新一輪國有企業混合所有制改革的內涵與特定任務

盛毅

摘 ? 要：新一輪國有企業混合所有制改革的內涵和任務有顯著變化。內涵變化體現在：將宏觀層面的多種經濟成分并存，與企業層面的多種經濟成分融合分開，明確后者是基本經濟制度的重要實現形式，混合所有制改革要根據國有企業的不同功能定位進行，明確分類改革才能深化國有企業改革，確保國有經濟的控制力和影響力。任務變化體現在：壟斷性國有企業、特殊領域國有企業、資本經營類國有企業、母公司等成為混合所有制改革重要對象，吸納新的非國有投資主體、創新其參與混合所有制改革的方式和渠道需要有全新的探索。基于以上兩個變化，新一輪混合所有制改革要分商業類和公益類、母公司和子公司、央企和地方國有企業三個方面展開。

關鍵詞：混合所有制;國有企業改革;分類改革

中圖分類號：F123.7 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）02-0125-13

20世紀90年代初廣泛推行的國有企業產權制度改革，在容許多種經濟成分并存的基礎上，進一步打破了各種所有制主體獨自投資與經營的格局，不同經濟成分共同投資組建有限責任公司、股份有限公司、股份合作制企業、中外合資和合作企業等，逐漸成為我國企業的主要組織形式。在國有企業中吸納集體、私有、外資參與其改組，或者國有企業投資非國有企業，正是典型的國有企業混合所有制改革形式。目前，央企的混合所有制改革面接近70%，進入混合所有制企業的資產達到60%以上，一些央企中的國有股比例已經低于20%，省屬國有企業的混合所有制改革戶數也接近60%[1]。在混合所有制成為國有企業常見組織形式的情況下，為何還要再次將混合所有制改革作為深化國有企業改革的重要突破口呢？它與過去的國有企業混合所有制改革有何區別？這些問題都亟待回答。

一、對新一輪國有企業混合所有制改革的簡要評述

新一輪國有企業混合所有制改革至少取得了五方面的進展：一是央企混合所有制改革數量增多，在2016年以來選擇的3批共50家試點企業中，央企超過了50%。二是壟斷性強的國有企業數量增多，參與混合所有制改革的國有企業主要為重要資源開采與加工、國家重要交通通信和軍工領域的骨干企業。三是員工持股試點數量增多，現有國有企業中先后有100多戶大型企業開展員工持股試點。四是收入來自混合所有制改革企業數量增多，中國建材集團、國藥集團的70%以上營業收入，來自混合所有制企業。五是進入證券市場的國有資本增多。央企有65%左右的資產進入上市公司，比2012年底提高50%以上;地方國有企業也有超過45%的資產進入上市公司。

本輪混合所有制改革從表面上看與過去差異不大，具體而言體現在三個方面：第一，從混合所有制改革的動力來看，雖然本輪混合所有制改革面臨的國際競爭和挑戰更激烈，穩增長和促轉型升級的難度增加，更需要發揮國有企業作用，但這種壓力過去一直都存在，只是在程度上和范圍上有區別。第二，從改革方式來看，混合所有制改革的基本思路、途徑、手段也沒有大的變化，都是吸納非國有資本參與國有企業改組，促進國有企業轉換經營機制，通過股權轉讓、增資等方式讓非國有投資進入，要說有所不同，只是混合所有制改革對象和參與主體范圍有所擴大。正如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出的，“要積極發展混合所有制經濟”，“允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟”。第三，從混合所有制改革的目的來看，核心是提高國有資本配置和運行效率，進一步增強控制力、影響力和抗風險能力，完善現代企業制度，健全企業法人治理結構，這也與過去的混合所有制改革訴求基本一致。因此，此輪國有企業混合所有制改革可視為以往國有企業改革的延續[2]。

