對我國市場規制立法的梳理

劉文斐

(甘肅政法大學 甘肅 蘭州 730070)

一、市場規制的含義

市場即商品交易的場所或商品行銷的區域，市場規制存在的首要前提就“市場”的存在。“規制”來源于英文Regulation，含義是有規定的管理，或有法規條例的制約，也有一些文獻如《新帕爾格雷夫經濟學大詞典》將Regulation譯為“管制”，狹義的規制是指政府對經濟行為的管理或制約，而廣義上規制則包含一切公權組織對私權個人或小團體的激勵和約束，這其中包括政治、道德等方面的規制①，比如我國對規制一詞的最早記載是在《新唐書·韋述傳》，將其釋義為規格制式，從現代漢語的詞義看，規制一詞指的是“規則，制度”，從公共政策學角度講，規制是指政府根據相應的規則對微觀主體行為實行的一種干預。

市場規制廣義上指各個公權組織對市場失效采取的糾正、約束和激勵，它包括對市場的規制和對宏觀層面的規制兩方面，所謂宏觀層面的規制一般認為就是對市場經濟的宏觀調控。狹義的市場規制則如金澤良雄的定義，指“在市場經濟條件下，政府為了矯正或改善市場機制內在的問題而干預經濟主體活動的行為”，丹尼爾·史普特在此基礎上提出了三種類型的市場規制，第一，直接干預市場配置機制的規制，如價格規制、產權規制及合同規制；第二，通過影響消費者決策而影響市場均衡的規制；第三，通過干擾企業決策從而影響市場均衡的規制，這類的約束包括施加于產品特征之上的限制，如質量、耐久、安全等。市場規制在當前的規制經濟學理論主要指狹義上的涵義,是政府通過立法、規章和制度的執行去實施對市場的約束和激勵。

當下經濟學、法學學者對政府直接性干預經濟行為除了“市場規制”外，還有“政府管制”、“市場監管”、“市場管理”等不同稱謂。“政府規制”和“政府管制”的定義側重于強調“政府對經濟行為的約束、調節”，卻忽略了“市場”本身的作用；“市場監管”的“監管”內涵失去了“規制”所表達的要按照法律、符合規則層面的意思，“市場管理”中的“管理”外延擴展存在不確定性。可見“市場規制”是目前最為適合的一種名稱。

通過以上對規制及市場規制含義的分析，市場規制是因市場需要產生的由法律規定的以政府為主的規制主體對市場活動進行調節、監督、干預，以及特殊情況下直接參與市場經濟的行為模式。

二、我國市場規制基本結構體系討論

我國關于市場規制法的研究主要聚集在兩方面，一方面側重總體研究和基本理論，另一方面是具體制度和各單行法的研究，但少有對市場規制法的體系進行整體梳理，更多的是穿插于以上研究當中，這些對市場規制法體系的主流觀點主要有以下幾類：

目前得到許多學者認同的理論認為市場規制法應當由反壟斷法、反不正當競爭法和消費者權益保護法構成。有學者認為市場規制法是“市場障礙排除法“，或稱為“市場競爭法”，這種觀點認為市場規制法由反壟斷法和反不正當競爭法構成，基于國家調節經濟的方式——市場規制、國家直接參與投資經營與社會經濟引導、促進和調控。依據這種觀點，市場規制法就是調整市場規制活動中所產生的國家市場規制關系的法律的總稱。

王全興教授依據市場以及市場主體的不同，將市場規制法劃分為市場一般法、市場規制特別法、以及市場規制相關法三部分。其中市場一般法包括市場準入法、反壟斷法、反不正當競爭法、消費者權益保護法、質量規制法、價格規制法、合同規制法、中介服務規制法；市場規制特別法包括金融市場監管法、勞動力市場監管法、房地產市場監管法、電訊市場監管法；市場規制相關法包括企業法、侵權行為法、合同法、知識產權法等。

基于市場規制法的調整對象范圍及基本內容，徐孟州教授認為市場規制法由生產經營規制法、市場競爭法和市場監督法構成。另一種得到更多學者認同的“三部分構成說”認為市場規制法由反壟斷法、反不正當競爭法和消費者權益保護法構成。

楊紫烜教授則認為市場規制法由市場競爭法、產品質量法、要素市場管理法和消費者權益保護法四個部分構成。李昌麒教授認為市場規制法包括壟斷及其法律規制、反不正當競爭法律規制、消費者保護法律制度和產品質量法律制度等。

在以上觀點中，筆者更贊同李昌麒教授的理論，但在此基礎上應當增加市場準入和退出法，形成一個從進入市場到退出市場過程中具有連貫性的法律體系。

市場經濟的繁榮帶來了經濟的攀升，但同時也造就了更多的市場主體，不同于我國傳統基于小農經濟所形成的“士農工商”觀念，而今只要存在一定需求，就會催生相關產業的誕生，但隨著越來越多的市場主體進入市場，對市場主體的經營資質要求也應當跟進。市場經濟的發展同時也推動了產業鏈的產生，市場主體之間的聯系越來越緊密，對經濟的影響也就越來越大，此時若其中一個環節出現問題，則會“牽一發而動全身”。此外，國際貿易使得中外合資企業不斷增加，市場準入的另一重要作用就是控制外資進入特定行業。相比于對市場準入制度的規定，市場退出機制并不完善，《破產法》規定了企業法人的市場退出方式，而除此之外則再無其他對市場主體退出機制的相關規定，不論是一般經營者還是特殊經營者，都應當受到法律全面的規制，包括其進入、經營和退出，這也符合上文中所說的連貫性。

