhì)都是要求提升基層社會治理的有效度。

而在城鄉(xiāng)社區(qū)民主協(xié)商發(fā)展過程中，普遍都暴露出社區(qū)居民參與度不足，居民參與積極性還有待提高;同時，在一些民主協(xié)商程序上，對于保證社區(qū)居民的利益方式方法仍存在不足。這一系列問題大大影響到制度的科學運行。于是，如何保證民主協(xié)商過程中正確發(fā)揮居民的主體主導作用，確保居民主體有效參與，是民主協(xié)商制度發(fā)展的重中之重。

二、發(fā)展現(xiàn)狀

（一）民主協(xié)商整體程序有待優(yōu)化。社區(qū)協(xié)商民主實踐中其程序并不完善。排除各地獨具特色的協(xié)商民主工作模式的具體形式而言，人為地操縱協(xié)商議題的選擇、協(xié)商主體的確定及協(xié)商共識的形成等各環(huán)節(jié)，使協(xié)商程序流于形式化，難以保障居民主體的有效參與。對造成程序不完善的原因，有研究認為有協(xié)商組織者“源自思想認知上的扭曲”。這既可能因為控制需要，協(xié)商組織者在確定議題等環(huán)節(jié)上不考慮群眾利益訴求，控制協(xié)商過程，也可能迫于工作體制的約束，協(xié)商組織者把本不需要協(xié)商解決的問題納入議題。同時，參與社區(qū)協(xié)商個體基于明哲保身的心理，也會主動迎合他人或直接放棄，導致協(xié)商流于形式、協(xié)商內(nèi)容不能體現(xiàn)公眾真實的利益訴求。社區(qū)協(xié)商民主缺乏合適的溝通平臺，導致利益群體在政治或觀念中處于不平等的地位，嚴重阻礙了交流。

（二）政府黨組織抱有傳統(tǒng)的行政觀念，未能明確自身職能。現(xiàn)如今基層政府及其黨組織對民主協(xié)商制度抱有高度積極的態(tài)度。然而在制度運行過程中，基層政府及黨組織的強勢地位和傳統(tǒng)觀念也是影響居民主體參與有效性的重要方面，這反映出在制度的運行中：如“基層政府及基層干部依然習慣于命令式的工作方式;在推進社區(qū)協(xié)商民主工作時，缺少協(xié)商意識、拒絕與社區(qū)自治組織及時交流、溝通交流，將協(xié)商民主視為一項任務，采用慣有的目標分解與責任分攤等方式”;或抱有形式主義，搞面子工程。

（三）居民參與度不高，民主協(xié)商面臨不平等挑戰(zhàn)。居民的參與意識不足成為實踐中的問題的重要方面。經(jīng)過調(diào)查，從社區(qū)干部角度來看，認為社區(qū)居民對于現(xiàn)有社區(qū)民主協(xié)商制度多數(shù)抱有積極態(tài)度。但是仍然有不少社區(qū)干部認為其對制度持非積極態(tài)度。然而就其實踐行為而言，居民的積極性又再次下降：即使居民群體大多對制度抱有積極性，但是一旦讓其投入實踐，行動卻難以同態(tài)度匹配。

作為一種現(xiàn)象，參與意識不足表現(xiàn)在不同主體的參與過程中。從居民來看，代表選舉時放棄選票、隨意填寫選票。從年齡段看，不同的主體表現(xiàn)也存在差異，時間、知識水平和健康是差異產(chǎn)生，而這些也大大影響了居民參與的有效度。如“青壯年住戶經(jīng)濟壓力大、長期忙于工作，不僅沒有意愿參加社區(qū)協(xié)商會議，而且也沒有時間與各利益相關方溝通;而留守在家的老年人則局限于其知識水平以及身體狀態(tài)等一系列不利因素難以參與何況積極參與。而且，這也預示著社區(qū)協(xié)商面臨來自社會不平等的障礙。這種不平等包括其機會的不平等、資源的不平等、知識實踐能力的不平等。