然而，通過梳理有關文獻可以發現，本輪混合所有制改革有以下顯著特點：

第一，重在強化國有經濟控制力。前一階段的混合所有制改革，偏重于吸引非國有投資，優化國有經濟戰略布局，促進國有企業轉換經營機制。國有經濟的控制力問題、混合所有制改革后國有企業的效率最大化問題，不是混合所有制改革面對的主要矛盾，因為國有經濟的占比依然較高，國民經濟的重要領域還掌握在中央和省級的大型國有企業手中。通過混合所有制改革的企業，經營機制比之前靈活，效率得到了一定程度改善，也就基本滿足了改革的訴求。本輪混合所有制改革是過去改革的深化，其主要目的是增強國有經濟控制力，進一步提高國資經營效率，相應地，混合所有制改革必須圍繞提高國有企業運行效率和競爭力，服務和服從于強化國有經濟控制力。2015年9月，國務院發布《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，對本輪混合所有制改革的目的作了明確闡釋。國資委研究中心專家認為，國有企業混合所有制改革的關鍵是放大國資功能，實現資產保值增值和提高企業競爭力[3]。因此，本輪混合所有制改革的主要目標，就是要通過國有資本和社會資本結合，以及國有企業自身的資本集中、重組和擴張，有效強化和放大國有資本功能。即使已經實行混合所有制改革的國有企業，也存在進一步提高市場競爭力和創新能力、提升影響力的問題。黨的十八屆三中全會明確指出，混合所有制改革是新形勢下增強國有經濟活力和控制力的有效途徑，深化國有企業改革必須從混合所有制改革突破，這是國有企業改革的“重頭戲”。

第二，重在探索特殊對象的改革。中小型國有企業已經完成改革任務，這類企業在改革后繼續保留國有股份的較少。處于一般競爭性領域的國有大型企業，也基本完成了改革任務，國有控股或參股的混合所有制企業，占有較大比重。由于本輪混合所有制改革開始從推動與融合階段進入分類與深化階段[4]，因而進行混合所有制經濟改造的國有企業追求的目標必須根本改變，或者說只有適應或需要追求新目標的國有企業，才應當納入混合所有制經濟改造的范圍[5]。改革對象主要是現存的國有獨資企業、國有絕對控股公司以及國有上市公司的集團公司層面，需要加快混合所有制改革進度，從而激發國有企業活力[6]，即必須以國有獨資的集團母公司、資本運營公司、投融資平臺類公司等為主要對象，或者壟斷性強的電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等國有公司和院所。國家要求在自然壟斷和技術壟斷性強的領域邁出實質性步伐，已經明確本輪混合所有制改革的重點領域和對象。國家先后選擇幾批企業開展試點，如中國聯通的集團整體改革，中石化、東航、國航、中核、兵器工業公司等的二級子公司進行混合所有制改革，中糧、寶武鋼鐵、中車集團在新開發業務中吸納非國有主體投資等。可以看出，本輪混合所有制改革的對象與過去存在較大差別。此外，參與混合所有制改革的企業不僅包括子公司層面，而且包括母公司層面，即積極探索中央企業母公司混合所有制改革的可行路徑，探索回答改革后國有股由誰持有的問題，積極支持省屬國有企業母公司開展混合所有制改革。

第三，重在創新混合所有制改革的模式。本輪混合所有制改革對象與過去大有不同，前期取得的經驗不能簡單套用。本輪改革不少都是新探索，遇到的難題多，因而需要開展先行試點，創新混合所有制改革模式。尤其是自然壟斷型國有企業，其主業一般處于重要行業和關鍵領域，企業主業關系到國計民生和國家安全，兼具公益性和商業性，既有公益性保障目標又有商業性盈利目標，具有規模經濟、成本弱增性、范圍經濟、資產專用性、沉淀成本以及網絡性等特征[7]。因此，需要在股權設計上有更大的靈活性，通過探索完善優先股和國家特殊管理股方式，最大程度地激發民間混合所有制改革熱情。在行業準入、參與企業的對象選擇上，也需要進一步放開國內外資本參與的范圍，增加非國有經濟參與的渠道。從當前的混合所有制改革方案來看，引入戰略投資者、實施員工持股成為重要方式，且“員工持股+戰略投資者+上市”組合，更是常見形式。因此，有必要對其中的員工持股計劃進行深入探討，如明確員工持股的目的，員工持股激勵計劃的作用，有針對性地設計激勵對象、股份數量及比例、實施時間等[8]。探索創新各類基金參與的途徑，擴大向社保、保險、產業基金等開放的力度，通過資本市場引入公眾小額投資[3]，也成為常見的混合所有制改革方式。上海國資國企改革方案，就強調將引進戰略投資者、提高國有資產證券化、實施員工持股計劃作為改革的主線。從試點企業觀察，新一輪混合所有制改革在突破體制、創新制度、發展新業態和新領域方面開展的探索和嘗試較多。

