“十四五”時(shí)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化：形勢(shì)、問題與對(duì)策

彭超 劉合光

摘 ? 要：當(dāng)前是“十三五”收官和“十四五”謀劃的重要時(shí)期，恰逢“兩個(gè)百年目標(biāo)”交接、精準(zhǔn)脫貧與鄉(xiāng)村振興銜接、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深化“五期交匯”的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)。我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化所面臨的問題上，則事關(guān)消費(fèi)、技術(shù)、業(yè)態(tài)、成本、要素、制度、供需、基建、生態(tài)、民生等多個(gè)方面。未來(lái)應(yīng)把握政策改革的方向，在頂層設(shè)計(jì)上轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展，政策支持更多地向農(nóng)村發(fā)展傾斜，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金集約化和市場(chǎng)化使用，堅(jiān)持保供給、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式并行，統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，更加依靠信息化技術(shù)促進(jìn)政策落地，科學(xué)制定農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化“十四五”規(guī)劃。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;城鄉(xiāng)融合發(fā)展;農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：F323 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：1003-7543（2020）02-0020-10

五年規(guī)劃在引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期、設(shè)定發(fā)展約束等方面發(fā)揮著重要作用。解決好“三農(nóng)”問題是全黨工作的重中之重。“三農(nóng)”相關(guān)的五年發(fā)展規(guī)劃在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃體系中具有重要地位。當(dāng)前是“十三五”收官和“十四五”謀劃的重要時(shí)期，有必要識(shí)局辨勢(shì)，把握發(fā)展新特征和政策改革方向。

與“三農(nóng)”相關(guān)的第十三個(gè)五年規(guī)劃體系是以《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》為引領(lǐng)的。規(guī)劃體系中除了種業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整、生豬生產(chǎn)發(fā)展、草食畜牧業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新等更為細(xì)致的專項(xiàng)規(guī)劃外，還包括《全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。可見，“十三五”時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展仍是分開規(guī)劃的。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的本質(zhì)是通過農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益的提升。所面臨的基本問題是農(nóng)民如何獲得公平的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，這就需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的系統(tǒng)性變革[1]。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化本質(zhì)上是交織在一起的。二者融合規(guī)劃，可以優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，有利于形成一體推動(dòng)、一體落實(shí)的整體部署和工作機(jī)制。黨的十九大提出“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，為農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃融合提供了制度基礎(chǔ)。新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的深化，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃的融合提供了體制機(jī)制保障。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，已經(jīng)開始把農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展放在一起謀劃。“十四五”時(shí)期，有必要立足新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化的國(guó)情，著眼夯實(shí)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系基礎(chǔ)，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的基本方略，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化融合謀劃、一體規(guī)劃。

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化面臨“五期交匯”

“十三五”收官和“十四五”謀劃，恰逢“兩個(gè)百年目標(biāo)”交接、精準(zhǔn)脫貧與鄉(xiāng)村振興銜接、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化等重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)。總體而言，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化面臨“五期交匯”。

（一）全面建成小康社會(huì)將如期實(shí)現(xiàn)

第一個(gè)“百年奮斗目標(biāo)”是到中國(guó)共產(chǎn)黨成立100年的時(shí)候，我國(guó)全面建成小康社會(huì)。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展，是檢驗(yàn)全面建成小康社會(huì)成色和質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)。“十三五”所處的歷史時(shí)期，正是小康社會(huì)從基本建成到全面建成、從農(nóng)村局部小康到鄉(xiāng)村全面振興的歷史階段[2]。“十三五”末，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要取得明顯進(jìn)展，城鄉(xiāng)發(fā)展的融合協(xié)調(diào)性需要明顯增強(qiáng)，農(nóng)民生活水平和質(zhì)量需要普遍提高。“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民生活要再邁上一個(gè)新臺(tái)階，筑牢小康社會(huì)的根基。

（二）第二個(gè)百年目標(biāo)建設(shè)需要順期開局

第二個(gè)“百年奮斗目標(biāo)”是到中華人民共和國(guó)成立100年的時(shí)候，我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。“十三五”“十四五”兩個(gè)五年規(guī)劃，正逢兩個(gè)“百年奮斗目標(biāo)”的歷史性交接。這就需要在第一個(gè)“百年目標(biāo)”實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，為中華民族的偉大復(fù)興筑牢根基。“中國(guó)要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng);中國(guó)要美，農(nóng)村必須美;中國(guó)要富，農(nóng)民必須富。”建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，基礎(chǔ)在“三農(nóng)”。到2050年，要達(dá)成鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富。把我國(guó)從一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)建設(shè)成為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，從鄉(xiāng)土文明建設(shè)成城鄉(xiāng)融合文明[3]，把農(nóng)民發(fā)展成高素質(zhì)的城鄉(xiāng)公民，“十四五”要做好開篇布局。