（四）社區(qū)干部參與狀態(tài)一般，缺乏同居民的雙向溝通。我們將社區(qū)干部同社區(qū)居民對于協(xié)商活動的態(tài)度并列，即使社區(qū)成員大多明顯比居民更抱有積極態(tài)度，但是其中仍然存在相當百分比非積極群體。（圖1）

對于社區(qū)干部的參與，我們也有所收獲。（圖2）

就現(xiàn)狀來看，社區(qū)干部一定程度履行了自身的義務。但僅有半數(shù)不到的干部從發(fā)表的意見中獲得了反饋，并進行了交流。甚至存在數(shù)量不小的干部并未發(fā)表意見。就該情況而言，除去居民的參與態(tài)度，居民委員會作為社區(qū)自治組織雖然作為推進社區(qū)協(xié)商工作的重要主體，但是在實際工作中也存在選擇性的執(zhí)行或不執(zhí)行的行為。而造成這種情況的原因既有社區(qū)干部意識問題，也有客觀條件問題。如，“有的社區(qū)干部不能充分認識協(xié)商民主的積極意義，完全憑借個人意志決定是否開展社區(qū)協(xié)商;有的社區(qū)干部認為協(xié)商民主既費時又費力，不具有可操作性，直接拒絕落實社區(qū)協(xié)商民主。另外，社區(qū)還要完成上級政府部署的眾多工作，即便是社區(qū)干部有很強的協(xié)商民主意識，也很難集中大量的時間和精力推進社區(qū)協(xié)商。”

三、幾點建議

（一）加強居民制度理解，培育居民相關素養(yǎng)，引導居民參與協(xié)商。居民傳統(tǒng)的政治觀念（如：諸如克己、順從、依附、畏權、期盼清官、不愿打官司等）對于其參與民主協(xié)商有不小的消極作用。比如一些居民在對其態(tài)度上表現(xiàn)得很積極，然而在行為上卻比較懈怠;或是當基層政府進行過度干預，直接安排的時候，傳統(tǒng)觀念也會促使居民去順從。對于這些情況，要更多地去加強居民的制度理解，提高居民的相關素養(yǎng)。讓居民在正確認識自身的主體地位，更理智地去參與協(xié)商。

（二）培育居民的社區(qū)歸屬感，提高居民的收獲感及其幸福感。培育居民社區(qū)“主人翁”意識，促使其自發(fā)地當家作主。一是要做到良好地輿論宣傳，加強居民的參與積極性，充分發(fā)揮居民主觀能動性;二是豐富組織參與形式，拓寬居民協(xié)商參與渠道，要讓居民多層次多方面參與。

（三）基層政府積極引導，明確職責。在更改居民的傳統(tǒng)政治觀念的同時，更重要的是基層政府職能的轉(zhuǎn)變。正如有學者所言，當今中國的民主，在很大程度上是執(zhí)政黨和政府推動的結果，而不是公民的自主性訴求。在民主意識的缺失的現(xiàn)階段，引入和倡導協(xié)商民主，可以避免動員型被動式政治參與的弊端。對話過程能夠為社區(qū)治理帶來很多好處——就切身利益進行建設性交流，誠實傳遞思想，注意傾聽并理解他人。而作為多元對話一方的政府，不是普通的參與成員，而應該是協(xié)商民主的條件創(chuàng)造者、多元民主的協(xié)商組織者、民主程序的制定者以及協(xié)商結果利益實現(xiàn)的保障者。

（四）實現(xiàn)居民參與制度精細化。實現(xiàn)居民參與社區(qū)協(xié)商民主制度精細化主要包括兩層含義：一是把廣大居民參與社區(qū)協(xié)商民主的合理要求從保護居民憲法權益的角度以合法的、居民認同的法律、制度規(guī)范確定下來，并使之逐步完善的過程;二是通過提高居民自身政治素質(zhì)，促進居民參與社區(qū)協(xié)商民主的制度意識由剛性的外部約束內(nèi)化為處于維護于其權益需要的廣大居民個體內(nèi)心固有的自覺意識和行為的過程。

主要參考文獻：

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