創新基層“清廉建設”載體打造一流營商環境*
——寧波市北侖區“親清家園”工作模式的實踐與分析

余 華

提 要：營商環境是一個國家或地區經濟軟實力的重要體現，是提高國家或地區競爭力的重要內容，構建親清新型政商關系則是打造一流營商環境的重要環節。寧波市北侖區在建設“清廉北侖”的實踐中，創建了“親清家園”工作模式，著力破除過去不良政商關系中的頑疾，切實解決企業發展中的困難和壁壘，取得了良好的成效，逐漸營造起政府高效廉潔、企業合規發展的優良營商環境，助推了區域經濟的高速發展。

清廉建設與打造一流營商環境密切相關。國內外經驗表明，一個地方的清廉與否，往往和其社會發展程度呈正相關關系，市場經濟越發展，清廉程度對經濟增長的促進作用越明顯。①龔堂華：《清廉程度與經濟增長關系的實證分析》，《廈門大學學報》（哲學社會科學版）2015年第6期。同時，營商環境是一個國家或地區經濟軟實力的重要體現，是提高國家或地區競爭力的重要內容。處理好政府與市場的關系，是提升優化營商環境的重中之重。②許德友、王夢菲：《處理好政府與市場的關系是營商環境的重中之重》，《深圳特區報》2019年6月18日。政府與市場關系的處理，若具體到個體行為人身上，就是要構建親清新型政商關系，良性、健康的政商關系是打造一流營商環境的重要環節，是提升國家治理能力，不斷推進經濟社會發展的重要方面。

構建新型政商關系，打造一流營商環境，是一項系統工程，涉及社會的方方面面，理論性、實踐性、政策性都很強，需要在實踐中不斷探索，需要推動頂層設計和基層探索的互動。①楊衛敏：《構建新型政商關系的方法論考察——基于浙江省的實踐探索分析》，《中央社會主義學院學報》，2019年第2期。寧波市北侖區，立足于地方實際，探索搭建“親清家園”平臺，著力破除過去不良政商關系中的頑疾，對癥下藥，極力構建有序、有度、有束的“親”“清”新型政商關系，切實解決企業發展中的困難和壁壘，取得了良好的成效，逐漸營造起政府高效廉潔、企業合規發展的優良營商環境，助推了區域經濟的高速發展。

一、探索緣起

寧波市北侖區是改革開放前哨、長三角重要的港口城市，現有國家級開發開放功能區5個，民營企業8萬多家，非公經濟占全區GDP的86%以上。作為全省制造業重鎮和民營經濟大區，如何構建新型政商關系，通過“清廉北侖”建設來打造一流的營商環境，保障民營企業的健康發展和經濟社會的長期繁榮，是北侖區政府一直探索的重要課題。

時任浙江省委書記習近平同志曾多次來到北侖區實地調研、指導工作。2003年，習近平同志在北侖區調研之后，首次萌發了建立“親”“清”政商關系的思想，并明確指出：“各級干部既要親商愛商，大力支持非公有制經濟的發展，又要做到君子之交淡如水?！雹诙≈斨?、朱建峰、陳冠軍：《“親”“清”有道筑和諧》，《浙江日報》2018年7月28日。

