農業綠色發展路徑及其“十四五”取向

金書秦 牛坤玉 韓冬梅

摘 ? 要：隨著農業資源環境問題的凸顯，綠色發展成為農業發展的主流。基于對農業綠色發展關鍵要素的界定，提出農業綠色發展的三個階段：去污，即農業生產過程的清潔化;提質，實現產地綠色化和產品優質化;增效，綠色成為農業高質量發展的內生動力。近年來，農業綠色發展取得了一定成就，但也存在政策分散、數據基礎不牢、農業補貼制度改革進展緩慢、行政執法“一刀切”等問題。“十四五”時期，應以綠色發展驅動農業高質量發展，通過抓落實提高政策實效;注重摸清家底，摒棄部分無數據支撐的量化目標;加強對執法和行政的督察巡查，對政策執行過失加大問責力度;不斷深化農業支持保護制度，向綠色生態方向改革。

關鍵詞：鄉村振興;農業綠色發展;農業高質量發展

中圖分類號：F323.22 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）02-0030-10

黨的十八大以來，生態文明建設成為“五位一體”總體布局的重要組成部分，保護綠水青山、讓人民吃得放心成為落實“以人民為中心”發展理念的目標要求，廣闊的農村成為綠色發展的主戰場。農業發展目標從“增產、增收”雙目標向“穩產、增收、可持續”的目標轉變，綠色發展成為農業農村發展方向的主流，是農業農村現代化的基本要義[1]。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》，將綠色發展的理念正式植入農業現代化進程?！笆奈濉睍r期是我國農業現代化從“綠色革命”向綠色、高質量發展實質性邁進的起步期。同時，在世界農產品需求持續上升、國際貿易環境不確定性增大的背景下，我國越來越需要提高自身農業生產能力的可持續性，這對于實現全球范圍的可持續發展目標意義重大。

一、推進農業綠色發展的重大現實價值

新中國成立以來，農業實現了從傳統到現代化的轉變，基本特征是新品種、機械裝備、化學投入品等現代生產要素的廣泛應用，結果是糧食和其他主要農產品單產和總量的大幅增加[2]。我國化肥施用量從1952年的7.8萬噸增長到2018年的5653萬噸（最高為2015年的6022.6萬噸）;2018年主要農作物耕種收綜合機械化水平超過67%;糧食單產從1949年的1029千克/公頃提高到2018年的5621千克/公頃，增長了446.3%，糧食生產總量連續5年穩定在6500億公斤以上，從8億人吃不飽到滿足14億人的“吃”的需求（見圖1，下頁）。

盡管現代農業的成就斐然，但高產品種和與之相關的化肥農藥大量施用導致的環境污染也招致了一些批評[3]，農業面源已成為我國重要的污染源。我國是世界上最大也是最具經濟活力的發展中國家，2019年我國人均GDP首次超過1萬美元，這既是對世界經濟發展的巨大貢獻，也使國際社會對中國為實現全球可持續發展目標貢獻力量寄予更多期待。因此，無論從自身發展需求，還是回應國際期待來看，我國推進農業綠色發展都具有重大意義。

一方面，推進農業綠色發展是農業領域踐行綠色發展理念的體現。綠色發展理念是對馬克思主義生態發展觀在新時代背景下的繼承和發揚，是我國實現生態文明的方向和路徑[4]。農業綠色發展是農業發展觀的一場深刻革命，是農業發展方式的重大轉變，是“兩山”理論在農業領域的運用和體現。農業是整個社會經濟的基礎，是最接近“綠色”的產業，農業綠色發展是整個經濟社會綠色發展的一部分，為落實綠色發展新理念提供了基本支撐。與以往專注于強調農業的生產功能，以及強調單一的農業面源污染防治的政策導向相比，農業綠色發展戰略更多地強調綜合發揮農業的生產、環境、文化等多種功能，是在觀念上尊重自然規律、行動上順應自然規律的發展方式，是從農業投入以及農產品生產、加工、流通、消費等全過程的綠色化。在新的時代背景下，實現農業綠色發展已經成為我國農業發展的內在要求和核心目標[5]。

