推進國企“三重一大”決策體系現代化的探索與思考

石月紅 /文

習近平總書記近日強調，要“繼續沿著黨和人民開辟的正確道路前進，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化”。推進適應新要求的國有企業“三重一大”決策體系現代化是實現集體決策、防控決策風險的必然趨勢，將“三重一大”制度與第一責任人履行推進法治建設緊密結合，從頂層設計制定并優化“三重一大”目錄，建立“三重一大”制度的執行和運行監管系統，是推進“三重一大”決策體系現代化的迫切要求。

“三重一大”決策制度的探索發展

“三重一大”最早源于1996 年中央紀委對黨員領導干部紀律要求。當時指出，要“認真貫徹民主集中制原則，凡屬重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金的使用，必須經集體討論作出決定。”2010 年，中央頒布《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，明確了集體決策的基本原則。同年國資委發出通知，要求央企結合完善法人治理結構，制定“三重一大”決策制度并確保落到實處。根據通知精神，各央企先后完成了《“三重一大”決策事項目錄》的制定，對決策類別、決策事項、權限標準及決策機構和決策程序以表格形式進行了界定。2016 年，中組部頒布通知，規定健全黨組織議事決策機制，厘清黨委（黨組）和其他治理主體的權責邊界，完善“三重一大”事項決策的內容、規則和程序，落實黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題前置程序的要求，明確提出了“黨組織審議”是重大事項決策的前置程序。隨后，各央企相繼制定黨組織決策議事規則及前置程序實施細則，并按照國企黨組織“把方向、管大局、保落實”的總要求進行有效落實。

優化目錄是體系現代化建設的核心

目錄（清單）的功能定位。根據國資委的要求，目前國企將“三重一大”制度落實到操作層面普遍采用“三重一大”目錄（清單）。目錄的功能定位是界定國企“三重一大”范圍、明確決策程序，提升科學決策的合法合規性，為進一步推進依法治企及法治建設第一責任人履行職責發揮重要載體作用。

與時俱進優化目錄內容。2011-2012 年，國企相繼制定“三重一大”決策事項目錄并沿用至今，目前面臨著適應高質量發展新要求的嚴峻挑戰，必須重新思考定位“三重一大”工作。首先，當年目錄中的大部分內容在實際操作中已經發生重大變化，需要根據現階段實際情況進行優化；其次，2016 年中央提出黨組織前置程序的要求；最后，國企改制及推進全面深化改革后情況發生很大變化。這些都增加了優化“三重一大”目錄的必要性和緊迫性。

破解目錄范圍界定難題。落實“三重一大”制度面臨的最大挑戰就是目錄事項范圍的界定困難問題，這是國企的共性難題。中央對重大決策事項、重要人事任免事項、重大項目安排事項以及大額資金使用事項做出了明確定義，但究竟包含哪些條目，中央并沒有統一規定，如涉及的金額，全國范圍內，西北偏遠地區和北上廣的標準肯定不一樣，國家也不可能統一標準。因此，各單位在制定本單位的“三重一大”目錄時，對事項范圍的界定難以把握。想要破解這一難題，核心問題是從目錄的制定原則和制定程序上把好第一道關口，從形式的合法、公開，倒逼目錄事項范圍的完備。為了使目錄事項涵蓋本單位經營、管理的全部重大事項，可采取由本單位各業務部門自下而上申報，申報的事項以符合四項原則為基準，一是符合國家法律法規政策；二是符合中央巡視及其他檢查的整改要求；三是符合國資委等上級機關的規定；四是符合本單位相關制度的規定。總的來說，就是在縱向上與國家及上級機關的要求閉環，在橫向上與本單位現行規章制度閉環。對各業務部門申報的決策事項，需要層層把關，主要是防止缺項漏項。最后，根據申報的全部決策事項及其決策機構進行匯總，實現“三重一大”決策事項目錄的優化。