第四，重在完善法人治理結構。本輪混合所有制改革重點并不在“混”，而在于企業治理結構的改善和經營治理水平的提升[9]。一方面，由于本輪混合所有制改革將探索形成許多與過去不同的模式，而混合所有制改革模式和股權結構的不同，會形成不同的治理方式[10]，因而探索建立與之適應的法人治理結構，變得更加緊迫。平衡國有股東與非國有股東權益，保障非國有股東參與公司治理等問題，則需要通過完善股東會、董事會、監事會來實現。獨立董事制度、職工參與機制、股權激勵機制等，都會出現新的實踐形式。壟斷性、公益性國有企業混合所有制改革后的治理結構以及非國有資本合理獲利機制，都需要以法人治理結構原則為指導進行合理改進。另一方面，針對國有企業多數在形式上已經完成混合所有制改革，但治理機制和監管體制還需要進一步完善，公司治理結構并沒有真正隨之改變的實際[11]，有必要探索完善法人治理的路徑和舉措。

第五，重在健全政策和保障體系。本輪混合所有制改革由專司改革的國家發展改革委牽頭，形成了“1+N”頂層設計方案，包括深化國有企業改革的意見、國有企業混合所有制改革的意見、國有企業功能界定與分類的意見、國有企業員工持股試點的意見等，并就規范操作流程、健全定價機制、加強混合所有制改革監管、建立健全資本市場、完善支持政策、建立健全法律法規制度、建立工作協調機制等方面，作出了具體規定。為全面推進混合所有制改革的相關配套工作，細化混合所有制改革制度安排，國家發展改革委等八部門對國有企業混合所有制改革中的國有資產定價機制、職工勞動關系、土地處置和變更登記、員工持股、集團公司混合所有制改革、試點聯動、財稅支持、工資總額、軍工審查程序等方面提出了具體要求。一些地方還通過產業投資基金、國有企業混合所有制改革基金、國有企業并購基金等，為公益性國有企業混合所有制改革提供融資服務。

盡管國有企業混合所有制改革已推行多年，但由于一些理論和實踐問題沒有得到解決，國有企業混合所有制改革過程和混合所有制改革后國有企業的運行，都還存在不少問題。如國有企業混合所有制改革一直無法放開控制權，導致民間資本不敢真正進入國有企業[12]。混合所有制改革還存在理論上的誤區，通常情況下把持股比例作為衡量國有經濟主體作用的標準，而未從實際控制權的角度去看待。對國有企業混合所有制改革的內涵認識不夠清晰，簡單地將國有企業股權多元化與企業混合所有制混同。許多已經進行混合所有制改革的企業，運行還不規范，沒有發揮出混合所有制改革后應當具有的優勢和作用。上述特點顯示，新一輪混合所有制改革將從這些問題入手，在針對企業情況選擇混合所有制改革模式，確定改革方向、改革力度以及應當達到的標準等方面，呈現很多新思路、新途徑和新辦法。具體來講，本輪國有企業混合所有制改革進一步深化了基本原則、主要任務、推進方式、操作規則、環境營造、組織實施等方面的頂層設計。尤其強調要在對國有企業進行功能界定與分類的基礎上，分類分層推進國有企業混合所有制改革，積極探索員工持股，著力健全法人治理結構，推行職業經理人制度，等等[4]。這既包括新進入混合所有制改革領域的國有企業，又包括已經進行混合所有制改革和引入非國有股東的國有企業的國有產權和非國有資本股東權利的保護問題[6]。

二、新一輪混合所有制改革的新內涵

通過分析黨的十八屆三中全會關于國有企業混合所有制改革的表述，以及《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》等文件可以發現，本輪混合所有制改革回答了三個重要理論問題，使混合所有制改革的性質、范圍、形式等更加明確。本輪混合所有制改革的內涵和外延變化如表1所示。

（一）國有企業混合所有制改革是企業層面的不同所有制融合

國有企業發展混合所有制經濟，不同于宏觀層面允許多種經濟成分并存，也不是指由多個國有主體共同投資組建股權多元化公司，而是特指國有企業吸納非國有經濟投資共同組建公司。黨的十八屆三中全會強調“允許國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合，形成混合所有制經濟”，進一步界定了混合所有制改革的內涵和表現形式。當人們將混合所有制視為一種基本的經濟制度時，就是從宏觀的國民經濟結構安排角度來理解的[13]。實際上，混合所有制經濟包括兩種內涵或者兩層含義：一是指整個國民經濟的所有制結構，其中既包括國有和集體所有等公有制成分，又包括其他非公有制成分;二是指企業的產權結構，即在企業層面形成國有資本、集體資本和非公有資本交叉持股、相互融合的狀況[2，6]。前者指整個國民經濟的所有制結構及由此決定的社會經濟基礎，后者則是就企業個體而言的產權結構及相應的企業（公司）治理結構，前者是后者的前提和基礎[5]。后者主要指不同性質的出資人交叉持股，著重體現在國有企業改革上，本質上是企業資本的一種組織形式[14]。國有企業混合所有制改革實際上是指的后者。黨的十四屆三中全會提及的財產混合所有的經濟單位越來越多，也是講的企業層面，因為出現這種情況的前提是產權流動和重組。其具體表現就是政府對國有企業保留一定的持股比例，將余下的部分讓渡給私人資本，從而實現公私混合持股[15]。即在國有企業引入非國有資本的一種產權制度改革，通過改革形成國有企業的混合、多元股權結構[13]。這是新時期體制建設及完善的重要制度創新[5]。