另一方面，中國推進農業綠色發展，也將為世界農業可持續發展貢獻中國方案。國際上，農業綠色發展以不同的形式出現，例如歐盟倡導的“多功能農業”強調農業除了傳統的生產功能外，還具有社會功能和保護環境功能。法國、荷蘭等國以多功能農業為導向修改了其原有的農業支持政策。美國于20世紀80年代初提出了“可持續農業”，不僅強調通過生態循環，盡可能減少化工產品如化肥、農藥、添加劑等的使用，節約資源、降低成本，而且強調遵循農業循環經濟3R原則（減量化、再利用、再循環），對農業生產要素進行統籌規劃和系統開發利用，提高農產品質量，增加農民收益。日本于20世紀90年代初制定了“環境保全型農業”的農業發展目標，主張發揮農業特有的物質循環機能，注重與生產效率的協調，減輕由于使用化學肥料和農藥而造成的環境負荷[6]。韓國的“親環境農業”以農業與環境協調發展為理念，提出兩大基本目標：一是通過確立適宜于區域條件、農民經營規模、農作物特點的親環境農業體系，提高農民收入，保障農產品安全;二是通過確立農產、畜產、林產相聯系的自然循環農業體系，保護農業環境，增進農業的多元性公益職能。

世界人口數量在21世紀還將持續增長，加上國際農產品貿易環境的不確定性，中國將越來越需要提高自身的農業生產能力。在此背景下，保護和提升耕地地力，避免過度消耗資源環境，實施糧食產業的綠色轉型升級，實現農業生產的可持續，對于全球范圍內實現可持續發展目標（SDGs）意義重大。因此，中國在新時代背景和新的國際環境下提出的農業綠色發展道路，可以為其他發展中國家貢獻中國經驗，為世界農業可持續發展提供中國方案。

二、農業綠色發展的內涵和躍遷路徑

2017年《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》出臺后，農業綠色發展相關文獻增多。就對農業綠色發展內涵的闡釋而言，相關文獻大致可以歸納為兩類：一類是基于政策文本對農業綠色發展概念和內涵進行解讀。農業綠色發展是農業發展方式從過去的高投入、高消耗向資源節約、環境友好型農業轉變[7]，核心要義是統籌協調農業發展的經濟效益、社會效益、環境效益和生態效益，即實現資源節約、環境友好、生態保育、質量高效，突出強調農業產地環境、生產過程和農產品實現綠色化，也包含制度和體制機制的綠色化[8]。另一類是將農業綠色發展與相近概念對比或關聯。有的將其作為實現農業可持續發展的途徑[9]，或農業可持續發展的替代[8];有的將其與具體的農業生產模式（如有機農業、綠色農業等）相關聯[10]。這些文獻一方面將農業研究的鏈條向前延伸到產地保護、向后拓展到綠色供給甚至綠色消費;另一方面突破了過去主要強調技術或微觀層面種養模式的重要性，將體制機制創新列為農業綠色發展的核心要素之一[11]。但總體缺陷是過于強調保護而忽視發展，這使得農業綠色發展與農業環境保護界限不清。量化研究較多將資源環境納入投入要素，或將由于化學投入導致的污染作為非合意產出，進而計算農業的生產率，由于加入了環境考慮，被稱之為綠色生產率或綠色全要素生產率[12]。但仍未跳出將“綠色”作為一種消耗性投入，或者“不綠色”作為一種“非合意”產出的思維[13]，未能反映農業綠色發展更加強調“綠色作為發展的動力”這一特征，也缺乏對量化評估標準及方法的指引。

