退役士兵職業技能培訓發展的戰略研究
——基于PEST-SWOT環境分析

姚 霞，陳 斌

(江蘇省徐州技師學院1.職業技能培訓中心，2.信息工程學院，江蘇 徐州 221151 )

退役士兵為國防工作做出了諸多貢獻，其退役后的就業問題成為整個社會乃至全球的關注重點。我國退役士兵群體規模龐大、地域分布廣泛，且多處于勞動力年齡，在就業結構中占有重要地位。[1]隨著退役士兵安置政策的改革，職業教育與技能培訓在退役士兵就業安置中發揮的作用日益凸顯。2010年至2011年，國務院、中央軍委先后發布了《關于加強退役士兵職業教育和技能培訓工作的通知》《退役士兵安置條例》[2]，強調國家對退役士兵的安置工作重點由城鄉“二化元”原則轉向“以政府扶持自主就業為主”，職業教育和技能培訓成為幫助退役士兵就業安置的主要舉措。

專家學者對國家的退役軍人安置任務高度關注，積極獻策：從最早提出在退役軍人市場化安置方面進行制度創新，建立針對性的職業培訓體系[1]，到結合國內退役士兵現狀，提出職業技能培訓要文化教育和技能教育同時推進，塑造“合格社會人，可持續發展職業人，高成就的自我實現人”。現有觀點多從政策體制角度出發探討培養方略，忽略了“就業導向性”原則，缺少真正的“以人為本”思路，與當代職業教育可持續發展理念也不相符。本文嘗試引入管理學中的PEST-SWOT模型，融合退役士兵自身特點，對當前國內退役士兵職業技能培訓體系的內外部環境進行綜合分析，力求建立適應退役士兵就業能力發展的職業技能培訓體系。

一、退役士兵職業技能培訓的價值分析

(一)深度踐行國策，促進退役士兵充分就業

隨著我國市場經濟體制的建立與完善，就業崗位的社會競爭強度增大。政府部門對退役士兵的就業安置方針由“城鄉二次元安置”轉向“以扶持就業為主，政府安置為輔”，安置工作重點聚焦提升軍人就業技能。從消極的“包袱論”轉向挖掘復轉軍人人力資源優勢，有效推進退役士兵職業技能培訓工作，培養具有良好職業素養的就業隊伍，是貫徹落實《退役士兵安置條例》《國務院中央軍委關于加強退役士兵職業教育和技能培訓工作的通知》[1]等法規政策，提高退役士兵的社會競爭能力的重要措施。

研究表明，職業技能培訓能夠有效提升退役士兵文化素質和專業技能，提高就業競爭力，推動其自主擇業。該項工作不僅可以降低政府部門安置負擔，還能夠對退役士兵的社會適應力以及后續職業發展力形成良性刺激，幫助其成為社會主義建設的中堅力量，是深化退役士兵安置制度改革的關鍵舉措，也是黨和政府賦予相關職能部門的政治任務[2]。

(二)健全軍人保障系統，促進國防事業可持續發展

隨著我國海外利益的拓展深化和國內社會經濟體制轉型，社會安全形勢日趨嚴峻，作為支撐國家核心利益的必然條件，強大的現代化軍隊急需建立更加成熟的軍人保障體系。鑒于軍人勞動的特殊性以及職業轉換成本的存在，退役士兵的妥善安置、扶持就業之路漫長而深遠。

退役士兵職業技能培訓要求立足我國現行安置政策，以市場需求為導向，為自主就業的退役士兵提供職業教育和技能培訓機會，并將其作為軍事人力資本進行投資培養。此舉不僅能夠提高軍隊人力資源質量，保障退役軍人的發展后勁，更能夠穩定軍心，吸引更多優秀適齡青年加入國防隊伍，是中國特色社會主義發展到新階段對現代化建設人才的要求，也是退役軍人乃至整個國防事業的可持續發展最長久有效的途徑。

二、PEST-SWOT環境分析與退役士兵職業技能培訓發展戰略管理的重要性

(一)PEST-SWOT環境分析模型

PEST宏觀環境分析模型最早由美國學者Johnson，G．與Scholes，K．于1999年提出，分別從宏觀環境評價政治、經濟、社會、技術四方面因素對戰略目標和戰略制定的影響[3]。SWOT分析法最早是由麥肯錫提出的一種分析戰略，是指決策者根據被研究對象自身內部優勢(Strength)條件、劣勢(Weakness)條件，以及外部環境的機會(Opportunity)和威脅(Threat)[4]等各種因素進行趨利避害的評價與方略選擇。PEST-SWOT環境分析模型將PEST分析法與SWOT分析法相結合，全面系統地分析所處環境，為管理戰略的制定和選擇提供堅實的基礎[5]。