正是在習近平同志的指示精神的指導下，北侖區開始了通過基層“清廉建設”、構建新型政商關系來支持和保障民營經濟發展的探索，在長達十余年的實踐中，北侖區先后試行區域化紀檢、社區廉政工作室等模式。黨的十八大以后，隨著全面從嚴治黨不斷向基層延伸，舊的政商關系得到了扭轉，其負面影響也基本得到遏制。但是，雖然企業家普遍認可北侖區的反腐成效，認為基層黨風政風明顯向好，行政審批效率大幅提高，但與此同時，企業家們也提出了政商交往產生“清而不親”的新隔閡、新矛盾。比如，一些企業反映，“門好進、臉好看、話好說，就是事難辦”，“勾肩搭背”到“背對著背”的苗頭出現。這些現象的出現，主要是因為：一方面，政企雙方都還在摸索新型的政商關系，政商交往的界線不甚清楚；另一方面，部分干部在與民營企業打交道時存在“不會為”“不愿為”“不作為”的“庸政懶政”的情況。在“不會為”層面，根據筆者調研，有87.5%的政府部門工作人員以及45.7%的企業家都表示不知道該如何交往，當前規范政商交往的“禁止性”約束較多，用詞普遍是“不得”“嚴禁”，而指導性的規定較少，“清”的要求很嚴，而“親”的動力不足。長此以往，部分干部自然與企業和企業人員保持距離，本能選擇舍“親”而?！扒濉薄５灿行┤瞬皇遣幌搿坝H”，而是不會“親”，老辦法不能用，新辦法不會用，陷入了思想僵化、知識老化、本領退化的窘境；在“不愿為”層面，有的干部認為只要和民營企業打交道就有可能被圍獵，幫民營企業辦事就會有嫌疑，因此不愿和企業多交往；有的認為廉政風險好把握，不伸手即可，行政風險不好把握，一旦出問題就要受處分、被追責，不如少干為妙；在“不作為”層面，因怕犯錯擔責的心理存在，部分干部喪失了干事創業的初心和動力，對市場經濟中出現的新情況、新問題，不敢大膽探索創新，一切工作向后看，找法條、找依據、找既往經驗，一旦法無明文規定可辦還是不可辦，就拖著不辦，“中梗阻”現象成為堵點。

針對新時期產生的新問題、新矛盾，北侖區在區域化紀檢、社區廉政工作室等基層“清廉建設”先期探索的基礎上，積極創新，于2016年在全省率先打造“親清家園”平臺，以“親清家園”為“清廉北侖”建設的抓手，大力推進“清廉機關”“清廉企業”“清廉文化”建設，全力構建“親不逾矩、清不遠疏”的新型政商關系。

二、創新實踐

寧波市北侖區在全省率先建立的“親清家園”，通過監督與服務“雙延伸”、政府與企業“雙發力”，在12個工業社區（園區）探索建立“親清家園”工作模式，如今已擁有親清觀察員隊伍近千人，開通全國首條“民企親清熱線”，邀請全區8萬余家民營企業共同參與織密“廉情監督網”，把“預警哨”設在政商交往第一線；同時，政企雙向發力推進清廉企業建設，幫扶企業建立內控保廉機制，營造優良營商環境。

（一）劃清邊界紅線，架起一道政商交往“高壓線”

構建親清政商關系，必須親清有道、明晰邊界。在“親清家園”平臺建立之初，北侖區就制訂出臺《關于構建新型政商關系的意見》，明確“八個嚴禁”“五不為”等要求，并印發《“親清家園”建設實施方案》，高站位規劃親清新型政商關系的構建工作，以實際行動支持民營經濟的發展。同時，結合北侖區實際，在全省率先制訂《親清政商交往負面清單》，列出了《北侖區親清政商關系公職人員“十不準”》和《北侖區企業及負責人親清“十不”承諾》等20條紅線，劃清政商交往邊界，要求黨員干部既當好“店小二”做到“親企”，又要筑牢“防火墻”做到“清己”，引導企業開展清廉企業建設，政企雙向發力，共筑親清新型政商關系。

（二）建立五支隊伍，撐起一張政商交往“監督網”