（三）精準(zhǔn)脫貧任務(wù)需要按期完成

“十三五”末，要確保現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困問題。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)平均每年減貧1300萬(wàn)人以上，接近1億人口脫貧。2019年全國(guó)農(nóng)村貧困人口減少1109萬(wàn)人，至2019年末全國(guó)農(nóng)村貧困人口僅剩551萬(wàn)人[4]。2020年絕對(duì)貧困將按期消滅。“十四五”是檢驗(yàn)“脫真貧、真脫貧”的重要時(shí)期，期間要保證已脫貧人口不返貧，已摘帽貧困縣不反復(fù)。這就需要繼續(xù)幫扶已脫貧地區(qū)，尤其要加強(qiáng)對(duì)不穩(wěn)定脫貧戶、邊緣戶和邊緣村鎮(zhèn)的動(dòng)態(tài)識(shí)別，夯實(shí)精準(zhǔn)脫貧成績(jī)。

（四）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要即期有機(jī)銜接

在精準(zhǔn)脫貧的基礎(chǔ)上，要鞏固提升精準(zhǔn)脫貧成果，加快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)民生短板，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。一個(gè)重要的銜接點(diǎn)在于，加快緩解農(nóng)村相對(duì)貧困問題。我國(guó)農(nóng)民還有相當(dāng)一部分居民處于相對(duì)貧困狀態(tài)。解決鄉(xiāng)村相對(duì)貧困問題，不僅收入要達(dá)標(biāo)，而且要在產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織方面全面振興鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。尤其是相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)，要把推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧幫扶資源、政策舉措等有序轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。從“十四五”開始，要把農(nóng)業(yè)發(fā)展成有魅力的希望產(chǎn)業(yè)，把鄉(xiāng)村建設(shè)成為宜居宜業(yè)的樂土，讓廣大農(nóng)民群眾可持續(xù)地增收致富。

（五）農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要適期深化

“十三五”期間，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深化。具體表現(xiàn)在：一是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)初步調(diào)優(yōu)。2016—2018 年，非優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)籽粒玉米面積調(diào)減286.7萬(wàn)公頃，大豆面積增加160多萬(wàn)公頃，棉油糖、肉蛋奶、水產(chǎn)品品種結(jié)構(gòu)和品質(zhì)結(jié)構(gòu)均有所提升，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測(cè)總體合格率連續(xù)3年穩(wěn)定在97.5%以上。二是生產(chǎn)方式初步調(diào)好。“一控兩減三基本”取得明顯成效，2018 年農(nóng)田有效灌溉系數(shù)為0.554，化肥和農(nóng)藥使用量均實(shí)現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，秸稈、養(yǎng)殖廢棄物和農(nóng)膜綜合利用取得明顯進(jìn)展。三是產(chǎn)業(yè)體系初步調(diào)順。2018 年規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)7.9萬(wàn)家，經(jīng)營(yíng)收入14.9萬(wàn)億元，農(nóng)產(chǎn)品精深加工水平加快提升，共享農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、中央廚房等農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，農(nóng)業(yè)多種功能不斷拓展。2018 年休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待游客30 億人次、營(yíng)業(yè)收入超過8000 億元。四是相關(guān)改革深入推進(jìn)。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度不斷優(yōu)化，托市政策改革攻堅(jiān)階段順利完成，信貸、保險(xiǎn)支農(nóng)政策力度加大，2018年銀行業(yè)涉農(nóng)貸款余額達(dá)到33 萬(wàn)億元，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)保障3.46 萬(wàn)億元。但是，“十四五”期間，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品需求總量仍然剛性增長(zhǎng)、需求結(jié)構(gòu)還會(huì)持續(xù)升級(jí)。這就仍然需要真正由市場(chǎng)引導(dǎo)[5]，順應(yīng)從過去的“有沒有”到“好不好”的轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新為第一動(dòng)力、協(xié)調(diào)為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色為普遍形態(tài)、開放為必由之路、共享為根本目的的農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化面臨十大不平衡不充分問題

我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國(guó)發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展的不充分。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化是消費(fèi)需求升級(jí)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、治理體系升級(jí)的必然要求。在“十三五”和“十四五”五期交匯的背景下，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的諸多不平衡不充分問題逐步顯現(xiàn)。

（一）高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)需求與落后的市場(chǎng)意識(shí)產(chǎn)生了矛盾