（二）混合所有制是基本經濟制度的實現形式

此前，對于混合所有制改革后的國有企業屬于何種性質，有許多不同意見。一些研究曾試圖從基本經濟性質去界定，以此來把握其在與市場經濟結合中實現形式是否應當與其他性質的企業有差別。有的學者認為，混合所有制既不姓“公”也不姓“私”，它應當是單獨的所有制形式[16-17]。世界上沒有什么“純粹”或制度“中性”的混合所有制經濟，它一定有特定屬性。一些學者則從廣義和狹義角度出發，認為混合所有制企業并不是獨立的所有制形式[2]，而是多種經濟成分的混合組織，是不同所有者主體以資本為紐帶在企業的結合[18]，混合就是它的性質。就混合所有制企業作為社會主義經濟制度的特定實現形式而言，不同性質和不同形式的所有制，不能視為同一性質和同種形式的所有制，否則，就不存在所謂的“混合經濟”命題[5]。黨的十四屆三中全會指出，混合所有制改革“將會形成新的財產所有結構”，也沒有涉及經濟屬性問題。雖然現代企業制度只要不存在所有權歧視，天然就是混合所有制[19]，但從經濟屬性去分析，單一所有制資本之間的融合，如公有資本之間或者非公有資本之間的融合，不能稱為混合所有制[20]，因為它沒有在同一企業中有不同所有制并存。從這個意義上講，界定混合所有制企業的所有制屬性，只能由企業中占據控制地位的資產屬性來決定。新一輪混合所有制改革雖然同樣沒有回答混合所有制改革企業的屬性，但指出它是“基本經濟制度的重要實現形式”，就肯定了其社會主義經濟屬性，并且跳出了它只是“公有制實現形式”的局限，隱含著它也是非公有制的實現形式，進而明確了混合所有制企業具有的混合性特點。因為從邏輯上講，宏觀層面上的多種經濟成分并存，必然導致微觀層面的多種經濟融合。多種經濟成分共同投資一個企業，本身就是基本經濟制度的企業組織形式，當然也是當前我國基本經濟制度的實現形式。承認這種實現形式，也為建立國資授權經營體制、組建國資運營公司、支持有條件的國有企業改組為投資公司、國有資本證券化、國資進入非國有企業等，提供了充分的理論依據。

（三）國有企業混合所有制改革要在分類的前提下進行

在充分競爭性國有企業基本完成改革任務的條件下，我國國民經濟中占有重要地位的一般競爭性、壟斷競爭性和公益性的國有企業，活力不足和效率不高、與市場結合不好的問題，成為困擾國有經濟發展的主要矛盾。要增強國有經濟的控制力和影響力，建立更加完善的市場經濟體系，尤其要推動其走向國際市場，成為競爭中立的企業，需要深化這類國有企業的改革。然而，由于這類企業資產規模大，而且很多是關系國計民生的企業，或者是自然壟斷性、公共產品和服務企業，指導這類企業改革不可能簡單套用過去的模式。為此，中央根據不同類型國有企業的功能定位、治理特點和運行要求，根據非國有投資主體已有更大發展的實際，提出了分類改革的思路：對主業處于一般競爭的商業類國有企業，以增強活力和資產保值增值為主要目標，設計和實施混合所有制改革方案，雖然可以參照之前的做法進行，但要有創新;對主營業務涉及國家安全和經濟命脈，或者擔負國家重大任務的企業，須保持國有控股地位，即混合所有制改革后的企業中國有股份要占主導。就自然壟斷行業而言，由于這類企業比較特殊，混合所有制改革不是簡單地引進非國有投資，也可實行以政企和政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革。就公益類國有企業而言，則應根據企業各自業務特點分類進行改革，部分有條件的企業，可以實施所有制主體多元化。在分類混合所有制改革中，需要從理論上肯定國有企業追求盈利是基本屬性之一，本輪混合所有制改革必須立足于這一基點進行探索，才可能形成可行的方案。一方面，因為承擔社會職責的國有企業，也需要實現利潤，但它與一般企業天生就存在逐利動機有著根本性質的差別，國有企業逐利動機只是其非逐利天性的衍生物。另一方面，吸引非國有投資主體參與混合所有制改革，或者國有企業投資非國有企業，如果完全沒有利潤動機，只可能在極其特殊的情況下才會發生。