北侖區依托工業社區的管理網絡和社會組織，在覆蓋上萬家民營企業的12個工業社區設立“親清家園”平臺，建立親清管家、親清觀察員、親清指導隊、企業發展協商理事會、企業發展顧問團等5支隊伍，開通全國首條幫扶民營企業保廉倡廉的“民企親清熱線”，保障“親清家園”的運作。其中，親清管家主要由社區工作人員兼任，負責架起政府與企業溝通的橋梁，收集黨員干部在與企業交往過程中的負面言行和違紀違規問題；親清觀察員主要由企業重點崗位人員兼任，負責動態收集政商往來的風氣信息和輿論評價；親清指導隊主要由區直有關單位的調研員、紀檢監察干部和律師組成，負責指導企業建立內控保廉機制，開展清廉企業建設；企業發展顧問團由區直涉企單位的分管領導和聯絡員兼任，負責政策宣講答疑、幫助企業排憂解難；企業發展協商理事會成員由轄區企業負責人擔任，代表轄區企業與黨政機關部門進行溝通，協助收集黨員干部在服務企業中的腐敗和作風問題；民企親清熱線設置在區紀委，既為政企交流提供“零距離”通道，接受企業關于內部保廉機制建設的咨詢，又延伸監督觸角，及時收集政商交往有關問題線索。同時，區紀委黨風政風監督室和各街道紀工委加強對“親清家園”平臺的指導，統籌開展日常的監督服務工作，為民營化企業量身定制“親清禮包”，包含親清監督卡、政商關系負面清單、清廉企業創建倡議書、黨風政風意見征集表等內容，“一站式”收集黨員干部在與企業交往過程中的推諉扯皮、吃拿卡要等負面言行。

（三）組建親清工作室，打造一個廉情信息“處理中心”

北侖區紀委黨風政風監督室牽頭，聯合案管室、信訪室業務骨干成立親清工作室，對“親清管家”搜集的廉情信息開展分析研判。收到廉情信息后，親清工作室首先做一個初步篩選，將紀檢業務外的信息分流到其他相關部門，進行督促跟蹤，對紀檢業務內的信息按性質和流程進行處置，并按照“吐槽數”的多少，每月列出“企業十大煩惱指數”，查找是否存在黨員干部不作為、慢作為等問題。對重要的廉情信息，親清工作室將組織經驗豐富的辦案人員和熟悉情況的“親清管家”召開廉情分析會，科學分析研判，深挖問題線索。近年來，北侖區紀委通過“親清家園”發現問題線索120多條，共查處黨員干部與企業之間的利益沖突、利益輸送以及“四風”等問題36起，黨紀政務處分10人，其中2人被移送檢察機關，清風滌垢，營造了良好的營商環境。

（四）推出清廉指導手冊，幫扶民企建立一套“保廉體系”

2018年初，北侖區紀委區監委打破民企反腐敗是企業老板“家務事”的舊觀念，由班子領導帶隊，結合“三服務”工作，到轄區50多家企業開展了走訪調研和座談交流，從被動發現問題到主動提供服務，并通過“三思三問三議”等方式為企業經營想辦法、出點子，指導幫助企業構建內部保廉機制。根據企業訴求，區紀委區監委牽頭成立了親清政商關系研究會，開展親清政商關系內涵研究和企業內部保廉機制建設研討；堅持典型示范、試點推進的工作思路，確定了首批34家示范引領企業，指導開展清廉企業建設；舉辦構建親清政商關系和企業內部保廉機制建設研修班，組織示范引領企業和工業社區（園區）負責人參加培訓，推動清廉企業建設。目前，全區已先后搭建了企業保廉機制建設“周末廉享會”“清廉企業微信群”等平臺，梳理出廢料處理、食堂管理、物資采購等16個企業內部保廉重點，設立了法律法規、典型案例、風險防范、清廉文化等4個數據庫，推出《清廉企業制度匯編》、《企業高危風險防控手冊》等供轄區企業分享認領，主動幫助企業“強筋壯骨”，建立廉潔內控機制。

三、主要成效

經過長期的探索實踐，“親清家園”工作模式逐步在北侖區生根發芽、開花結果，取得了良好的工作成效。目前，親清管家、親清觀察員超4000名，監督范圍覆蓋上萬家民營企業、七成以上的區域經濟總量，形成了“全方位”“零距離”的廉情監督網絡，真正將紀檢監察工作觸角延伸至政商交往的第一線。同時，全區查處的政商之間不良行為逐年減少，推出的服務企業政策舉措越來越多，民營企業的清廉意識大幅提升，內部管理日益規范，清朗的營商環境正在逐漸形成。