我國(guó)糧食產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)五年穩(wěn)定在6500億公斤以上，重要農(nóng)產(chǎn)品供給比較豐富，已經(jīng)基本告別農(nóng)產(chǎn)品總量短缺的時(shí)代。但是，在農(nóng)業(yè)高產(chǎn)出的背后，是農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。城鄉(xiāng)居民不僅要求“吃得飽”，而且要求“吃得好”“吃得巧”，對(duì)鄉(xiāng)村的綠水青山還有需求。農(nóng)業(yè)并不是單純的“種出來(lái)”“養(yǎng)出來(lái)”，再賣出去，而是要滿足個(gè)性化、多樣化、多功能性的消費(fèi)需求。改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)權(quán)意識(shí)逐步覺醒，尤其是對(duì)土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等的意識(shí)日益強(qiáng)化。但是，在產(chǎn)權(quán)意識(shí)覺醒的同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的市場(chǎng)意識(shí)仍然落后。從事農(nóng)業(yè)的主體，找到政府部門“不要政策，要資金”，經(jīng)營(yíng)過程中“不要建議，要項(xiàng)目”，產(chǎn)出產(chǎn)品后“不找市場(chǎng)，找市長(zhǎng)”的情況經(jīng)常出現(xiàn)。總體而言，農(nóng)業(yè)供給側(cè)還沒有轉(zhuǎn)到滿足市場(chǎng)需求升級(jí)上來(lái)。例如，有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展已經(jīng)鼓勵(lì)多年，但是產(chǎn)量仍然較少。即使是在我國(guó)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品種植較多的黑龍江省，有機(jī)稻谷產(chǎn)量也僅占稻谷總產(chǎn)量的2.3%，有機(jī)玉米僅占1.4%。主要原因還是在于，農(nóng)民囿于經(jīng)驗(yàn)性的行為習(xí)慣，種植結(jié)構(gòu)和種植行為調(diào)整轉(zhuǎn)型困難[6]。

（二）新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)大量涌現(xiàn)與新動(dòng)能點(diǎn)狀存在交織在一起

新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)，但是多數(shù)仍然只是小部分主體的嘗試。例如，電商普遍被認(rèn)為是一種新業(yè)態(tài)，地方發(fā)展熱情較高，大部分縣域都鼓勵(lì)農(nóng)村電商發(fā)展。截至2018年，農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)零售額已達(dá)2305億元[7]，縣域農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品加工品及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料網(wǎng)絡(luò)零售額為4018 億元[8]。然而，農(nóng)產(chǎn)品電商發(fā)展的速度并不及預(yù)期。2015年，農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上零售額占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重達(dá)到約1.5%。根據(jù)指數(shù)增速，相關(guān)部門在農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化發(fā)展規(guī)劃中提出2020年底要增加到8%的目標(biāo)①。經(jīng)歷3年發(fā)展，2018年這一比重僅為2.0%。這其中盡管有計(jì)算方法調(diào)整的因素，但是比例偏低，增速低于預(yù)期已經(jīng)成為事實(shí)②。其他新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)也面臨著增速低于預(yù)期的情況，仍然依賴投入，很少能找到可持續(xù)的盈利模式。在點(diǎn)狀存在下，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)不足以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，新動(dòng)能接續(xù)遠(yuǎn)未完成。

（三）成本不斷抬升與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力乏力并存

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力乏力。與世界主要農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)相比，中國(guó)單位生產(chǎn)成本較高。以玉米為例，2018年中國(guó)每噸玉米的生產(chǎn)成本已經(jīng)達(dá)到2125.99元，美國(guó)每噸玉米的生產(chǎn)成本僅為962.31元，中國(guó)玉米生產(chǎn)成本是美國(guó)的2.21倍。對(duì)成本按細(xì)項(xiàng)分析，中國(guó)的高成本起因首先來(lái)自勞動(dòng)力成本。勞動(dòng)力的高成本主要來(lái)自家庭勞動(dòng)力折價(jià)，也就是自家勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)成本。中國(guó)種植1噸玉米家庭勞動(dòng)力折價(jià)為845.55元，雇工費(fèi)用44.60元，均遠(yuǎn)高于美國(guó)。上述兩項(xiàng)相加，中國(guó)玉米種植的勞動(dòng)力成本超過美國(guó)的19倍，絕對(duì)數(shù)值更是高出843.44元。其次的成本差距來(lái)自土地，中國(guó)土地機(jī)會(huì)成本比美國(guó)高出239.77元①。中國(guó)農(nóng)業(yè)成本抬高、基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力乏力的主要原因在于“隱性成本顯性化”[9]。以往農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者主要依靠自家勞動(dòng)力和自家土地從事生產(chǎn)，不必給家庭成員支付貨幣化的工資，也不用給自己的家庭交納租金。因此，勞動(dòng)力和土地成本主要是隱性成本，并不用考慮成本。然而，隨著土地流轉(zhuǎn)加速、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體增加，越來(lái)越多的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體要雇工和租入土地。截至2018年，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積超過了5.3億畝，土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)占比超過40%，畜禽養(yǎng)殖規(guī)模化率達(dá)到60.5%。在這種情況下，以往被單家獨(dú)戶小農(nóng)戶生產(chǎn)所“隱藏”的勞動(dòng)力和土地成本開始顯露。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體更是要把這些成本計(jì)入財(cái)務(wù)成本。更為重要的是，這種“隱形成本顯性化”造成的成本上升，只會(huì)越來(lái)越明顯，降成本難度較大。

