我國增值稅立法問題研究

迪麗瑪爾·卡肯

(新疆財經大學 新疆 烏魯木齊 830000)

一、我國增值稅的法治進程與啟示

(一)我國增值稅相關法規的制定與完善

30年前，增值稅作為一個稅種進入了中國，幾十年的改革和逐步完善促進了我國以增值稅為主的流轉稅制的開展，并為此奠定了最堅實的基礎。回顧我國增值稅改革進程，大概可以分為三個階段：

第一階段：引入、試點。1979年，我國為了工業改革和提高財政收入，對于增值稅是否適用于我國進行了調查研究，選取一些有限的地區和行業進行增值稅的初步試點工作。1984年，全國人民代表大會和常務委員在大會上給予批準，中國將開展工商稅務體制式改革，國務院也在同年9月18日署名發布了《增值稅條例(草案)》。增值稅制度第一次出現在我國歷史舞臺

第二階段：推廣、全面實施。1984年全國人大常委會制定的《關于在經濟體制改革期間授權國務院制定稅收暫行條例的決定》使增值稅等稅種的委托立法權便得到明確。繼而在1993年12月13日國務院又發布了《增值稅暫行條例》來解決增值稅中稅制復雜、重復征稅等一系列問題，為逐步建成增值稅法律框架又添一瓦。

到第三階段時：改革和完善。國務院決定從2009年1月1日開始實施修訂的《增值稅暫行條例》，將增值稅轉型改革范圍擴大到全國。2016年3月18日國務院決定，“營改增”范圍擴大到全行業并自2016年5月1日起實施。就此，增值稅在我國徹底替代了營業稅。

(二)我國增值稅法制進程的啟示

我國制定增值稅相關法規制定的理論和實踐主要針對增值稅的改革和立法，增值稅改革是增值稅立法的基礎，增值稅改革和增值稅立法之間具有不可分割的內在聯系。所以，在增值稅立法過程中必須要謹慎嚴肅，才能實現增值稅立法的目的，體現國家意志。同時，研究增值稅立法問題需要全面了解和把握我國當前的增值稅改革進程，逐步的落實增值稅立法。

二、我國增值稅立法存在的障礙

(一)立法級次相對較低

中國有的18個稅種里，個人所得稅，企業所得稅，車船稅，環保稅，船舶噸位稅和煙葉稅等六項稅收均通過全國人民代表大會及其常務委員會征收。其余的是由國務院頒布的臨時規定征收的。執行暫行條例前，國家稅務總局和財政部頒布了一系列部門規范性文件作為鋪墊，這在實際稅收工作中發揮出了重要作用。在規范性文件中，一部分具體條款，因為其效力遠低于法律，所以總是在企業不斷變化的實際經營狀況面前變成了“留白地帶”，而且加上各地方政府和地方稅務機關制定的一些相應的地方稅收規定內容，缺乏其權威性、規范性，隨意性真的較大，執行過程容易受到其他的沖擊和擾亂。①專業的稅收執法人員也存在無法熟練掌握情況，如此說來，對普通納稅人來說，那更是難上加難，難度更上一層樓了。

作為中國最大的稅種的增值稅，最高級別的法律文件盡然只是屬全國人民代表大會常務委員會頒布的“增值稅暫行條例”和一些其他臨時規定。可見其法律的級次較低，且不可能得到人大代表的全面性監督，法律的權威性較弱。

(二)授權立法過度使用

目前我國存在大量的增值稅法規制定權被過度授權給行政機關的現象，這種已經使用多年的現象已經很大程度上削弱了全國人民代表大會及其常務委員會在稅收立法工作中的主導權。一方面，過度的授權本來就違反了基本的稅收法定要求。為人民服務稅法，本就應該由代表人民的，人民的代議機構完成的。稅收的立法權應該交給全國人民代表大會及其常務委員會，并使其成為解釋相關法律的最終權力擁有者。但是，授權立法使行政機關享有過多的法律解釋權，這顯然與稅收法律主義中稅收要素法定的要求背道而馳。另一方面，這種不受限制地授權立法會產生許多負面后果。授權行政機關后，行政機關可能會忽視納稅人的利益，只顧及加強行政管理。與法律相比，行政機關制定的稅收法規主觀隨意性較強，不是很嚴謹嚴肅的。隨著時間的推移，可能使用它來擴大行政權力，從而造成不良后果。