除承認多種經濟成分在國有企業中構建股權多元化的產權結構外，也將非國有企業參與部分特殊領域的經營，納入混合所有制改革中來統籌，從某種意義上講是擴大了國有企業混合所有制改革的內涵。《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》提出了通信和樞紐型交通水利基礎設施、水資源和戰略性礦產資源、能源主干管網和電網、核電及重要公共技術平臺、水電氣熱和公共交通等特殊領域，允許非國有企業以特許經營、政府購買服務、委托代理等方式參與。

三、分類、分層級、分隸屬完成特殊混合所有制改革任務

有人根據混合所有制改革的普及度和混合度，把混合所有制改革進程劃分為七個階段，并在判斷所處階段的前提下，確定混合所有制改革的目標和突破的方向[21]。由于本輪混合所有制改革較多涉及關系國計民生的壟斷企業、準公共產品提供企業、以國有資本運營為代表的新型國有企業，如果簡單套用過去的混合所有制改革模式和路徑，將難以適應新的要求，因而應結合企業屬性分類、分階段推進。要分類開展研究并分類提出相應的改革措施，絕不能“一刀切”，“一企一策”更符合實際。不同類型的國有企業，由于改革的目標和任務不同，改革模式亦應有所差別。提供純公共產品的國有企業，適宜采取國有國營;具有壟斷性的國有企業，適宜采取國有國控;對于競爭領域的國有企業，適宜選擇公司制改造，有的則直接民營化。關于混合所有制改革模式，有研究將其概括為改制重組、整體上市、引入戰略投資者、員工持股等。還有研究歸納為9種范式，并提出了12種混合所有制改革所對應的范式[22]。不同混合所有制改革模式各有優劣，目前還沒有普適性的模式。在具體操作中，需要考慮產業類型、市場條件、企業組織特點、企業基礎等多個因素。

歸納以上觀點和總結各地混合所有制改革模式及途徑，這里認為，可從“分類、分層級、分隸屬”三個方面推進。

（一）分類推進國有企業混合所有制改革

分類改革是新一輪國有企業改革的前提，也是本輪混合所有制改革的最大特點之一。黨的十八屆三中全會后，許多學者對如何分類作了研究，如將國有企業劃分為公共政策性、特定功能性和一般商業性三類[6]。其中公共政策類企業約占4.4%，特定功能性企業約占28.3%，一般商業性企業約占67.3%[23]。黨的十八屆三中全會對分類改革的要求非常明確，就是要求國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的關鍵領域集中，向公共服務類、特殊的戰略產業、保護生態環境等領域集中。國務院就是根據這一精神和各個方面提出的具體建議，出臺了國有企業混合所有制改革的意見，明確了分類改革的任務。分類推進國有企業混合所有制改革的主要方式如表2所示。

分布在一般競爭領域中的國有企業，是調整國資布局的主陣地，原則上可采取相對控股、參股或者全部退出的方式。由于這類國有企業資產質量比先期混合所有制改革的企業高，不少是行業品牌企業和領軍企業，如果旗下有上市公司，可以充分運用整體上市等方式，積極引入非國有資本，進一步降低國有持股比例。即使旗下沒有上市公司，也有條件通過借殼的方式，整體進入資本市場。除利用資本市場外，更多企業只能通過其他途徑吸引非國有投資主體。黨的十五屆四中全會就要求國有大中型企業尤其是優勢企業，宜于進行股份制改制的，要通過規范上市、中外合資等，改制為股份制企業。國有相對控股、部分領域退出的改革取向，應當是新一輪混合所有制改革的最重要任務。即使是重要行業和領域的國有企業，政府也可以選擇相對控股。目前這類國有企業混合所有制改革，還存在兩個困惑：一是試點企業數量少，推出混合所有制改革方案容易找到投資者，如果大面積推開，會面臨上市資源有限、有實力的非國有投資主體有限等問題。二是這類企業混合所有制改革的邊界沒有確定，混合所有制改革具有很大不確定性。盡管有關改革意見和方法都指出這類企業可進行混合所有制改革，但需要選擇絕對控股、相對控股、參股，母公司的國有股權保持多少為宜，子公司的持股下限多少為宜，可能在不同的行業，會有明顯差異。隨著混合所有制改革的深入，以上兩個問題必須得到解決。前一個問題可以通過設立國資流動平臺、國有資產重組基金一類的組織，鼓勵非國有經濟參與來協助解決;后一個問題則需要進一步明確這類國有企業的調整目標，盡快形成明確的意見和導向，以指導這類企業推進混合所有制改革。有研究認為，對于以效益最大化為主要目標，適當兼顧社會效益的國有企業，股權結構可以非公有資本為主，國有資本只是參與[24]，這是一種比較超前的設想，至少地方國有企業可以加快向這一格局推進。