（四）在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體迅速發(fā)展的同時(shí)各種軟硬配套滯后

截至2018年底，全國(guó)在工商部門注冊(cè)登記的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量已達(dá)到217.3萬(wàn)家，經(jīng)農(nóng)業(yè)部門認(rèn)定或工商注冊(cè)登記的家庭農(nóng)場(chǎng)有87.7萬(wàn)個(gè)，縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)近9 萬(wàn)家，高素質(zhì)農(nóng)民隊(duì)伍已經(jīng)超過1700萬(wàn)人。但是，各種軟硬件配套還較為滯后。例如，以往小農(nóng)戶生產(chǎn)糧食較少。根據(jù)第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，2006年76.1%的農(nóng)戶種植面積在8畝以下，根據(jù)當(dāng)年的糧食單產(chǎn)計(jì)算，大部分農(nóng)戶家庭糧食產(chǎn)量在2500公斤以下。這個(gè)糧食產(chǎn)量，村內(nèi)曬場(chǎng)、房前屋后，甚至柏油馬路上，都可以晾曬干燥。但是，經(jīng)過多年發(fā)展，2016年第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查時(shí)，從事糧食生產(chǎn)的合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體播種面積多在50畝以上，而且500畝以上的合作社已經(jīng)比較多見。根據(jù)目前的糧食單產(chǎn)，這些新型經(jīng)營(yíng)主體糧食產(chǎn)量已經(jīng)在5000公斤甚至50 000公斤以上。在這種情況下，繼續(xù)使用傳統(tǒng)的晾曬干燥方式就不現(xiàn)實(shí)，這就需要建設(shè)谷物烘干設(shè)備。但是，谷物烘干設(shè)備造價(jià)高，即使是規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體仍然難以承擔(dān);而且每年僅在谷物收獲季節(jié)使用，利用頻率低，成本回收周期長(zhǎng)。這就需要對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的硬件建設(shè)給予補(bǔ)貼或信貸支持。在軟件建設(shè)方面，制度健全完善和分層落實(shí)相對(duì)滯后。盡管農(nóng)業(yè)稅基本已經(jīng)減免，但仍需要繳納營(yíng)業(yè)稅[10]。“營(yíng)改增”后，合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體繳納的增值稅等與一般農(nóng)業(yè)企業(yè)相差不大，直接影響了財(cái)富積累及擴(kuò)大再生產(chǎn)。財(cái)政補(bǔ)助形成的新型經(jīng)營(yíng)主體資產(chǎn)，應(yīng)該如何在財(cái)務(wù)上進(jìn)行入賬等操作，甚至如果新型經(jīng)營(yíng)主體資產(chǎn)清理了財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)如何清理，都需要有相應(yīng)的制度規(guī)定。再如，高素質(zhì)農(nóng)民培養(yǎng)效果停留在“發(fā)了多少結(jié)業(yè)證”上，而缺乏培訓(xùn)后的跟蹤服務(wù)。

（五）農(nóng)村人口老齡化問題日趨嚴(yán)峻與外出勞動(dòng)力不穩(wěn)定并存

20世紀(jì)90年代以來(lái)，人口結(jié)構(gòu)變遷趨勢(shì)明顯，勞動(dòng)力老齡化速度加快，人口和勞動(dòng)力更加向城市群、都市圈集中。我國(guó)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動(dòng)力短缺情況也越來(lái)越嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)吸引力下降，青年農(nóng)民務(wù)農(nóng)積極性明顯下降。根據(jù)全國(guó)第三次農(nóng)業(yè)普查，2016年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員年齡在55歲以上的比例已經(jīng)達(dá)到33.6%。農(nóng)業(yè)青壯年勞動(dòng)力短缺，老齡農(nóng)民對(duì)現(xiàn)代化科技和業(yè)態(tài)掌握能力有限，越來(lái)越不適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求。即便是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，他們中的大多數(shù)就業(yè)穩(wěn)定性也較差，只能通過從事簡(jiǎn)單的、機(jī)械的、低水平的勞作，換取在城市稍作停留的機(jī)會(huì)。如果發(fā)生經(jīng)濟(jì)下行，一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就可能會(huì)離開工作崗位回到農(nóng)村老家[11]。這一方面會(huì)加劇農(nóng)村老齡化態(tài)勢(shì)，另一方面還可能與新型經(jīng)營(yíng)主體爭(zhēng)奪已經(jīng)稀缺的土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源。

（六）農(nóng)產(chǎn)品相對(duì)過剩與短缺交替出現(xiàn)