綠色發展歸根結底是一種發展方式?，F代社會任何形式的經濟發展方式都會聲稱注重環境保護，但綠色發展更加強調綠色作為發展的一種驅動力，而不是發展中要“兼顧”的問題，這是與傳統經濟發展方式的根本區別。世界銀行和國務院發展研究中心將綠色發展定義為“一種經濟增長與資源消耗、碳排放、環境損害脫鉤的發展方式，這種發展方式可以通過創建新的綠色產品市場、技術、投資以及消費和保護行為的變化促進經濟增長”[14]。從該定義出發，本文認為農業綠色發展有三個關鍵要素：一是農業經濟增長與碳排放和環境退化脫鉤;二是綠色投入品、綠色技術、綠色投資和消費帶動經濟增長;三是綠色與經濟增長形成相互強化的良性循環，良好的環境、優質的農產品、休閑旅游收入成為經濟增長的源泉。這三個方面實際上也反映了農業綠色發展從低階向高階發展的動態演進路徑。首先是去污，即農業生產過程的清潔化。通過使用綠色生產技術和物資，減少化學品投入，節約高效地利用自然資源，資源化利用農業廢棄物，最大限度地減少資源消耗，避免農業生產帶來的環境污染，實現增產不增污、增產不增碳。其次是提質，實現產地綠色化和產品優質化。污染排放與農業生產持續脫鉤，突破量變的拐點后產生質變，水質、土壤、空氣等產地環境要素質量明顯提高，生態系統得到改善，農產品質量也隨之大幅提升，通過完善市場、倡導綠色消費，綠色、優質的農產品在市場中將得到市場溢價。最后是增效，綠色成為驅動發展的內生動力。隨著生態環境的持續改善以及收入水平的不斷提高，農業農村的多功能性逐步凸顯，成為滿足人們對美好生活向往的重要載體，優質農產品、優美的鄉村環境通過完善的產品和服務市場獲得溢價，綠色和發展形成良性互動，達到綠色發展的高階形態，也就是高質量發展。

綜上，可用圖2展示農業綠色發展不斷向高水平躍遷的進階路線，對于某一個靜態時間點而言，也可以代表在該時點上不同區域農業綠色發展所處的階段。各地在推進農業綠色發展過程中，一定要立足本地實際，抓住主要矛盾穩步推進;同時在相關的考核和評估中也應注意到各地基準水平有差異，避免“一刀切”。

三、近年來我國農業綠色發展的主要成效

近年來，中央對農業綠色發展的關注度不斷升級，關于農業綠色發展的綱領性文件、專項行動計劃密集出臺，新頒布或修訂的環境保護綜合法和單行法中對農業環境保護內容的規定更加全面、具體，農業綠色發展的頂層機制初步構建。在強有力的政策推動下，農業綠色發展成效顯著。

（一）頂層設計的“四梁八柱”基本建立

“十三五”以來，中共中央、國務院陸續出臺了一系列關于生態文明建設與農業綠色發展的指導性文件，大力推動農業綠色發展體制機制的完善。從農業綠色發展法律體系建設來看，2014年以前，農業環境保護工作在法律上存在多項空白，重金屬污染防治、氨排放控制等內容鮮有涉及。2014年以后，隨著一系列環境保護法律法規的陸續修訂和頒布，農業環境保護工作得到加強，農業農村環境保護相關規定逐步實現全方位和立體化。

1.農業農村綠色發展成為黨和國家重要政治話語

2015年5月，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，對生態文明建設作出全面部署，要求協同推進“農業現代化和綠色化”。同年9月，中共中央政治局審議通過了《生態文明體制改革總體方案》，提出要建立綠色生態導向的農業補貼制度，完善農業廢棄物綜合利用制度，培育農業面源污染治理市場主體，強化縣鄉兩級政府的環境保護職責，加強防治農村污染的財政涉農資金投入。在此背景下，2016年11月，中央全面深化改革領導小組第二十九次會議審議通過了《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》。該項改革的目標是到2020年基本建成以綠色生態為導向的農業補貼政策體系和激勵約束機制，提高農業補貼政策的精準性、指向性和實效性。

2016年中央“一號文件”明確提出“加強資源保護和生態修復，推動農業綠色發展”，這是“農業綠色發展”作為專有名詞首次出現在官方文件中。2017年4月，原農業部印發《關于實施農業綠色發展五大行動的通知》，將綠色發展理念轉化為具體行動。2017年9月印發的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》正式確立了“農業綠色發展”在國家政治話語中的地位。