(二)基于PEST-SWOT環境分析的退役士兵職業技能培訓發展戰略管理的重要性

就PEST外部環境而言，職業技能培訓是國家對退役軍人的安置保障策略，由國家作保障主體，政策作保障依據；在經濟性方面，完善退役軍人社會保障是經濟體系的重要構件，提高就業能力、改善收入水平是經濟保障核心體現；在社會性方面，提升教育程度和工作技能是保障退役士兵重新進入社會后樹立正確的社會流動觀、競爭觀、職業觀和生活觀，實現社會個體良性互動的有力途徑；在技術性方面，承訓院校在制定和實施職業技能培訓方案過程中，必然會帶動因技術發展引發的教學手段、教學模式、管理方式等一系列改革。

就SWOT戰略分析而言，退役士兵作為特殊的就業群體，軍旅生涯打造了他們過硬的身體素質和優秀自律的品格，但他們也存在學習、就業能力弱以及社會適應性差等不可忽視的求職短板。離開部隊后，身處的環境由封閉單一的軍營切換至經濟化市場環境，肩負的責任重心由國防建設轉向供養家庭。退役后的生活對他們而言，是落到實處的壓力和伸手可觸的機遇共存。

三、我國退役士兵職業技能培訓環境PEST-SWOT復合式矩陣分析

(一)退役士兵開展職業技能培訓的自身優勢

退役士兵保留了部隊優良傳統，組織紀律性高，服從意識強，踏實肯干，勇于挑戰，團隊責任感強；退役士兵群體年富力強，心胸開闊，積極自信，勞動能力及技能水平可塑性強，應將其視為優質的人力資本進行投資及培養；軍隊賦予了退役士兵堅定的意志和堅韌的品格，退役士兵有較高的政治覺悟和成就動機，對于端正其學習態度能起到積極作用；在學習心態方面，退役士兵要比普通學生更加成熟，年齡和豐富的經歷使得他們的學習目標性、就業迫切性更加強烈。

(二)退役士兵開展職業技能培訓的自身劣勢

退役士兵入伍前的職業技能、學歷層次不高，服役期間所接觸的軍地知識技能有限，對社會需求缺乏了解，軍隊培養的知識結構與市場就業需求存在相互轉換的技術壁壘；軍隊的培養多以單項教育、指令性為主，導致他們不擅長在學習中主動發現問題、提出問題，缺少獨立思考的意識與能力，創新意識和創新能力更無從談起；封閉的部隊環境影響了退役軍人重返社會后對社會實際、就業形勢的判斷，難以及時樹立正確的學習、就業觀念，缺乏職業規劃，[5]面對教育培訓機會，無法做出慎重合理的選擇；士兵退役后往往是家庭收入的主要來源，但可選擇的職業很少，在部隊積累的知識技能與社會就業市場需求不匹配，大多只能從事體力類的低薪職業，生活壓力大，幸福指數低。

(三)我國開展退役士兵職業技能培訓的外部機會

1.政策環境。國務院、中央軍委在2010年至2011年先后發布了《關于加強退役士兵職業教育和技能培訓工作的通知》《退役士兵安置條例》，并出臺了一系列文件規范退役士兵參加職業培訓的相關事項。2013年，習近平總書記專門批示，要深入推進退役士兵職業教育與技能培訓工作[6]。2018年4月16日退役軍人事務部正式成立，成為我國真正意義上專門、全面負責退役軍人事宜的管理機構，“組織開展退役軍人教育培訓”成為部門重要職責。[7]

2.經濟環境。《國務院關于加強職業培訓促進就業的意見》規定：退役士兵職業教育和技能培訓經費由各級財政負擔，列入退役士兵安置科目。中央財政根據地方財政狀況、教育培訓績效等因素予以專項補助，并向經濟欠發達地區、兵員較多地區傾斜。[3]從財政支出角度看，相較于原先安置到機關事業單位、國有企業，每年包括工資、福利、社保、公積金等財政供養支出動輒人均數萬元，如今平均每名退役士兵教育培訓經費約數千元，負擔大大減輕；從人力資本角度看，將退役士兵作為可利用、可發展的人力資源，通過加強教育和資金投入提升其就業競爭力，不僅能達到妥善安置的效果，更能充分利用人力資本優勢，實現持續穩定的遞增收益。