現代市場經濟的核心之一自由公平的競爭秩序，經營者在競爭過程中追逐利益，競爭的存在使得消費者可以從中做出最優選擇，也促進了市場的健康發展，但經營者為了獲取更多利益的過程中，可能會破壞競爭秩序，從而產生壟斷或不正當競爭行為，由于市場本身存在缺陷對這種狀況無法調節，反壟斷法與反不正當競爭法應運而生，其作用就是遏制市場中破壞競爭秩序的行為。

經營者進入市場后將提供產品和服務，存在某些經營者為了追求利益最大化會為消費者提供瑕疵或缺陷產品，而某些缺陷在短期內可能不會顯現出其影響，但長期使用下對消費者造成人身或財產損害，長此以往，消費者將對經營者提供的產品失去信任，繼而造成劣質產品的惡性循環，不利于市場長久的健康發展。產品質量法對經營者提供的產品及服務進行規制，進而的最終目的是為了維護市場的良性發展。

市場的日益龐大、社會分工的細化使得消費者對產品的信息了解愈來愈少，相比與傳統市場中消費者與經營者相對平等的關系，現今消費者與經營者的信息不對稱令消費者處于不利地位，這種現象稱為“信息偏在”。信息偏在導致了消費者在交易中處于劣勢地位，其利益也更易受到侵害，消費者權益保護法是傾斜配置以提升消費者在市場中的地位，彌補由于信息偏在而導致的不利。

三、改革開放以來我國市場規制立法的梳理

1978年改革開放至1992年間，我國處于從計劃體制和人治向經濟法制轉變的時期，彼時還未有市場經濟一說，這條轉變之路上對“姓資還是姓社”的爭論一直未曾停止，但政府已經敏銳的感受到市場的力量，1980年《國務院關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》明確規定了“在社會主義公有制經濟占優勢的情況下，允許和提倡各種經濟成分之間、各個企業之間，發揮所長，開展競爭。在經濟活動中，除國家指定由有關部門和單位專門經營的產品以外，其余的不得進行壟斷、搞獨家經營。”并要求各部門開通商品流通渠道為競爭開辟場所、逐步調整不合理的價格、打破地區封鎖和部門分割等，可謂是對市場規制立法的率先嘗試。

隨著市場的逐步開放，《產品質量監督試行辦法》與《工業產品質量責任條例》相繼在1985年和1986年出臺，前者劃定了各類產品的范圍以及檢驗方式，后者則明確了工業產品的質量責任，以現今的眼光來看，僅制定對工業產品質量責任的相關規定也許并不全面，但考慮到當時工業在社會所占比重及工業產品質量問題可能導致的嚴重性，可以解釋當時產品質量立法對工業產品的看重。1987年，國務院成立反壟斷法規起草小組，并草擬《禁止壟斷和不正當競爭暫行條例草案》，但接下來我國《反壟斷法》的出臺卻經歷了一個十分漫長的過程。隨后1991年《中華人民共和國產品質量認證管理條例》(2003年隨著《中華人民共和國認證認可條例》的施行同時廢止)頒布。

但同時，對需要國家專營的產業也出臺了相關法律法規對經營者予以限定，不論是煙草方面的《煙草專賣條例》(1983年)、《煙草專賣法》(1991年)，或是食鹽方面的《鹽業管理條例》(1990年)抑或是郵政方面的《郵政法》(1987年)和《郵政法實施細則》(1990年)。

1992年黨的十四大提出“社會主義市場經濟”，平息了“姓資姓社的爭論”，確立了我國社會主義市場經濟體制，市場規制立法迎來了春天，有了之前對產品質量的各項法規，《產品質量法》(1993年2月22日通過，1993年9月1日施行)成為了市場規制法中最先制定的法律，緊接著《反不正當競爭法》也于1993年9月12日通過并于同年的12月1日施行，市場經濟的確立使得消費者的地位也收到了關注，對消費者權益的保護催生了《消費者權益保護法》的誕生，這部法律也于1994年1月1日正式施行。相比于這幾部制定十分順利的法律，《反壟斷法》的制定不可謂不艱難，87年對壟斷行為的禁止已有相關規定，《反壟斷法》通過時卻已是2007年。自此，我國市場規制法的基本體系構建完成。

1992年至今，對煙草的專賣仍舊實行了較為嚴格的把控，但自2017年《食鹽專營辦法》頒布，將競爭機制引入食鹽市場，對食鹽的把控已經不如最初的嚴格。2002年《無照經營查處取締辦法》(隨著2017年《無證無照經營查處辦法》施行同時廢止)對經營者的進入市場提出要求，同年《指導外商投資方向的規定》也對外商投資劃定了界限。

四、對我國市場規制立法的評價

改革開放四十年來，我國市場規制法形成了政府與市場相互補充協調作用的模式，政府的從被動調節市場失靈轉變成為主動干預，政府不再僅僅是“守夜人”的角色，而是有條件的控權，市場規制就是其在經濟發展過程中與之最為契合的工具，通過主動對市場進行規制，營造經營者之間良好的競爭秩序并保護對弱勢的消費者。

但同樣，我國市場規制立法也存在相應缺陷，如前文提到的對市場退出制度的缺失，以及體系構建不明確等問題尚未解決，在此情形下，學界有觀點認為應當將市場規制法法典化，雖然法典化的協調性有著無法比擬的優越性，但考慮到我國對市場經濟法的立法技術還不成熟，法典化并不是目前我國市場規制立法模式的最佳選擇。筆者認為，現今在市場規制立法方面的首要工作仍舊是完善單行法，加強對市場規制法律法規的制定、修改及清理，與此同時提高立法技術，在此基礎上推進市場規制法體系的構建，最終完成我國市場規制法的體系架構。