對于具有壟斷性的國有企業，由于大多為關系國計民生的企業，不管是母公司還是子公司，盡管都必須將混合所有制改革作為深化改革的主要途徑，但原則上保持絕對控股應成為主要選擇。尤其是電網、通信網、重要管網等自然壟斷行業，只有采取絕對控股，才能更好地履行政府保障民生的職能。也要看到，這類企業既要追求合理的盈利，又要履行政府的職能，兩者之間是有沖突的，這也是推行國有企業改革以來長期面臨的難題。如何處理好經濟利益行為與非經濟利益行為之間的關系，是本輪混合所有制改革能否取得突破的關鍵，也是公益性國有企業持續健康發展的基礎和保證[25]。因此，前期已經提出的改革思路，如根據不同行業領域特點實行“網運分開”“主輔分離”“公共職能與非公共職能分離”等，尤其是剝離企業中與國計民生關系不大的業務率先完成混合所有制改革，應當作為近期的主要任務。推進這類企業的混合所有制改革，需要打破壟斷行業“天然”壟斷的認識，將其與需要限制和打破的制度性、政策性形成的壟斷分開。即使在壟斷性的領域中，如果繼續采取國有企業壟斷經營的辦法，也需要建立相應的規范，約束這類國有企業的壟斷行為，平衡企業利益與國家利益的關系[5]。同時，為支持這類企業的混合所有制改革，政府不僅要通過股權劃轉、重組企業資產和業務、由旗下上市子公司通過融資收購母公司資產、由母公司以股票置換或吸收合并的方式共同組建投資公司等，將關系國計民生的經營內容收縮到盡可能小的范圍，而且要通過公共產品定價、稅收、補貼、政府采購等，保障混合所有制改革后企業能夠獲得社會資金平均收益水平的利潤。參與混合所有制改革的對象，宜以社保基金、保險基金、其他社會投資公司、基金等為主，這類機構以財務投資、資產合理配置為主，不會過多參與企業戰略規劃制定，更不會參與日常管理，這“既可為公益性國有企業提供多元化的資金來源，又能夠保障企業公益性價值導向不受外部影響”[25]。至于涉及國家安全的國有企業，擔負國有資本經營的國資投資公司和運營公司，可以實行國有獨資，但適用這種范圍的企業，要注意加以限制。

對于主要承擔政府某種特定功能的企業，由于商業功能處于次要地位，因而應采取國有獨資企業形式[23]，原則上不作為混合所有制改革對象，如武器生產、生態環境保護、共用技術平臺、公共交通、公共設施等，具體包括央企中的招商局集團有限公司、中國黃金集團公司，地方的國有資產經營管理中心、保障性住房建設投資公司、水務投資公司等。增強這類企業的節約成本意識，提高經營積極性，既可通過模擬市場經營實行經濟責任制，又可設立優先股吸納非國有主體投資，即根據各企業經營特點和非國有投資者的需要，選擇合適的改革途徑。此外，也可以拿出部分業務，以特殊的經營方式委托非公有制企業經營。

從一些地方的改革意見和方案中，能夠清晰地看到分類改革的大致思路。上海市的改革意見就明確提出，國有資本營運企業要保持國有獨資，承擔功能類和公共服務類的企業，可選擇保持全資或控股;戰略性新興產業類企業既可保持絕對控股，又可保持相對控股，宜根據企業實際情況選擇;一般競爭性國有企業的混合所有制改革力度則更大一些。山東省要求根據企業定位確定國有股權比例，除重要礦產資源、基礎設施、公共服務等領域中的少數企業保持控股外，其余企業根據省屬國有資本調整需要有進有退。江蘇省則要求對國資股權和債權權益低于50%的企業，完全按照市場化方式進行管理。