目錄執行是體系現代化建設的根本目的

制度貴在執行。“三重一大”決策制度不僅是一個管理制度，更是企業穩健發展的重要保障，制度是否真正落實，關鍵看目錄的執行是否具有實效性，這是“三重一大”體系現代化建設的根本目的。國企“三重一大”目錄所規范的業務領域是企業發展中最為重要的范疇，涉及各個領域，是國企領導班子進行科學決策和民主管理的重要平臺和載體。一個好的目錄兼具細化“三重一大”決策內容、明確決策形式、規范決策程序、完善決策流程等特點，在執行中，各單位決策機構特別是第一責任人要遵循目錄的特點，樹立法治思維，在推進法治建設的大前提下做到依法依規決策、科學決策。

執行重在實效性。為了保證目錄在執行中的實效性，國企在執行時，除了以國家、上級單位的制度為依據，還需要做到：一是目錄中的每一項決策事項都有本單位現行的有效制度作為支撐。由于目錄中的事項不僅依據現行制度，更來自本單位多年來形成的決策實際，因而對于與目錄中不相符合的制度應進行修訂和完善，制度須在本單位范圍內具有指導作用，從而做到管理管控到位；二是目錄中的決策機構均應有相應會議決策制度作為支撐。“三重一大”事項的決策形式通過會議來體現，比如，董事長辦公會、院長辦公會、黨組會、職代會等，這些決策機構本身應當有各自的議事規則，做到規范管理；三是實施決策系統上線，實現流程管理閉環。根據國資委的最新要求，各央企應建立“三重一大”決策運行管理系統，目錄中的重大決策實現在線運行。各單位對于需要上報本單位決策機構決策的議題，都應通過線上系統申報，實現流程管理閉環。

實時監管是制度體系現代化的最終保障

建立在線實時監測的立體化監督體系。2018 年，國資委先后出臺了《國務院國有資產監督管理委員會國資監管信息系統建設管理辦法（試行）》《關于組織建設中央企業“三重一大”決策和運行監督系統有關事項的通知》等規定。國資委建立“三重一大”決策和運行應用系統，總目標是通過信息化手段，實現對央企“三重一大”事項決策的制度、規則、清單（目錄）程序、內容和落實情況的全過程監督，實現橫向到邊、縱向到底的實時在線監督，形成監管執行“三重一大”制度的硬約束，保證“三重一大”制度執行規范高效。根據國資委的要求，各央企相繼以本單位決策運行系統為著力點，積極探索加強對本單位“三重一大”制度的事中，事后監管，同時也接受上級單位對“三重一大”目錄的執行情況及重大決策的法律審核的有力監督。通過深入開展系統建設，實現國資委對國企特別是大型央企“三重一大”決策運行的事中監管、事后評估的全覆蓋，增強國企決策全過程的可感、可知、可視，形成“三重一大”決策與業務工作聯動的長效機制。

把法律審核嵌入“三重一大”監測體系。為了防控重大經營決策和重大經營活動的法律風險，促進依法經營和依法決策，維護國企的合法權益，必須把法律審核把關嵌入“三重一大”監測體系中，加強“三重一大”目錄的合法合規使用情況的監督管理，實現法律監管。目前，法律審核嵌入監測體系的模式基本上有三種，一是總法律顧問列席決策會議。對于涉及法律問題的重大經營決策，邀請本單位總法律顧問列席會議，現場對相關法律問題提出意見和建議并由業務承辦部門及時整改或落實。二是提交法律部門會簽。在對重大決策事項審議前，由承辦部門將書面材料提交各單位法律部門進行書面審核并會簽，法律部門會簽的記錄作為提請決策程序的必要條件之一。三是由法律顧問出具法律意見書，這是最常見的模式。所謂法律意見書，是指國企法律工作機構在從事法律事務、參與重大經營決策和重大經營活動過程中，就重大決策中的有關問題以書面形式向本單位領導或決策機構提供法律依據、作出法律解釋、進行法律審查和法律風險分析，并提出法律建議或解決方案的法律咨詢文書。各單位業務部門對于需要提交本單位決策機構進行審議的重大經營事項，都應當由本單位法律顧問出具法律意見書，并將該法律意見書作為會議材料一并提交決策機構，以供決策機構參考。實踐證明，三種模式能較大限度地防控“三重一大”決策事項的法律風險，為決策機構依法決策、科學決策提供重要支撐。（中國運載火箭技術研究院）