我國扶貧開發工作的政策演變研究

陳定國

（甘肅省通渭縣委黨校，甘肅 通渭 743300）

消除貧困，自古以來就是全人類的最大夢想。全面擺脫貧困，實現共同富裕，是社會主義的本質要求，也是中國共產黨的光榮使命。

建國以來，我們黨不忘初心，牢記使命，團結帶領全國人民脫貧致富，在不同的歷史發展階段，根據經濟社會發展狀況和農村貧困發生的特征變化，及時調整扶貧標準和幫扶政策，不斷完善扶貧開發理論體系，努力尋找一條適合我國國情的扶貧開發之路。

1 不斷調整貧困標準，提高貧困地區人民群眾的生活水平

貧困標準又稱貧困線，是在一定的時間、空間和社會發展階段，維持人們基本生存所必須消費的物品和服務的最低費用。國際上通常把一個國家和地區社會中位收入或平均收入的50%作為這個國家或地區的貧困線。因此扶貧標準是動態的，是根據一個國家和地區的經濟發展狀況而不斷調整變化的。

1）100元的絕對貧困標準。社會主義革命和建設時期，由于國民經濟基礎薄弱，貧困程度深，貧困面積大，我國的扶貧方式主要是國家救濟式，誰困住了就救濟誰，沒有設定統一的扶貧標準。

1978年，黨的十一屆二中全會的召開，拉開了改革開放的序幕。當時確定的國家絕對貧困標準是100元，在此標準下，我國農村貧困人口達到2.5億，農村貧困發生率為30.7%，占世界貧困人口總數的1/4[1]。此后，每年我國的貧困標準都根據國民經濟增長、物價指數、消費價格指數等相關因素的變化而作動態調整。

2）206元的絕對貧困標準。隨著改革開放的推進，特別是農村聯產承包責任制的有效實施，我國農村經濟社會發展迅速。1985年，國家將絕對貧困標準上調到206元。這個標準比1978年100元的標準提高了106%。在此標準下，我國農村貧困人口下降到1.25億，貧困發生率下降到14.8%。

1986年，國務院印發了《關于一九八六年農村工作的部署》，成立了國務院貧困地區經濟開發領導小組，開始實施有計劃、有組織、大規模的農村扶貧開發。經過7年的艱苦努力，1993年，根據當時350元的絕對貧困標準，我國農村貧困人口下降到7500萬，貧困發生率下降到6.3%。

3）440元的絕對貧困標準。1994年，國民經濟發展迅速，人民生活水平進一步提高，國家決定將絕對貧困標準上調到440元。這個標準比1985年206元的標準提高了113.6%，比1993年350元的標準提高了25.7%。由于貧困標準上調，我國貧困人口超過了8000萬，貧困發生率上升到6.8%。

1994年4月，國務院印發了《國家八七扶貧攻堅計劃》，集中社會各界力量組織對特別貧困地區實施了為期7年的綜合性扶貧開發。2000年底，根據當時625元的絕對貧困標準，我國農村貧困人口下降到3209萬，貧困發生率為3.4%。

4）865元的低收入扶貧標準。2000年，我國在原來絕對貧困標準625元的基礎上，又制定了865元的低收入標準，低收入標準在2001年時調整為872元。這個標準比1994年440元的絕對貧困標準提高了98.2%，比2000年625元的絕對貧困標準提高了39.5%。由此，我國農村貧困人口又增加到9000多萬，貧困發生率上升到9.8%，大部分低收入人群享受到了國家扶貧開發的優惠政策。

2001年，國務院制定的《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》，對我國新世紀前十年的農村扶貧開發工作作了系統安排。通過大力實施整村推進、特色優勢產業發展、勞動力轉移為重點的開發式扶貧，我國農村貧困人口大幅度減少。2010年，根據當時1274元的扶貧標準（我國在2008年以前有兩個貧困標準，一個是1985年制定的206元的絕對貧困標準，此標準隨物價上漲和消費指數的變化而不斷做動態調整，到2007年時上調到785元。另一個是2000年制定的865元的低收入標準，到2007年底上調到1067元。2008年，兩個標準合二為一，統一將低收入標準1067元作為國家扶貧標準，這個標準在2010年時上調到1274元），全國貧困人口減少到2688萬，貧困發生率下降到2.8%。