（二）分層級推進國有企業混合所有制改革

在新一輪混合所有制改革中，母公司的混合所有制改革和子公司的混合所有制改革，無論從改革的目標和要求看，還是從改革的方式和路徑看，都存在很大差異，同樣需要分層次推進混合所有制改革（見表3）。

母公司多數屬于功能型企業，包括代表政府經營管理國有股權的集團有限責任公司、國有行業控股公司、國有投融資平臺等。這類企業由于控制的資本規模大、承擔的任務比較特殊，還代管著許多過去改革剝離出來的業務，盈利水平普遍較低。在這類企業中，若要整體實施混合所有制改革，就需要將代管的無盈利業務和非主業功能再次剝離，讓保留下來的業務具有一定盈利能力。同時將直接承擔與政府履行職能相關的部分業務，轉換為政府購買服務，在此基礎上對母公司進行混合所有制改革。混合所有制改革的途徑包括改制為整體上市公司、非上市的股份公司和非國有獨資的有限責任公司等。當然，在過渡期間，一些代管業務若暫時難以剝離，也可以在收取代管費、給予定向和定額補助等的基礎上，引入社會資本投資。不過，這類母公司實施混合所有制改革遇到的問題很多，一般不作為重點。實際上，目前開展母公司混合所有制改革試點，只選擇了極個別公司進行，具有嘗試性質。推進母公司混合所有制改革，還有一種辦法是分步進行改革，即先將母公司經營的業務進行分拆，將分拆的資產與非國有投資主體共同組建合資公司，余下部分待條件成熟后再視情況進行混合所有制改革。此外，在母公司中，員工持股不宜提倡。尤其是資本運營公司、壟斷性強的企業、準公共產品甚至公益類企業，吸納非國有主體參與混合所有制改革，更多只能選擇基金、保險、國內外戰略或財務投資者。母公司混合所有制改革的另一種途徑是通過對非國有企業進行投資，建立起新的混合所有制企業。特別是國有投資公司和運營公司等資本運作平臺，通過對非國有企業的股權投資，可以形成國有控股或參股公司。

子公司層面的混合所有制改革，除少數自然壟斷性或政策壟斷性的企業外，步子應當更大一些，原則上可按照一般競爭性企業對待。即使是具有自然壟斷和政策壟斷性的企業，也要創造條件盡可能消除和消弱其壟斷地位，大比例引入非國有資本。如中國建材集團采取母公司獨立分設，子公司及二級公司層面全部實現公司制改革，這是國有企業混合所有制改革的代表性例子。實際上，許多子公司和孫公司都是集團盈利的主體，這類企業由于混合所有制改革條件有利，多數已經進行混合所有制改革。前面提到央企中非國有資本所占比重已經達到70%左右，非國有資本主要分布在這類公司中。《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》對集團二級公司及以下企業就明確要求以實體企業為重點，引入非國有投資主體的資金，以更好地推進技術、管理和商業模式創新。對于子公司的混合所有制改革可分三種情況推進：一種是已經上市的國有控股公司，由于引入非國有資本的條件有利，可以通過股權轉讓、增發、債轉股等手段，進一步擴大非國有資本比重，甚至形成一個或幾個非國有股東控股的股權結構。第二種是對于已經進行混合所有制改革但沒有上市的國有控股公司，也可以采取上市公司的做法，只是實施起來有一定難度，因此要在轉換經營機制和提高公司經營的透明度上做文章，國有股東在控股權上要考慮作出較大讓步。第三種是對于初次進入混合所有制改革的公司，則可以根據情況推進，爭取先起步取得突破，再逐步擴大非國有比重。至于集團下屬的三級子公司，業務更加專一，并且絕大多數是以盈利為目標的企業，這類企業除個別承擔特殊功能的公共服務企業外，應當全面推進混合所有制改革。

央企在引進其他所有制投資者過程中，應注重引入戰略投資者，以實現強強聯合，也可以采用以對外投資、兼并為主的擴張，并通過混合所有制改革配合其他領域的改革[26]。在母公司和重要二級子公司混合所有制改革中，一般不宜選擇員工持股模式。尤其是央企的母公司，資產收益率普遍不高，再加上國有股份占絕對比重，員工持有的這點股份對公司的經營決策影響不大。

（三）分隸屬推進國有企業混合所有制改革

在混合所有制改革中，中央監管的國有企業與地方政府監管的國有企業在承擔公共服務功能、擁有壟斷地位等方面存在較大差異。中央企業規模更大，涉及國家安全和國民經濟命脈的企業更多，混合所有制改革方式的選擇更受限。