在我國(guó)，人均糧食占有量超過400 公斤，是一個(gè)平衡點(diǎn)。如果供過于求，且不加調(diào)控，產(chǎn)需矛盾積累兩至三年之后，就可能出現(xiàn)庫(kù)存高企的局面。這一節(jié)點(diǎn)曾經(jīng)出現(xiàn)在20世紀(jì)90 年代中后期，當(dāng)時(shí)糧食產(chǎn)大于需、陳化糧出現(xiàn)。上一輪比較大的糧食市場(chǎng)調(diào)控政策改革就發(fā)生在此階段（見圖1）。再看本輪糧食市場(chǎng)供需變化的態(tài)勢(shì)：2004年以來(lái)，糧食連年增產(chǎn);2010年人均糧食占有量穩(wěn)定超過400公斤，超過這一平衡點(diǎn)后，2013年我國(guó)糧食出現(xiàn)了高庫(kù)容的問題。目前人均糧食占有量超過474公斤，稻谷等部分品種仍然有較大的庫(kù)存壓力。與此同時(shí)，玉米從短缺到過剩再到相對(duì)不足，已經(jīng)經(jīng)歷一個(gè)完整的周期。2005年玉米供不應(yīng)求，庫(kù)存消費(fèi)比僅為20%。此后受臨儲(chǔ)政策刺激，玉米連續(xù)增產(chǎn)。2015年，玉米嚴(yán)重供過于求[12]。市場(chǎng)普遍預(yù)期，玉米庫(kù)存高達(dá)2.5億噸。2016年玉米臨儲(chǔ)政策取消后，隨著一系列“去庫(kù)存”措施的實(shí)施，玉米庫(kù)存又迅速消化。到2019年，市場(chǎng)再度出現(xiàn)了玉米供求偏緊的預(yù)期[13]。

（七）水電路氣房網(wǎng)建設(shè)滯后

據(jù)全國(guó)第三次農(nóng)業(yè)普查，2016年尚有52.3%的農(nóng)村居民未能用上經(jīng)過凈化處理的自來(lái)水，38.1%的村內(nèi)主要道路沒有路燈，10.5%的村內(nèi)主要道路為沙石或磚石板，44.2%的農(nóng)戶在使用柴草做生活能源，鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)住房的比例僅為12.5%，52.2%的農(nóng)戶手機(jī)聯(lián)通不了互聯(lián)網(wǎng)。尤其是，農(nóng)村道路盡管實(shí)現(xiàn)了“村村通”，但是農(nóng)村道路多數(shù)以3.5米標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，難以滿足未來(lái)農(nóng)村小客車增長(zhǎng)速度，也很難滿足城鎮(zhèn)居民返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)休閑旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的需求。

（八）資源環(huán)境承載力已達(dá)到或接近上限

不少土地資源已不適合糧食生產(chǎn)。目前有3億畝耕地受到鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛等重金屬污染，每年因重金屬導(dǎo)致污染的糧食達(dá)1200萬(wàn)噸。此外，水資源開發(fā)利用模式不可持續(xù)。我國(guó)許多地區(qū)尤其是華北和西北地區(qū)水資源過度開發(fā)問題較為突出。目前華北地區(qū)地下水超采累計(jì)虧空1800億立方米左右，超采的面積達(dá)到了18萬(wàn)平方公里，約占平原區(qū)面積的10%。2018年全國(guó)高效節(jié)水灌溉面積3.34 億畝，占耕地面積的比例僅為16.5%，遠(yuǎn)低于以色列、法國(guó)等集約式利用農(nóng)業(yè)資源國(guó)家80%～90%的水平，也低于美國(guó)等粗放式利用農(nóng)業(yè)資源國(guó)家50%的水平。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中造成的污染較為嚴(yán)重。為了追求農(nóng)業(yè)高產(chǎn)，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜大面積過量使用，導(dǎo)致地表和地下水體污染嚴(yán)重和土地板結(jié)、沙化。近年來(lái)，雖然化肥農(nóng)藥農(nóng)膜減量化不斷推進(jìn)，但是這需要一個(gè)過程。2018年，我國(guó)化肥折純使用量達(dá)到5653.42萬(wàn)噸，每畝用量仍高達(dá)27.89公斤，遠(yuǎn)超國(guó)際公認(rèn)的畝均15 公斤的安全上限。農(nóng)藥施用量達(dá)到150.26萬(wàn)噸，畝均用量超過0.74公斤，農(nóng)用地膜使用量突破246.48萬(wàn)噸，殘留率高達(dá)40%左右。

（九）農(nóng)村基本公共服務(wù)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后

農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)歷史欠賬仍然較多，城鄉(xiāng)之間在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的差距已經(jīng)成為社會(huì)民生最大的痛點(diǎn)之一。根據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)匯總結(jié)果，2016年全國(guó)仍有3.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有幼兒園、托兒所，這一比例在西部達(dá)到6%;全國(guó)近41%的村沒有體育健身場(chǎng)所，其中西部為54%;全國(guó)33.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有社會(huì)福利收養(yǎng)性單位，西部為46.7%;全國(guó)58.7%的村沒有農(nóng)民業(yè)余文化組織，中部、西部這一比例分別高達(dá)59.2%和63.3%;全國(guó)45.1%的村沒有執(zhí)業(yè)醫(yī)師，其中東部和西部分別為50.6%和50.1%。