（一）服務企業更加精準

在“親清家園”工作模式下，“親清管家”部分承擔了政府服務職能，剝離了政府部門管理職能，全情投入服務，有效破解了政府管理、行政執法與服務交界不清、職權不明的難題。同時，“親清家園”管家式、保姆式零距離親情服務，全方位精細化關愛，著力解決企業和職工最盼、最急、最憂的問題，找企業發展之策、破企業發展之難、聚企業發展信心，拉近了政府與企業之間的距離，讓服務更精準、更高效，實現了政府服務與企業需求的無縫對接，讓企業、職工有了更多的獲得感、歸屬感和幸福感，贏得了企業的高度認可和好評。

（二）干部監督更加全面

“親清家園”在紀檢監督部門全力支持下，全方位、無死角動態收集政商交往負面言行，讓監督插上了“隱形的翅膀”， 對黨員干部的監督無處不在、無時不有，真正做到監督“無死角”。一方面，通過寓監督于服務，督促黨政機關干部在服務企業、行政執法、行政管理中嚴守紀律底線，始終保持主動作為、高效有為的擔當精神。另一方面，針對監督中發現的問題，紀檢監察機關精準運用“四種形態”處置方式，及時查糾政商之間的不良行為，營造了良好的營商環境。

（三）企業管理更加合規

“親清家園”主動幫助企業“強筋壯骨”，由紀檢干部、資深律師組成宣講團，在34家企業開展清廉示范企業創建，推出企業員工廉潔自律準則等內控機制模板，幫助民營企業建立廉政內控機制，強化企業誠信廉潔、守法經營的發展理念，促進企業崇廉敬廉氛圍更加濃厚，切實增強了企業的市場競爭力。自“親清家園”工作模式運行以來，北侖區域經濟呈現持續向上發展勢頭，每年工業總產值增速保持在9%以上。同時，“親清家園”幫扶企業建章立制，開辟了紀檢監察部門服務企業的新渠道，增強了紀檢部門在企業的親和力，企業主動做到合規、清廉，為黨風政風社風民風的持續好轉營造了良好環境。

（四）政治生態更加清明

通過推行“親清家園”工作模式，用“權力清單”來明確政府的行為界限，用“負面清單”來明確企業的經營范圍，用“責任清單”來明確政府的市場監管范圍，在一定程度上劃清了公共權力與市場主體間的邊界。作為黨員干部的服務意識有效增強，同時尋租牟利的空間被極大壓縮；作為市場主體的各類企業，正逐步培育自身的清廉文化，樹立起合規發展和正確政商交往觀，從而為營造清廉高效的營商環境、優化北侖區的政治生態、助推區域高質量發展奠定了堅實基礎。

四、經驗啟示

建設“清廉浙江”、構建新型政商關系是一項系統工程，也是一項需要在實踐中不斷探索完善的現實課題。寧波市北侖區積極創新清廉建設的載體，以打造“親清家園”平臺作為建設“清廉北侖”的有力抓手，以“親”“清”新型政商關系的構建為重心，政府企業雙向發力，深耕清廉建設的社會、文化土壤，特色鮮明，成效顯著，為完善基層清廉治理、優化營商環境提供了有益的啟示。

（一）“服務”和“監督”雙融合，充分發揮紀檢監察工作的力量

政商關系畸變的根本原因是權力監督不充分。建立親清政商關系的根本保障是加強權力監督，提升權力運行的透明度。各級黨政機關和公職人員是公共權力的具體行使者，沒有過硬的干部作風作為保障，任何政策和制度都難以落實到位，構建新型政商關系，優化營商環境，各級領導干部的作風和擔當是重中之重。北侖區打造“親清家園”平臺的實踐的重要特色之一，就是它是在區域化紀檢和廉政工作室等工作機制的基礎上發展起來的，北侖區紀委是具體牽頭負責的領導機構，這使得“親清家園”的工作模式帶有“服務”和“監督”相融合的特色，使得干部監督更加全面更加及時有效?！坝H清家園”，在紀檢監督部門全力支持下，全方位、無死角動態收集政商交往負面言行，讓監督插上了“隱形的翅膀”， 對黨員干部的監督無處不在、無時不有，真正做到監督“無死角”。此外，通過寓監督于服務，督促黨政機關干部在服務企業、行政執法、行政管理中嚴守紀律底線，始終保持主動作為、高效有為的擔當精神。