3.社會環境。士兵響應國家號召投身國防建設，以維護國家安全為己任。退役后，適應新的社會角色是他們必須要面對的首要任務。退役的士兵正處于組建家庭的年齡，盡快融入社會、取得穩定的經濟收入，是家庭和諧幸福的基本保障。加強退役士兵的職業教育和技能培訓，幫助他們形成社會發展所需求的社會特質，是符合公共產品的需要，也是服務軍民、保障和改善民生的具體體現。這不僅從根本上解除現役士兵的后顧之憂，激勵廣大士兵安心服役、獻身國防，更有利于維護社會和諧穩定，是加強國防和軍隊現代化建設的有力保障。

4.技術環境。在技術層面，退役士兵職業技能培訓主要依托現有的職業技術院校舉行，相關專業設置、課程體系、軟硬件設施、師資力量、教學管理等機制都較為完善。同時，為更好地開展退役士兵教育培訓工作，校方都單獨設立部門機構，組建工作團隊，從培養方案制定、課程設置實施、授課教師安排到考核管理評價，無一不體現退役士兵職業技能培訓的現實需要。[7]

(四)我國開展退役士兵職業技能培訓的外部威脅

1.政策環境。我國全面實施退役士兵職業技能培訓的時間較晚，在政策設計上著重強調為退役士兵構建教育機會與資助政策框架，未能充分尊重市場經濟規律，缺乏有效的激勵引導機制與相應的管理約束政策；在政策實施上仍以政府規定為主，上下層特征明顯，人力資源和社保部門等組織在進行培訓教育活動與就業安排時，也呈現政治化傾向，無法凸顯就業培訓服務的根本價值。長此以往，必定會產生權責不清、社會供需偏離、資源運用錯位等情況。

2.經濟環境。初返社會的退役士兵屬于低成本勞動力資源，必須要通過學習培養新的就業技能、個人價值觀來滿足當前市場就業需求。現行政策規定的職業教育培訓未能真正將退役士兵群體作為可投資的人力資本對待，僅憑現有安置制度中的短期技能培訓以及經濟補助無法滿足當前退役士兵職業轉換成本需求。當前國內經濟發展由高速增長轉入中高速增長階段，科技元素的介入成為加快生產模式轉型的重要前提，經濟市場對專業技術人員和經營管理人員的需求既表現為數量多，又表現為素質髙，無形中又將大部分退役士兵拒之門外。

3.社會環境。我國退役士兵的職業技能培訓工作主要由政府教育部門指定院校具體實施，退役軍人事務部門、教育部門等單位跟蹤監管，社會力量參與較為薄弱。在教育資源供給、就業資源整合上難免出現部門間配合不暢，現有退役士兵職業技能培訓資源存在層次偏低、吸引力不足等缺點。在就業服務方面，人社部門作為業務主管部門掌握的就業資源遠遠超過個別院校，其就業信息數據庫、就業服務中介平臺并未做到充分服務退役士兵群體，退役士兵參訓結業后就業渠道較為狹窄。

4.技術環境。(1)培訓銜接不當。退役士兵從部隊到校園，由軍人到學生的過渡需要合理的銜接貫通。目前只有部分部隊在士兵服役期間開展技能培訓工作，但培訓專業大多傾向于直接服務于軍隊的項目，對步入社會后提供的幫助不大；培訓形式也比較單調，無法滿足退役士兵和勞動力市場的多樣性需求。而士兵退役后接觸的職業技能承訓院校、學習課程與培訓模式均參照普通學生設置，與部隊培養的技能關聯不大。知識體系的轉換與學習方式的適應是士兵必須要面對的挑戰。(2)培訓難度提升。承訓院校、培訓機構在培訓教育落實方面仍處于由學校事務為主向以學生發展為主的過渡階段，對退役軍人并未付出足夠的額外關注。參加培訓的退役士兵本身基礎就比較差，在部隊沒有更多機會去學習文化知識，重新步入校園后，無法適應教學的節奏，尤其在網絡教育環境下學習方式發生了轉變——需要通過信息技術，利用各種學習資源，由被動地接受知識轉變為主動去建構知識，差距更加明顯，從而進一步造成退役士兵自信心不足。(3)培訓質量不高。目前的考核評價指標過分重視數量，缺乏對質量的關注。調查發現，職業院校面向退役士兵開設的課程中，參與培訓人數最多的是汽車駕駛專業，依照目前社會的發展，汽車駕駛早已成為生活技能，對就業幫助極為有限；[1]另一些退役士兵比較感興趣的建筑、物流、汽修、信息技術、安全防控和特種工等專業，又由于師資和設備等原因，無法正常開設培訓課程；其它的一些常規專業也普遍存在學習周期過短、參與人數較少等缺陷，參訓后退役士兵仍存在市場就業率偏低、職業上升空間有限等問題。