（十）城鄉(xiāng)就業(yè)收入和生活方式差異仍然較大

從相對(duì)數(shù)來(lái)看，2019年城鄉(xiāng)居民收入比已經(jīng)縮小為2.64∶1，但是，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的絕對(duì)差距已達(dá)26 338元。實(shí)際上，城鄉(xiāng)收入差距只是一個(gè)方面。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮的程度也無(wú)法與城鎮(zhèn)相比。就就業(yè)總量而言，2014年城鎮(zhèn)就業(yè)人口已經(jīng)超過鄉(xiāng)村，目前城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)吸引了4.34億人就業(yè)，而鄉(xiāng)村則容納了3.42億人就業(yè)（見圖2）。從就業(yè)質(zhì)量來(lái)看，鄉(xiāng)村就業(yè)多是臨時(shí)性、非完全的就業(yè)，從事產(chǎn)業(yè)層次和水平也不高。而且，鄉(xiāng)村水電路氣房的基礎(chǔ)設(shè)施落后，生活單調(diào)、乏味，缺乏青壯年向往的生活方式。農(nóng)村利益格局深刻調(diào)整、新老矛盾交織。“農(nóng)二代”“農(nóng)三代”已經(jīng)成長(zhǎng)為鄉(xiāng)村建設(shè)的主要力量，也成為農(nóng)村生活方式改善的主要需求者。

三、“十四五”時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的政策完善策略

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展基本框架建立，全社會(huì)關(guān)心農(nóng)業(yè)、關(guān)注農(nóng)村、關(guān)愛農(nóng)民的氛圍更加濃厚。我國(guó)已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，人均GDP接近1萬(wàn)美元，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)更加雄厚。工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期，生產(chǎn)要素的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)張，農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨界融合。生物技術(shù)、數(shù)字資源等將為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供彎道超車的加速器，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)空間和農(nóng)業(yè)多功能性進(jìn)一步拓展，鄉(xiāng)村多元價(jià)值將更加凸顯。農(nóng)業(yè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，農(nóng)村改革不斷深化，綠色發(fā)展理念深入人心，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的階段性起點(diǎn)之高前所未見。在“五期交匯”的歷史背景下，要進(jìn)一步認(rèn)清形勢(shì)，針對(duì)上述十大“不平衡不充分”問題，把握政策改革的方向，科學(xué)制定“十四五”規(guī)劃。

（一）在頂層設(shè)計(jì)上轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展

以往的規(guī)劃在頂層設(shè)計(jì)的表述上是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“以城帶鄉(xiāng)”，實(shí)際上是“城市主導(dǎo)、農(nóng)村從屬”的城鄉(xiāng)發(fā)展思路。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、民主政治、文化活力、社會(huì)治理、生態(tài)文明互聯(lián)互通。城鎮(zhèn)化紅利在于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展則在于讓規(guī)模、范圍、集聚三大經(jīng)濟(jì)效應(yīng)輻射到鄉(xiāng)村。要加快建立城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制和政策體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化建設(shè)、一體化管護(hù)、一體化運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)是讓城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的權(quán)利實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。要保障農(nóng)民的“十大權(quán)利”，即保障農(nóng)民在鄉(xiāng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)，以及城鄉(xiāng)融合過程中的人身財(cái)產(chǎn)安全、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、體面居住、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老社保、公平教育、政治參與方面的權(quán)利。

（二）政策支持更多地向農(nóng)村發(fā)展傾斜

以往的政策目標(biāo)主要指向?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持。一個(gè)很典型的證據(jù)是，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的測(cè)算依據(jù)一度是按照家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地的面積，而且基本實(shí)現(xiàn)了不減存量、保持增量。按照單位耕地面積所獲得的補(bǔ)貼計(jì)算，中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼已經(jīng)超過美國(guó)[14]。新時(shí)代則需要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持和農(nóng)村發(fā)展協(xié)調(diào)并行。未來(lái)的政策支持要更多地向農(nóng)村人居環(huán)境改善、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)等傾斜。而農(nóng)村發(fā)展只依靠財(cái)政投入，是不可持續(xù)的，必須增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的自我發(fā)展能力。這就需要發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)集中力量辦大事。但是，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍然不強(qiáng)。根據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查10%村莊樣本數(shù)據(jù)（約5.5萬(wàn)個(gè)村），2016年平均每個(gè)村集體全年收入僅為105.19萬(wàn)元，每年還要支出64.32萬(wàn)元的人員工資、辦公物品支出等村集體辦公經(jīng)費(fèi)。如果以中位數(shù)計(jì)，村集體收入僅8萬(wàn)元，支出2.5萬(wàn)元。根據(jù)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)促進(jìn)部門測(cè)算，一個(gè)村建設(shè)一個(gè)公共廁所，投入資金至少需要10萬(wàn)元。在這種集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，很難指望農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)集中力量修建基礎(chǔ)設(shè)施、做好民生服務(wù)等“大事”。未來(lái)，要在保障農(nóng)民利益的前提下，落實(shí)土地政策改革成效，千方百計(jì)盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)，放大產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，健全完善審批、財(cái)稅、金融等政策，促進(jìn)農(nóng)村集體資源資產(chǎn)保值增值并創(chuàng)造實(shí)實(shí)在在的紅利，釋放農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活力。