（二）充分發揮社會力量，暢通了群眾監督的新渠道，豐富了基層紀檢監察工作的新途徑

隨著全面從嚴治黨逐漸覆蓋到“最后一公里”，基層紀檢監察工作迎來巨大挑戰，主要矛盾就在于，監督監察對象量大面廣，尤其是民營企業基數龐大，而基層紀檢監察力量嚴重不足。北侖區通過設立“親清家園”平臺，構建由親清觀察員、企業發展協商理事會等組成的廉情監督網絡，分工明確、網格管理，將紀檢監察工作觸角延伸至政商交往的第一線，同時，通過廣泛發動群眾監督，充實了基層紀檢監察力量。親清觀察員一般由企業的黨員骨干、工會主席、兩代表一委員等擔任，負責收集、定期反饋企業對政府部門的意見建議和廉情信息；企業發展協商理事會則由企業負責人組成，負責收集、反饋黨員干部在服務企業過程中的作風效能和腐敗問題?！坝H清家園”平臺的建立，帶來了監督方式的根本改變，紀檢部門的辦案方式，由等著群眾上訪到主動入企查訪。北侖區紀委監委相關負責人坦言，過去辦案基本依靠群眾上門舉報，廉情信息少，來源單一。如今，通過“親清家園”平臺，紀檢監察人員主動入企查訪，收集負面言行和不良行為，抓早小，防微杜漸?！坝H清家園”工作模式，暢通了群眾監督的新渠道，豐富了基層紀檢監察工作的新途徑，形成了對權力的有效監督，促使政商交往更為透明和規范。

（三）強化主體意識，為企業發展植入“清廉基因”，凈化整個社會的清廉文化環境

據北侖區紀委監委新近一份調查顯示，在北侖區為數眾多的民營企業中，近半數中小民企存在內部保廉需求。針對北侖區民營企業眾多（其中中小民企占了九成以上），缺乏健全內控管理機制和內部廉潔監督難的現狀，北侖區依托“親清家園”平臺，政企協作，推進清廉企業建設。例如，根據企業訴求，成立了親清政商關系研究會，開展親清政商關系內涵研究和企業內部保廉機制建設研討，搭建企業保廉機制建設“周末廉享會”“清廉企業微信群”等平臺，梳理出廢料處理、食堂管理、物資采購等16個企業內部保廉重點，設立了法律法規、典型案例、風險防范、清廉文化等4個數據庫，推出《清廉企業制度匯編》、《企業高危風險防控手冊》等供轄區企業分享認領，主動幫助企業建立廉潔內控機制。同時，開通了全省首條民企保廉倡廉工作熱線，民企在建設內控保廉機制上有任何需求，都可以撥打民企親清熱線，了解相關法律法規，聽取“清廉智囊”的建議。并且，為營造風清氣正的政治生態，破除“腐敗亞文化”，優化經濟發展環境，北侖區紀委堅持典型示范、試點推進的工作思路，確定了首批34家示范引領企業，指導開展清廉企業建設，并組織示范引領企業和工業社區（園區）負責人參加培訓，推動清廉企業建設。同時，發布“清廉企業建設倡議書”，組建清廉企業聯盟，讓更多的企業合作伙伴對清廉、公正、公平的經營理念達成共識，充分發揮清廉文化的浸潤作用，為凈化政治生態，創建一流營商環境，奠定深厚的文化基礎。

北侖區的創新實踐證明，構建新型政商關系，優化營商環境，不僅需要政府公職人員廉潔自律，也需要企業和企業主強化主體意識，誠信守法，顯然，政府和企業雙向發力，才能打造健康清朗的政治生態、經濟環境。此外，企業對清廉文化認同感的逐步增強，需要清廉文化與企業自身發展相融合，才能形成“誠信、廉潔、守法”為主題的企業文化。