授權立法可能造成的最可怕的結果便是用口頭語言來代替法律。近年來，許多稅務機關制定了一些規范性政策文件，其中一些的條例甚至存在越權。同時，國家稅務總局頒布的稅收政策的實際實施工作中，由于一些條款的界限和內容不清晰明確，所以很多都是通過口頭的請示和回復的。由此可見，授權立法在實際工作中出現了很多弊端，嚴重影響了法律的謹慎性和嚴肅性。

三、完善我國增值稅法的立法建議

(一)提高增值稅立法的級次

中國的立法體系分為兩個層次：中央和地方。但在現實中，我國的增值稅立法權主要在中央，地方基本沒有。即使在中央，增值稅制度也只是些暫行條例，并沒有上升為法律。事實上，中國增值稅立法工作中的主要挑戰之一是完善中國增值稅法律的立法級次。

我國增值稅在1994年的稅制改革中發出萌芽。因為增值稅的本身的原因再加上立法條件的不成熟和經濟的不發達，所以沒有制定相關的增值稅法。20年來，中國經濟發生了重大變化，立法的條件也逐漸成熟起來，基本符合增值稅立法的要求。因此，必須盡快制定科學合理的增值稅法律，確保增值稅改革的實施。

制定“增值稅法”是中國稅制的迫切要求，要求中國依法治國，依法治稅。中國的個人所得稅、企業所得稅、車船稅等是有立法的法律依據的。但是增值稅作為我國的最大稅種，它最高層級的法律依據是竟只是暫行條例，還沒有上升為法律，這顯然是我國稅收制度中的一大缺陷。所以應該提升增值稅的法律級次，改變過度授權立法的現狀，把立法權交還給人民的代議機構人民代表大會及其常務委員會，加快增值稅立法進程。完善我國稅制。

(二)虛開專票需系統性法律治理

目前法律、法規在監管虛開增值稅專用發票中有下面3個問題。首先是部門規章規定過于原則，較碎片化。其次治標不治本，不能從根源解決問題。最后是過于注重事后懲罰和處理，忽略了事前事中的治理方法。

這種行為需要有一個相關法律來作為治理的依據。可從四個方面來管理。一要完善增值稅制度。繼續稅率的改革向三檔并兩檔方向發展，避免一些不必要的減免政策的出現，對于小規模納稅人可以學習借鑒國外的增值稅登記制度，讓納稅人有自由選擇的權利。二是定要通過法律來明確說明虛開增值稅專用發票構成犯法的條件，使小規模納稅人發票管理規范化，加強稅務機關人員的執法能力，同時增強納稅人的法律意識，共同促進稅收法律機制的完善。三是完善企業內部的控制制度條例。加強企業財務管理制度，同時狠抓落實企業員工的遵紀守法教育，企業合規部門更得加強自我檢查，風險排除，要能及時化解虛開增值稅專用發票的風險等問題。四是增加對納稅人權利的保護的力度。虛開增值稅專用發票治理過程中要強調保護納稅人權利這一項，這是推動稅收法治和促進稅收遵從的基本要求和前提。

四、結論

本篇論文對增值稅立法進行了理論分析，認為增值稅立法的障礙是法律的級次相對較低、立法授權過度。然后再提出一些建議，認為應該依據我國現行增值稅制度，依據稅收實際情況，制度一部符合我國國情的規范的現代化稅收制度。并且提高增值稅立法的級次以及對需要專票問題進行系統性法律治理。

注釋：

① 楊蕙宇.我國增值稅立法問題研究[D].吉林財經大學,2016.