四、基于PEST-SWOT模型的我國退役士兵職業技能培訓的發展戰略

目前我國退役士兵職業技能培訓正在全國范圍內廣泛開展，培訓政策逐步完善，培訓策略逐漸改進，這是政治、經濟、社會、技術、教育資源、人力資源等多種要素協同發展的結果[5]，總的趨勢是政策結構更加科學合理，職業技能培訓、就業資源深度融合，退役士兵就業技能不斷提升，現代化國防事業得到進一步發展。基于此，按照SWOT平衡戰略，筆者認為，我國退役士兵開展職業技能培訓可采取四種發展戰略。

(一)擴張型戰略(SO)——依靠內部優勢，利用外部機會

充分運用網絡、電視、宣傳資料、宣傳欄、標語等多種載體，全方位宣傳退役士兵職業教育和技能培訓政策[8]，不僅要提高退役軍人政策知曉率，還要營造支持退役軍人入學的社會輿論，營造一個“學有所成、學有所用”的良好氛圍。

積極協調有關部門，促進用人單位與教育培訓機構之間的密切聯系，開展訂單、定向、定崗教育培訓，借鑒諾爾斯成人教育學理論中的“契約學習”模式，結合退役士兵自身素養優勢，分四步開展“契約培訓”：(1)診斷培訓需求，奠定教育培訓實施基礎；(2)簽訂培訓契約，賦予退役士兵學習選擇權和責任；(3)履行培訓契約，實現退役士兵自主學習、個性化學習；(4)評價培訓效果，引入第三方評價機制，突出就業導向特點。

深入了解退役士兵參加職業技能培訓的意愿和興趣，掌握市場用工需求，以就業為導向設置培訓專業，提升職業培訓和實現就業的關聯度。除了相應的崗位技能外，踏實肯干、勇于創新、團隊合作也是企業員工必備的職業素養，這些都是軍人特有的優勢。在培訓教學中，應該注重此方面素養的強化，同時穿插企業6S管理等內容，讓學員在培訓中體驗企業管理制度，為將來適應工作崗位和企業文化奠定基礎。

開展“就業引導、就業指導、就業跟蹤”三段式服務，并貫穿整個退役士兵職業技能培訓全過程。引導階段要做好職業生涯規劃啟蒙，幫助學員提高專業認同感，樹立良好的職業價值觀；指導階段要深挖校企合作資源，多形式開展就業實踐活動，幫助學員了解就業市場、拓寬求職視野、科學建立個人生涯規劃；跟蹤階段要做好實時調研、反饋、梳理總結，及時改進培訓方案、培訓方式和就業服務工作，提升退役士兵承訓院校職業教育內涵。

(二)扭轉型戰略(WO)——利用外部機會，克服內部弱點

由地方行政機關、承訓院校與部隊培訓機構進行評估、整合、驗收培訓資源，采取“軍內+指定地方行政機關委托”的培訓方式，積極配合部隊做好職業轉變的教育培訓工作。[9]以提高社會適應性為目標，共同商討制定培訓需求計劃，輔助部隊調整軍內現役培訓的職業技能知識體系與教學形式，做到專業技能水平與地方認證平穩過渡。進一步加強培訓管理，做好士兵退役前的心理健康以及就業認知方面的培訓引導，提高其社會適應能力，完善“學有計劃、學有特長”培訓機制。