2.農業農村環境保護工作全面納入法治軌道

2014年《畜禽規模養殖污染防治條例》生效，該條例的出臺填補了農業農村污染防治領域無專門性法規的空白，標志著占農業面源污染半壁江山的畜禽污染物的防治從此有法可依。2015年新修訂的《環境保護法》對地方人民政府在農業環保的技術推廣、財政支持、生產指導等方面的職責均作了具體要求。在環境保護內容方面，由原來僅提及“種植業投入品、水土流失和污染問題”擴展到“重金屬污染防治、農業廢棄物處理處置、畜禽污染防治”等各要素，全面覆蓋農業環境保護工作。2016年修訂的《水法》中提出各級人民政府應當推行節水灌溉方式、技術和工程，提高農業用水效率。2016年頒布的《農田水利條例》則就農業用水規劃、灌溉水價的制定、節水灌溉措施等方面作了具體規定，同時指出要加強農田灌溉用水的水質監測。2017年《水污染防治法》修訂，新法在以往規?；笄菸廴痉乐位A上，增加了對散養密集區污染防治的相關規定，新法規定工業廢水不得作為農田灌溉用水。2017年修訂的《農藥管理條例》首次將農藥減量納入各級人民政府的職責。新條例更加強調農藥生產、使用中對環境的保護，增加了“嚴禁在飲用水水源保護區內使用農藥，嚴禁使用農藥毒魚、蝦、鳥、獸等規定”。新條例明晰了各級農業主管部門作為農藥監督管理單位的法律責任，對農藥的生產、經營、登記和使用主體的法律責任均予以明確。2018年《大氣污染防治法》修訂，新法涉及秸稈綜合利用、秸稈焚燒、氨、揮發性有機物、畜禽養殖惡臭氣體排放等多方面內容，對地方各級人民政府、農業行政管理部門、農業生產經營者、畜禽養殖場在農業大氣污染防治方面的權責進行了明確規定。2019年《土壤污染防治法》開始實施，該法提出要建立農用地普查制度、監測制度、農用地分類管理制度以及污染修復基金制度，從污染狀況調查和監測、安全利用方案制定、風險評估和管控、污染修復等環節對農用地污染實施全過程管控。

（二）“十三五”主要目標有望實現

經過幾年的推動，農業綠色發展理念已經深入人心，且取得初步成效，對照有關政策提出的“十三五”目標，各指標已經接近或達到既定目標，具體表現在：農業水資源利用效率穩步提升;主要化學投入品零增長提前實現;農業廢棄物資源化利用水平穩步提升;農業綠色發展綜合樣板初具規模等。

一是農業總用水量呈現下降趨勢，水資源利用效率總體提高。按照《全國農業可持續發展規劃（2015—2030年）》，到2020年全國農業用水量保持在3720億立方米，農業灌溉用水有效利用系數將達到0.55。2018年農業用水量為3693億立方米，農業灌溉水有效利用系數為0.554，已經實現目標。

二是化肥、農藥利用率提高，投入量實現雙下降。按照《全國農業可持續發展規劃（2015—2030年）》，到2020年，化肥利用率和農藥利用率均達到40%。根據農業農村部公布的數據，2019年我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率和農藥利用率分別為39.2%和39.8%，已經非常接近40%的目標。化肥和農藥投入量已經分別實現連續三年和四年下降，提前實現零增長。

三是廢棄物資源化利用率不斷提高。多項文件均提出：到2020年，農膜回收率要達到80%，農作物秸稈綜合利用率達到85%以上，全國畜禽糞污綜合利用率達到75%以上，規模養殖場糞污處理設施裝備配套率達到95%以上。2018年，農膜回收率達到69%①，秸稈綜合利用率為83.63%②，全國畜禽糞污綜合利用率達到70%。

四是農產品綠色供給水平逐年提高。根據原農業部綠色食品辦公室發布的《全國綠色食品產業發展規劃綱要（2016—2020年）》，到2020年，規劃綠色食品原料標準化生產基地面積增加到2億畝。2017年，中國綠色食品原料標準化生產基地種植面積1.6億畝③，近5年年均增長率達到5%。

五是農業綠色發展綜合樣板初具規模。截至目前，已創建81個國家農業綠色發展先行區，這些先行區大都以縣為單元整建制推進，也包括少部分以地級市為單元整市推進，還包括浙江、海南兩個整省推進的先行區。另外，還有一大批區域生態循環農業項目示范區、田園綜合體、國家農業公園等，這些也起到了良好的示范帶動作用?？傮w而言，根據魏琦、張斌、金書秦的評價[8]，自2012年以來全國農業綠色發展水平不斷提高，并且初步形成了農業綠色發展“東看浙江，西看四川”的格局。