（三）實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金集約化和市場(chǎng)化使用

以往的規(guī)劃主要依靠補(bǔ)貼、投資和工程項(xiàng)目等大幅增加財(cái)政投入。2003—2015年，國(guó)家財(cái)政支持農(nóng)林水事務(wù)年均遞增速度曾經(jīng)達(dá)到21.2%。但是，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財(cái)政收入2014—2018年連續(xù)五年增速在10%以下。“十四五”期間，減稅降費(fèi)政策效應(yīng)會(huì)大概率地進(jìn)一步釋放，民生領(lǐng)域仍然需要財(cái)政資金補(bǔ)短板，其他多元化財(cái)政投入需求巨大[15]。在這種背景下，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入的增速大幅增長(zhǎng)的空間有限。未來(lái)的財(cái)政支農(nóng)資金會(huì)更加整合集約使用，更多地發(fā)揮杠桿作用，激發(fā)社會(huì)資本和市場(chǎng)主體投入積極性。近年來(lái)，農(nóng)林水事務(wù)財(cái)政支持資金探索使用了“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”的方式，采取因素法測(cè)算分配，就某一薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)內(nèi)容按地區(qū)切塊，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)任務(wù)的績(jī)效評(píng)估。例如，國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園就參考了“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”：以園區(qū)為單位投入，設(shè)立建設(shè)清單，直接驗(yàn)收建設(shè)清單項(xiàng)目。與此同時(shí)，未來(lái)政府分配資源所依賴的項(xiàng)目制補(bǔ)貼方式會(huì)進(jìn)一步改革。未來(lái)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村支持手段會(huì)更多地依靠信貸、保險(xiǎn)等市場(chǎng)化的方式，以大數(shù)據(jù)追蹤的方式，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的精準(zhǔn)支持，激發(fā)市場(chǎng)主體投入。

（四）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持要堅(jiān)持保供給、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式并行

以往規(guī)劃的目標(biāo)主要是支持農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食產(chǎn)量增加。例如，農(nóng)業(yè)部門一度把糧食年度產(chǎn)量作為績(jī)效考核的主要指標(biāo)。這就造成無(wú)論是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，還是農(nóng)業(yè)投資，其政策作用機(jī)制主要是鼓勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體增加資源要素投入。從財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)來(lái)看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與技術(shù)補(bǔ)貼仍然占到農(nóng)業(yè)公共財(cái)政支出的20%以上（見表1）。而農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼一度在1%以下，農(nóng)業(yè)資源保護(hù)與利用補(bǔ)貼是“十二五”之后才逐步增加的。新時(shí)代的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策，一方面要繼續(xù)保障農(nóng)產(chǎn)品供給，讓城鄉(xiāng)居民在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營(yíng)養(yǎng)的食品[16]。另一方面，則需要堅(jiān)持保供給、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式并行，尤其是需要促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式與資源環(huán)境承載力相匹配。特別需要指出的是，應(yīng)當(dāng)支持農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，耕地有序休耕、輪作，坡度較高的耕地有序退出耕種或進(jìn)入后備耕地。

（五）統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)資源、市場(chǎng)、制度

以往的農(nóng)業(yè)支持政策主要立足國(guó)內(nèi)，對(duì)國(guó)際規(guī)則參與得較少。當(dāng)前世界面臨著“百年未有之大變局”，國(guó)際格局和政治力量對(duì)比加速演變，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入再平衡時(shí)期，傳統(tǒng)國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則加速重構(gòu)，我國(guó)面臨大國(guó)戰(zhàn)略性競(jìng)爭(zhēng)的嚴(yán)峻考驗(yàn)。農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)總量剛性增長(zhǎng)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)由過去的谷物消費(fèi)為主快速升級(jí)到高級(jí)植物纖維、動(dòng)物蛋白和脂肪兼重。此外，工業(yè)加工需求導(dǎo)致原料消耗增長(zhǎng)。盡管農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步增產(chǎn)效應(yīng)已經(jīng)一定程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)增長(zhǎng)的追趕，但是受到國(guó)內(nèi)耕地資源和淡水資源的約束，仍然需要從國(guó)外進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品。根據(jù)虛擬土地貿(mào)易模型計(jì)算，2017年中國(guó)農(nóng)作物播種面積25億畝，而進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品折算耕地超過12億畝[17]。另外根據(jù)虛擬水貿(mào)易模型計(jì)算，2015年中國(guó)進(jìn)口糧食相當(dāng)于凈進(jìn)口了2005億噸淡水資源[18]。既然相當(dāng)規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口不可避免，那么就需要適應(yīng)這一趨勢(shì)。“十四五”時(shí)期則需要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)資源、市場(chǎng)、制度，根據(jù)土地和淡水資源來(lái)合理布局農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源，以市場(chǎng)需求的力量驅(qū)動(dòng)國(guó)內(nèi)外資源為我所用。在國(guó)際農(nóng)業(yè)合作的過程中，更多地參與推動(dòng)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則和多邊體制改革。