關注退役士兵的家庭情況以及思想動態，做到及時溝通、引導，營造寬松和諧的學習氛圍，提供充分的自主發揮空間，增強社會歸屬感與學習成就感。根據“契約式”培訓的要求，從專業設置、教學實踐、課程體系等方面考慮與地方經濟社會轉型的對接，融入高等職業教育元素。以專題講座、實訓演練、技能比拼等多種方式開闊退役士兵的眼界，促進他們專業技能和綜合水平的提高，還可以定期組織退役士兵到企業進行參觀和實踐，提高其學習興趣，鞏固和增強培訓效果。

在就業情況不樂觀、收入水平較低的情況下，退役士兵很難有精力、能力去考慮完成培訓學習任務，而只有在滿足基本生活需求后，隨著收入水平的上升，退役士兵的職業教育和技能培訓需求才會穩步增長。因此，各職能機構與承訓院校要加強溝通，致力于搭建和完善退役士兵就業網絡平臺，幫助退役士兵學為所需、學有所長、學以致用，同時也為職業技能培訓專業結構調整提供支持，實現退役士兵培訓與就業的良性循環。

(三)多元化戰略(ST)——利用內部優勢，回避外部威脅

運用大數據技術，歸納、提煉退役士兵不同年齡段、文化層的就業與發展規律，將其精準對接至相關的職業教育與技能培訓中。承訓院校要秉承以人為本的教育理念，參考退役士兵的個人能力、崗位需求，設置基礎教育、專業教育、文憑教育和社會教育形式，強化課程建設，做好職業發展規劃，開展針對性的多層次培養。

地方民政部門和教育行政部門要充分發揮職能優勢、引進社會資源、協調行業協會和優秀企業選派專家，指導退役士兵職業技能培訓機構將職業培訓課程與企業專有課程相融合，構建“嵌入型課程”，從而強化退役士兵對企業、崗位的認知，提高職業技能培訓的精準性；要將職業考核標準、企業文化和企業管理理念融入教育培訓體系中[10]，改進學習效果評價方法與標準，并以權威主導者的角色深度參與考評實施。

結合“互聯網+”的發展，運用現代信息技術與先進的教育培訓理念，嘗試“線下集中培訓+線上網絡課堂”相結合的授課形式：一方面，由各地退役士兵職業教育承訓院校統一組織，開展集中職業技能培訓；另一方面，針對部分時間和空間自由支配度不高的退役士兵開展網絡遠程教育，授課教師利用休息日線上集中答疑，逐步實現有網絡的地方就能夠參加教育培訓。

(四)防守型戰略(WT)——減少內部弱點，回避外部威脅

完善退役士兵職業技能培訓服務調查反饋管理機制。校內建立退役士兵綠色交流共享論壇，校外民政、財政、人力資源和社會保障、教育、學校等部門[11]加強溝通協商，建立健全多部門協同的退役士兵職業技能培訓管理組織構架與工作機制，做到政府機構監督與教育培訓人員反饋相結合，提高培訓效果。

在實際教育培訓工作中，要做到以就業為導向，實現學業、專業、職業(崗位)“三融通”；要堅持以實用技術為抓手，技能和學歷架立交，企業訂單鋪好路，線上學和線下做相結合“四原則”[2]，從而實現企業、退役士兵、民政部門、承訓機構多方共贏、良性發展。

五、結語

退役士兵職業技能培訓是一項系統工程，不僅關系到退役士兵切身利益，同時也關系著社會穩定和國家發展。對國家而言，是挖掘退役軍人潛能，實現社會充分就業和經濟快速發展的客觀要求和必要手段；對地方政府而言，是提升退役士兵自身技能，促進其高質量穩定就業，推動當地經濟發展的主要途徑[6]；對退役士兵而言，是接受地方社會化終身教育理念，成長為高質量自我實現人、可持續發展職業人的有效路徑。

通過分析梳理我國退役士兵職業技能培訓現狀以及外部、內部影響環境，明確了我國退役士兵職業技能培訓的發展戰略：必須從退役士兵群體特殊性、政府安置期望出發，貫徹“以人為本”的職業教育理念，力求做到既要扶持士兵穩定就業，還要考慮未來職業發展以及退役士兵職業技能培訓對國家社會的廣泛影響，持續探索符合區域經濟社會發展和人才技術革新的教育培訓模式，積極拓展社會力量，整合優質的教育、就業資源，分階段、分層次穩步實施，協同促進退役士兵乃至整個國防事業可持續發展。