四、農業綠色發展存在的主要問題

（一）政策“重出臺、輕落實”仍然存在

據不完全統計，2014年以來，僅與畜禽糞污處置及資源化利用相關的法律法規、政策文件就有22個（見表1，下頁）。有多項政策均涉及養殖廢棄物綜合利用目標，但覆蓋范圍和目標界定均不一致，在執行中易給地方帶來困擾[15]。同時，盡管政策數量較多，但一些激勵政策遲遲得不到落實。例如，有機肥生產可以享受稅收、運輸、補貼方面的優惠，以及沼氣發電享受上網電價等優惠政策，至今仍未見全國范圍的政策落實細則和標準。

又如農藥包裝回收也由于前后政策不一致，其管理辦法三次公開征求意見，前兩次均無果而終。最初，原環境保護部依據《環境保護法》等起草了征求意見稿，并于2015年4月在其官網向有關部門和公眾征求意見。2016年國務院印發《土壤污染防治行動計劃》，明確要求在2017年底前由國務院法制辦和原環境保護部牽頭，出臺農藥包裝廢棄物回收處理部門規章，2017年6月開始生效的新《農藥管理條例》要求環境保護主管部門會同農業主管部門、財政部門等制定。2017年12月，原環境保護部會同原農業部又發布了一個版本的征求意見稿。2019年開始施行的《土壤污染防治法》要求國務院農業農村主管部門會同生態環境等主管部門制定具體辦法。2019年9月，農業農村部牽頭再次向公眾征求意見。

政策表述前后不一致會導致部門之間推諉，政策不落實也會損害政策的權威性和嚴肅性。如果各部門把出臺文件本身作為任務完成，而不是立足于解決實際問題，必然導致文件套文件、文件抄文件的形式主義，不僅會將大量人力物力浪費在起草文件的過程中，而且會影響到基層執行政策的效果和效率。

（二）數據基礎薄弱

統計數據是宏觀決策的重要基礎。農業領域點多面廣，監測統計難度大，加上農業資源環境等問題近年來才實質性地受到關注，數據基礎較為薄弱。

我國秸稈綜合利用率目標是2020年達到85%，但秸稈的利用量、產生量都是粗略的估算數據，綜合利用過程又難以核查，在精確量化的政策目標倒逼下就難免滋生數據造假。數據水分的原因可能出于考核壓力，也可能出于不同部門之間對于估算方法的不同理解。

此外，畜禽糞便數據也不準確。在官方文件對2020年目標表述中既有“全國畜禽糞污綜合利用率達到75%以上”，也有“養殖廢棄物綜合利用率達到75%”。從科學的角度來看，在75%這樣一個精確的量化目標下，至少有兩方面的基礎信息是不清楚的：第一，75%的對象是什么？目前尚未有權威的定義界定糞便、糞污、養殖廢棄物等概念的關系。第二，75%的基數是多少？官方使用較多的是以2015年原農業部副部長于康震的講話中提到的“全國每年產生38億噸畜禽糞污”作為基數，但當時統計的準確度并不清楚，且數據未再隨著養殖量、養殖結構、養殖模式的變化而更新。再者，關于資源化利用方式的認定，不同部門之間一度還存在較大分歧。

在廢棄物產生量、利用量都不準確的情況下，追求一個高度精確的利用率目標，本身并不符合科學原則，也必然會帶來“數字”上的達標。

（三）農業綠色補貼改革仍需加快

我國于2004年全面取消農業稅，并于2006年開始全面推行農業補貼制度，向農民直接發放四項補貼（種糧直補、農資綜合直補、農作物良種補貼和農機購置補貼）。四項補貼中占比最高的是農資綜合直補，2014年農資綜合直補資金為1078億元，占四項補貼總額的63.8%。2015年，財政部、原農業部印發《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》，將過去的農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼，其中大部分為耕地地力補貼，還有少部分用于支持適度規模經營。2016年該項改革在全國全面推開。2016年農業支持保護補貼資金為1442.4億元，其中耕地地力保護補貼1204.85億元，支持適度規模經營237.57億元。2017年又進一步將原有的農機購置補貼、現代農業生產發展資金、農業技術推廣與服務補助資金與農業支持保護補貼資金歸并為農業生產發展資金。此外，測土配方、草原生態保護、地下水超采綜合治理等直接用于農業綠色發展的資金超過200億元。