（六）更加依靠信息化技術(shù)促進(jìn)政策落地

以往的規(guī)劃主要是靠自上而下的執(zhí)行。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，“自上而下”需要有相應(yīng)的行政體制的保障，而這很可能導(dǎo)致政策執(zhí)行的監(jiān)督成本過高[19]。實(shí)際情況也是如此。以往的規(guī)劃和各種政策，主要依靠地方政府分層對(duì)接。涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的規(guī)劃和政策落地，經(jīng)常需要村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部核實(shí)、經(jīng)過縣（市、區(qū)）、再到省（區(qū)、市）層層上報(bào)。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革迅速發(fā)展，信息技術(shù)深刻改變了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，也改進(jìn)了政策執(zhí)行和落實(shí)的方式。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化雖然仍要激活從中央到地方的各類參與主體的積極性[20]，但是在手段上可以更加依靠大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段。例如，區(qū)塊鏈技術(shù)在農(nóng)產(chǎn)品電商的質(zhì)量安全控制方面具有非常好的前景，每個(gè)環(huán)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品投入都會(huì)在線形成“記賬本”，從而自動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯。但是，以信息化手段促進(jìn)政策落實(shí)，需要考慮技術(shù)使用的成本收益。目前，給一臺(tái)深松整地機(jī)加裝能夠準(zhǔn)確測(cè)量上報(bào)深松作業(yè)質(zhì)量的傳感器，成本需要1200元，而深松整理作業(yè)補(bǔ)貼每畝40元。為了監(jiān)督政策落實(shí)，一個(gè)傳感器相當(dāng)于作業(yè)300畝的補(bǔ)貼。當(dāng)然，隨著技術(shù)的進(jìn)步，成本收益的平衡點(diǎn)會(huì)向低成本移動(dòng)。在此之前，需要正確把握監(jiān)督政策落實(shí)過程中技術(shù)監(jiān)督執(zhí)行與人力監(jiān)督執(zhí)行的對(duì)比關(guān)系。

總體而言，“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化面臨的形勢(shì)更加復(fù)雜。而且，糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品需求剛性增長(zhǎng)的趨勢(shì)不會(huì)改變，人多地少的基本國(guó)情農(nóng)情不會(huì)改變，農(nóng)業(yè)小部門化的規(guī)律不會(huì)改變，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求不會(huì)改變，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換接續(xù)的態(tài)勢(shì)不會(huì)改變，資源環(huán)境約束趨緊的生態(tài)基礎(chǔ)不會(huì)改變，國(guó)際國(guó)內(nèi)“黑天鵝”“灰犀牛”交織的局面不會(huì)改變，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)不會(huì)改變。新老因素疊加，將使“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃的編制難于以往。未來(lái)，需要堅(jiān)持底線思維，科學(xué)編制規(guī)劃，提升規(guī)劃的可行性。

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作者簡(jiǎn)介：彭超，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心副研究員;劉合光（通信作者），中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所研究員。

Agriculture and Rural Modernization during the 14th Five-Year Plan Period： the Situation， Problems and Countermeasure

PENG Chao ?LIU He-guang

Abstract： The year of 2020 is the important period for the end of “13th Five-Year Plan” and coinciding of the “14th Five-Year Plan”. This period is also the handover of “two centennial goals”， the integration of precision poverty alleviation and rural revitalization， and the period of supply-side structural reforms. In summary， it is a historical node in which five phase confluence. The principal contradiction facing Chinese society in the new era is that between unbalanced and inadequate development and the peoples ever-growing needs for a better life. Reflected in the problems facing the agricultural and rural modernization， it is related to consumption， technology， format， cost， factors， system， supply and demand， infrastructure， ecology， peoples livelihood and other aspects. In the future， we need to grasp the direction of policy reform. The reform should focus on the integration of urban and rural development. More support policies should be shifted towards rural development. Intensive and market-oriented use of financial budget for agriculture should be inputted into structure adjustment and sustainable development. Agricultural and rural policies should be coordinated with international“game rule”. In future， the implementation of policies should rely more on information technology. By so doing， “14th Five-Year Plan for Agricultural and Rural Modernization” could be scientifically formulated.

Key words： rural revitalization; urban-rural integration development; agricultural and rural modernization