5）2300元的扶貧標準。2011年，國務院印發了《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》。為提高扶貧開發質量，2011年11月，為進一步提高低收入人口的生活水平，國務院決定將國家扶貧標準上調到2300元，這個標準是2001年872元扶貧標準的2.64倍，比2010年1274元的標準提高了80%。新標準下，2010年全國貧困人口數量達到1.28億人，貧困發生率上升為13.4%，廣大低收入人群享受到了國家扶貧優惠政策。

根據現行國家扶貧標準2300元 （2010年不變價），在2019年，我國的扶貧標準為3747元，農村貧困人口減少到551萬人，農村貧困發生率下降到0.6%；到2020年，我國的扶貧標準為4000元。這個扶貧標準是改革開放初期（1978年）的40倍。

國家扶貧標準從100元上調到4000元，表明我國農村扶貧開發工作成就突出，人民生活水平提高明顯。30多次微調和4次大幅度上調，說明我國的扶貧開發工作在不同的歷史發展階段，及時根據國民經濟發展狀況和人民生活水平而不斷作戰略調整。每一階段扶貧標準的大幅度上調，都意味著這一歷史時期更多的低收入人群被納入幫扶對象，享受到了國家扶貧開發優惠政策。

2 逐步提升扶貧目標，改善貧困地區人民群眾的生活條件

扶貧目標是扶貧開發工作追求的標準，決定著扶貧開發的方向。建國后，特別是改革開放以來，隨著經濟社會的飛速發展，人民生活水平的不斷提高，我國扶貧開發目標也在逐步提升。

1）解決基本溫飽問題。社會主義革命和建設時期，我國扶貧工作目標主要是解決人民群眾的基本生活問題。這一時期，雖然農村基礎設施建設、教育、醫療衛生等方面成就突出，但由于多種主客觀因素的制約，國民經濟恢復發展緩慢，廣大人民群眾仍然缺衣少食，住房簡陋，沒有擺脫貧困。

改革開放后，鄧小平提出了二步走發展戰略（1990解決溫飽、20世紀末達到小康、21世紀中葉基本實現現代化）。和二步走發展戰略相對應，1990年前，我國扶貧開發的主要目標是結合國家第一步發展戰略，解決人民溫飽問題。為實現這一目標，20世紀80年代初，我國農村全面實行了家庭聯產承包責任制改革，在堅持土地等生產資料集體所有的前提下，把土地承包給農戶，賦予農民充分的生產經營自主權，多勞可以多得，極大地調動了廣大農民從事生產經營的積極主動性，解放了農村生產力，我國農村經濟迅速發展，農民生活水平顯著提高。隨著改革開放的深入推進，廣大農村、特別是自然稟賦相對較差的地區逐漸成為解決基本溫飽問題的短板。由此，對這些地區的人民群眾實施大力幫扶，顯得尤為必要。為更好地推進農村扶貧開發，1986年，我國成立了國務院貧困地區經濟開發領導小組，集中力量大力推進農村扶貧開發工作，著力改變貧困地區農村落后面貌，提高人民生活水平。

20世紀80年代末，我國成功實現了第一個戰略目標，總體解決了全國人民的溫飽問題。但廣大農村仍然是經濟社會發展的短板，特別是自然條件相對較差的中西部地區還有大量農民沒有解決溫飽，生活困難。

2）總體達到小康水平。結合國家第二步發展戰略，20世紀90年代，我國扶貧開發工作的主要目標是到20世紀末，進一步解決農村貧困地區人民的溫飽問題，人民生活總體達到小康水平。關于小康，鄧小平講，“就是雖不富裕，但日子好過了”。

為實現這一目標，國家在總結以往扶貧經驗的的基礎上，出臺了《國家八七扶貧攻堅計劃》，提出集中多方力量，用7年時間解決8000萬農村貧困人口的貧困問題。在社會各界的綜合發力下，我國農村貧困地區的基礎設施建設和村容村貌面大為改觀，貧困人口大幅度減少，農民生活水平顯著提高。20世紀末，我國成功實現了國民生產總值再翻一番的戰略目標，國家總體進入小康社會，第二步戰略目標如期實現。但貧富差距拉大、區域發展不平衡和城鄉二元結構的矛盾進一步凸顯，農村仍有大批人民增收困難，生活水平不高。