農業補貼改革后，我國在分類名錄上與農業綠色發展相關的資金投入已經達到1500億元的規模。雖然大部分金額的補貼名稱調整為“耕地地力保護補貼”，但實質上在補貼的發放方式、對象、標準等方面仍然主要延續過去的模式，與耕地地力保護并無直接關系。與此同時，我國還缺乏對于一些真正能起到調節農戶生產行為、促進農業綠色轉型的技術補貼。未來利用這些財政資金將農業生產過程引向綠色化的潛力巨大。

（四）行政執法“一刀切”時有發生

按照《畜禽規模養殖污染防治條例》和《水污染行動計劃》的要求，2017年以前各地紛紛出臺了禁養區劃定方案，禁養區內禁止規模養殖。但國家層面對于“規模養殖”沒有統一規定，而是將權力交于地方政府。有些地方界定比較寬，例如廣西將規模界定為生豬年出欄≥500頭;有的地方則比較嚴格，如南京規定年出欄生豬50頭就屬于“規模”的范圍;有的地方甚至把禁養區變成“無畜區”。2014年全國生豬出欄達到74 952萬頭的峰值，此后開始下降，至2018年出欄量為69 382萬頭，減少了5570萬頭，降幅為7.43%。據估算，全國有超過80萬平方公里的國土面積被劃為禁養區[16]。過度禁限養的影響在劃定過程中就開始顯露，如豬肉的有效供給、農戶轉產轉業及其生計問題等[17]。2018年8月，非洲豬瘟爆發，導致豬肉供給形勢日趨嚴峻。為穩定生豬生產，國務院辦公廳于2019年9月印發《關于穩定生豬生產促進轉型升級的意見》，要求“各地區要深入開展自查，對超越法律法規規定范圍劃定的禁養區立即進行調整”。文件出臺后，各地各部門也紛紛出臺資金、貸款、保險等相關扶持政策，大力鼓勵養豬，此時要謹慎避免從“一刀切”轉向“一哄而上”。還有一些地區為了治理面源污染，對種植行為采取強力禁止的方式，這些實際上都是打著環保的旗號擠壓農業生產。

農業農村問題具有復雜性和長期性的特征，不僅關系到農民的生產生活大計，而且關系到全國人民的生活保障和社會的穩定，需要審慎對待。行政執法“一刀切”不僅會增加政策實施和后期調整的成本，而且會影響政府形象、損害人民利益。因此，對于環境污染問題，務必要堅持疏堵結合，不能簡單地以禁代治。

五、“十四五”時期以綠色驅動高質量發展的政策取向

我國的農業農村工作將進入鄉村全面振興階段。“十四五”規劃是將綠色發展從理念轉向實質性行動的第一個五年規劃，要著力從四個方面起好步、開好局。

第一，少出新政策，注重抓落實。針對仍然存在的重出臺、輕落實現象，可從如下方面著手：一是精簡政策數量。低水平、重復性的轉發會耗費大量行政資源，也給基層政府和部門帶來“學習”和“落實”負擔。建議借鑒學術論文的查重機制，在政策出臺前端引入查重程序，重復率過高的政策文件不予印發，對無實質性內容的部門、地方文件，在國務院相關平臺上予以通報。二是避免政出多門，杜絕部門打架。建議推行政策一本通制度，借鑒地方“最多跑一次”的經驗，同一項工作如確需要由不同部門分別出臺政策文件，應由牽頭部門負責進行政策的一致性核查，并將該項工作的所有相關政策匯總成冊，作為各地各部門執行政策、國務院督查落實的依據。三是全面落實已有政策明文規定的各類措施，如沼氣發電上網補貼、秸稈還田補助等。

第二，加強基礎數據的獲取，科學制定務實、可監控的農業綠色發展目標。針對當前一些家底不清，或者數據可能有較大水分的工作領域，不應在末端追求過于精準的量化目標。廢棄物資源化利用是農業綠色發展非常核心的內容，但數據基礎較為薄弱，建議“十四五”時期不再提秸稈綜合利用率、畜禽糞污綜合利用率等量化目標，改為可監控可核查的過程管控。例如秸稈方面的目標可定為“敏感時段無火點”，畜禽糞便方面的目標可定為“規?；O施配套比例+無露天存放和偷排直排”等。在加強過程管理的同時，一方面以“不溯及既往”的原則允許地方重新上報數據，將過去目標倒逼壓力下的數據水分擠出;另一方面，加強各環節數據的監測和收集，逐步夯實數據基礎。