央企的混合所有制改革可分三個層面確定目標和方向（見表4，下頁）。在母公司層面，前面的分析已經提到，混合所有制改革的難度很大，目前只有少數公司可以實施混合所有制改革，多數將繼續保持國有獨資，深化改革重點應放在健全和完善法人治理結構、加強內部管理、強化國有資本監管上。不過，在這些公司經營的業務中，也可以拿出部分業務，委托非國有企業經營。在重要的二級公司層面，雖然主要采取國有控股、參股甚至退出的方式，但由于這些公司分布的行業領域較寬，每個領域的經營環境和業務特點、政府管制要求和政策配套條件、企業資本規模和股權結構、改革的目標和任務等差異較大，因而這類國有企業即使向市場主體轉變，也不可能向一般市場化的公司完全看齊，如果簡單根據國有企業分類去套用相應模式的混合所有制改革，可能會因特殊問題太多而難以實施，因此，除有關部門明確混合所有制改革的基本原則、程序等外，更多只能采取“一企一策”的辦法。至于三級公司，混合所有制改革條件可以更寬一些。

地方國有企業規模相對小一些，并且關系國計民生的公司占比小，更多屬于競爭性行業，只有數量不多的公司是為履行地方政府某種職能而設立的。據專家研究，中央企業中涉及國家安全、國計民生、公共產品類企業的約占40%，高新技術、特殊功能、一般商業企業占60%左右。而北京市的前一類企業只占約21%，并且全部集中在公共產品領域，基本沒有涉及國家安全、國計民生的企業，具有壟斷地位的企業只有6家;后一類企業約占79%，其中70%左右集中在一般商業領域，47戶國有企業中商業類就有33家[27]。天津市國有資本分布在50個行業，醫藥、房地產、公用事業、交通運輸等傳統行業占比較大，并且布局較為分散，存在著業務趨同化問題[28]。正因為地方企業普遍處于一般行業和競爭性領域，因此混合所有制改革的路子應當更寬一些，在母公司層面開展混合所有制改革的數量明顯多一些。如上海市在前期安排中，提出要在 2～3家科研院所實施多元持股的混合所有制改革，建立完全面向市場的經營機制，2～3個集團整體上市或者剝離其核心業務上市，10家企業試點員工持股。天津擬在5～6家集團內開展集團層面的混合所有制改革試點。實際上，中央也鼓勵地方從實際出發推進混合所有制改革，區分不同情況制定和完善改革方案以及相關配套措施。黨的十六大要求除極少數必須選擇國有獨資經營外，一般企業應積極推行股份制，大力發展混合所有制經濟。盡管地方國有企業分布于競爭領域的較多，但不少地方混合所有制改革進度滯后于央企，如甘肅省提出到2020年混合所有制經濟比重占國有經濟的60%左右[21]，而央企目前已經高于這一比例。為加快混合所有制改革步伐，地方國有企業混合所有制改革開始加速。在混合所有制改革方式上，各地普遍都在利用多層次資本市場，讓有條件的集團企業實現整體上市;或者發揮國有控股上市公司資源整合優勢，推進競爭類國有企業的大部分資產以及功能類和公共服務類企業的競爭性業務資產進入上市公司。在混合所有制改革策略上，可率先選擇優秀企業整體或企業中的優質資產進行混合所有制改革，主要通過公開上市、成立國資運營平臺等方式完成股權混合。

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The Intension and Specific Tasks of the New Round of Mixed Ownership Reform of State-owned Enterprises

SHENG Yi

Abstract： The intension and tasks of the new round of mixed ownership reform of state-owned enterprises have changed significantly. The intension change is to differentiate the coexistence of multiple economic components at the macro level from the integration of various economic components at the enterprise level， making sure that the latter one is the important form of realization of the basic economic system. The mixed reform should base on the different functions of state-owned enterprises and realize that only the classification reform can deepen the reform of state-owned enterprises and ensure the control and influence of the state-owned economy. The changes in tasks are reflected in the targets of reform. Monopolistic state-owned enterprises， state-owned enterprises in special fields， state-owned enterprises in capital management， and parent companies have become important targets for mixed reforms. New exploration is needed in order to attract new non-state-owned investment entities and innovate their ways and channels for participating in mixed reforms. Based on the above two changes， the new round of mixed reforms should be divided into three categories： commercial and public welfare， parent companies and subsidiaries， central enterprises and local state-owned enterprises.

Key words： mixed ownership; reform of state-owned enterprises; classification reform