3）全面建成小康社會。跨世紀后，我國扶貧開發工作的主要目標是結合國家新發展戰略，在建黨100年時，實現“兩不愁、二保障”，全面建成小康社會。顯而易見，要實現全面建成小康社會的戰略目標，農村是短板，貧困地區是最大短板。

為實現這一目標，國家先后制定了《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》，分階段對新世紀農村扶貧開發工作作了安排部署，提出要進一步鞏固溫飽成果，提高農村貧困地區的經濟、社會、文化發展水平，有效扭轉區域之間發展差距日益擴大的趨勢，實現“兩不愁、二保障”，全面建成小康社會。為實現這一戰略目標，國家在扶貧工作中始終堅持轉變經濟發展方式、實現高質量發展的科學理念，增強對扶貧對象自我發展能力的培育，加強貧困地區基本公共服務均等化建設。特別是十八大以來，我們黨根據習近平扶貧開發戰略思想，全面貫徹落實“精準扶貧，精準脫貧[2]”基本方略，我國貧困人口迅速減少，脫貧攻堅取得了中國減貧史上的最好成績。

我們堅信，在黨中央的堅強領導下，“2020年實現現行標準下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困問題”，全面建成小康社會的宏偉目標一定能夠實現。

3 著力整合扶貧資源，提高扶貧開發工作的質量和效益

扶貧開發是全人類的偉大事業，需要全社會共同努力，貢獻智慧。

20世紀90年代之前，我國國民經濟處于恢復和爬坡階段，綜合國力不強，全國勞動人民奮戰在各條戰線上，為解決溫飽問題努力奮斗。與城市發展相對應，廣大農村始終是經濟社會發展的短板。這一時期的農村扶貧開發工作，主要由政府主導，部門督辦。扶貧方式相對單一，力量分散，形式粗放，政策支持有限。

1990年后，隨著國民經濟的快速發展，我國綜合國力顯著增強。但貧富差距不斷擴大、區域發展不平衡和城鄉二元結構的矛盾問題逐步凸顯。為消除貧困，改善民生，實現共同富裕，國家不斷整合社會資源，加大資金投入，集中社會各界力量，大力推進農村扶貧開發工作，努力讓廣大人民群眾，特別是農村貧困人口盡快擺脫貧困、解決溫飽、全面進入小康社會。為此，國務院先后印發了《國家八七扶貧攻堅計劃》《中國農村扶貧開發綱要 （2001-2010）》《中國農村扶貧開發綱要 （2011-2020）》，實施大規模、綜合性的開發式扶貧。

1）扶貧對象更加精準。國家在中西部自然稟賦相對較差的地區劃定了14個集中連片特困區，592個國定貧困縣，15萬個貧困村，大力推進重點扶貧開發，力求讓扶貧項目落實到村、實施到戶、惠及到人。

2）扶貧政策更加系統。國家整合財政、交通、水利、電力、住建、農牧、教育、衛生等各大部門，結合行業特點制定相關扶貧開發優惠政策，打好政策組合拳，推動扶貧領域形成系統性優惠政策傾斜。

3）扶貧力量更加集中。國家大力推動由政府主導、社會參與、市場運作的農村扶貧開發戰略，著力倡導專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧、東西部結對幫扶等行之有效的幫扶舉措，集中力量構建大扶貧格局。

4）扶貧責任更加明確。國家實行黨政一把手負總責，省、市、縣、鄉、村五級書記抓扶貧開發的責任制，著力加強基層黨組織建設，大力發揮基層黨組織在脫貧攻堅進程中的戰斗堡壘作用。

5）扶貧效果更可持續。國家在加強貧困地區基礎設施建設、社會服務均等化建設、可持續特色優勢產業發展的同時，大力提升貧困地區的科技文化教育工作，積極培育貧困地區和貧困人口的自我發展能力，激發他們脫貧致富的內生動力，推進“造血式”扶貧。

大規模、綜合性的扶貧開發工作的不斷推進，展現的是黨和政府對扶貧開發工作的高度重視，體現了中國共產黨以人民為中心的執政思想。隨著改革開放的大力推進，我國農村扶貧開發工作不斷開拓創新，扶貧開發手段更加豐富多元，更多低收入人群感受到了黨和政府的溫暖，享受到了改革開放帶來的紅利。