第三，加強對執法和行政的督察巡查，對政策執行過失嚴厲問責。對黨和國家有關政策不落實、選擇性落實、“一刀切”，或在執行政策過程中采取簡單粗暴的方式，不僅會使政策效果大打折扣，而且會削弱政府的公信力，造成不良影響。建議近期以貫徹落實《中國共產黨農村工作條例》為契機，對各地各部門執行中央有關“三農”政策情況進行一次全面檢視，以“農民擁護不擁護、支持不支持”作為評判各地各部門是否正確、有效落實中央決策部署的依據，對上述產生嚴重不良影響和后果的行為主體進行問責。建議在全國人大執法檢查、中央環保督察、國務院有關督察檢查等工作中將農業綠色發展作為重要督察檢查領域。

第四，不斷深化農業補貼制度改革。一是推動相關農業補貼與農業綠色生產行為相掛鉤。應繼續深化補貼制度改革，使之名副其實。在具體措施上，可將補貼的獲得與農民的環境友好行為掛鉤。二是在農機購置補貼中，除常規機械名錄外，還應不斷擴展綠色機械名錄，將綠色防控、糞便資源化利用、秸稈粉碎、農膜回收等機械納入名錄。三是創新農業生態補償方式，統籌工業和農業污染減排，在中央轉移支付中拿出部分資金，用于在部分地區探索基于流域的排污權交易的方式。當前農業減排的邊際成本遠低于工業，例如養殖戶的糞便資源化利用、種植戶減少化肥農藥施用，可以基于相關的核算方法折算成污染物和溫室氣體減排量，通過與流域內工業源進行交易的方式獲得收益，這樣既能調動農業減排的積極性，又能大幅降低減排的社會總成本。四是加大對農業綠色生產技術的補貼力度。農業研發和推廣資金投入的重點是秸稈還田、糞便資源化利用、生物農藥、緩釋肥、水肥一體化等技術、產品和設施。

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基金項目：國家重點研發計劃課題“化肥農藥減施增效管理政策創設研究”（2016YFD0201304）;國家社會科學基金重大項目“生態補償與鄉村綠色發展協同推進體制機制與政策體系研究”（18ZD048）;國家高層次人才特殊支持經費項目“鄉村振興背景下農業綠色發展的技術路徑和制度體系”。

作者簡介：金書秦，農業農村部農村經濟研究中心經濟體制研究室主任、副研究員，第四批國家“萬人計劃”青年拔尖人才;牛坤玉，中國農業科學院農業經濟與發展研究所副研究員;韓冬梅，河北大學經濟學院副教授。中國社會科學院農村發展研究所杜志雄研究員、南京審計大學武巖助理教授對本文亦有貢獻。

The Path of Agricultural Green Development and Its Orientation

in the 14th Five-Year Plan Period

JIN Shu-qin ?NIU Kun-yu ?HAN Dong-mei

Abstract： With the prominent of agricultural resources and environmental issues， green development has become the orientation of agricultural development. Based on the definition of key elements of agricultural green development， three stages of agricultural green development are proposed： decontamina-

tion， that is， the cleanliness of agricultural production processes; quality improvement， realizing the green of production areas and high-quality product; efficiency， and green becoming endogenous motivation for agricultural high-quality development. In recent years， certain achievements have been made in green agricultural development. There are also problems such as decentralized policies， a weak data base， slow progress in reforming the agricultural subsidy system， and“one-size-fits-all” administrative enforcement. During the“14th Five-Year Plan” period， to promote high-quality agricultural development with green development， we must improve the quality of policies through focusing on implementation; pay attention to understanding the family base and abandon some quantitative goals without data support; strengthen supervision and inspection of law enforcement and administration， and implement policy faults increase accountability; continue to deepen the reform of the agricultural support and protection system towards a green ecology.

Key words： rural revitalization; green development of agriculture; high-quality development of agriculture