美國農業政策框架及啟示

臧云鵬

美國農業政策歷經200多年的發展，至今已形成以18部農業法案為核心、相關法律為輔助的政策體系。對美國農業政策的重點內容進行全面了解，并在理解其政策背景的基礎上，把握其立法的共性精神，有助于進一步完善我國農業供給側改革中的政策思路和重要措施。

美國農業政策歷史背景

殖民地、大蕭條和沙塵暴是促使美國農業政策形成的三大歷史背景。建國前的殖民地身份以及建國后直至工業革命完成之前在經濟上的殖民地性質，決定了美國農業的特殊性，成為農業政策中對外貿易版塊形成的重要誘因；1933年的大蕭條是美國農業政策從傳統自由主義走向現代自由主義的轉折點，基于市場內在缺陷的制度創新形成了美國農業政策體系的基本框架；被稱為“黑色颶風”的沙塵暴不僅是美國農業保險產生的直接原因，也是美國農業資源保護制度的歷史誘因。

1.殖民地

17世紀英國對殖民地實施重商主義政策①，要求煙草、羊毛、棉花、藍靛和大米等只許運到英國，而對其他谷物拒之以高額關稅。這使得北美南部殖民地生產的煙草、大米和藍靛獲得大量出口機會。而新英格蘭和中部殖民地生產的谷物不得不轉賣西班牙、葡萄牙和意大利等南歐國家，用獲得的貿易順差彌補和英國的貿易逆差。《谷物法》的廢除②又為美國的小麥、玉米和黑麥等谷物打開了大不列顛市場。20世紀初，美國初級產品大量出口、制成品大量進口的殖民地經濟特征已不復存在，但是農產品大量出口的格局并未改變。50年代后，主要農產品（小麥、黑麥、蕎麥、糙米、玉米、燕麥、大麥、高粱、大豆、棉花）出口量占產量比重大幅度提高，1980年沖上31.82%的最高點。農產品銷售對海外市場的強烈依賴，一方面導致農業出口政策的強化，另一方面引發了關貿總協定和WTO條件下的國際爭端，爭端結果反饋到農業法案中來，演變為市場準入、外國市場開發、特殊作物技術援助和新興市場開發等內容。

2.大蕭條

大蕭條前的美國農業政策思想源于與傳統自由主義政治理念相適應的自由經濟理論。19世紀美國出現多次農業危機，特別是19世紀70－90年代，農產品價格長期低迷，1894年國際農業研究所創始人大衛·魯濱向政府提出“魯濱方案”：建議政府給農產品出口津貼，其數額大抵相當于運抵利物浦的海上運費。但該建議未被政府采納。當時美國的工業化和城鎮化正值中期，國內農產品加工業的發展和城市人口的增長對過剩農產品具有較強的消化能力。政府聲稱的農業經營者通過競爭來降低費用度過危機在實踐中是可行的，但大蕭條的深度和廣度是空前的。農業危機和工業危機一并爆發，對整個經濟生活產生影響。工業革命已經完成，國內工業對原料的需求趨于飽和，城市化率超過50%，靠內需拉動經濟在農產品價格暴跌和工農業產品剪刀差增大的條件下難以實現。實施新政成為必然的選擇。

3.沙塵暴

西進運動③向半干旱的大平原地區的推進，以及一戰期間被高漲的小麥價格吸引的農民對天然草場的過度開墾，從1930年開始的10年當中，導致嚴重的干旱和沙塵暴困撓著中西部和南部大平原。沙塵暴對美國農業的損害從美國農業部的歷史數據中可見一斑：玉米、小麥、燕麥、大米、大豆及棉花的收獲面積從1932年的13.09億畝減少到1934年的10.32億畝。沙塵暴對美國農業政策的影響體現在兩方面：一是促使農作物保險制度建立，該制度成為農業法案的重要組成部分；二是農業資源保護被寫入農業法案，并在20世紀70年代環保主義運動中促進建立了國家環境政策框架。

主要內容

美國農業政策的主要內容不同時期有所不同。依據政策形成的過程可以分為前農業法案時期（影響農業發展的政策體現為土地法、開墾法、銀行法、關稅法等）、羅斯福新政時期（創立農業法案主體框架內容：價格干預、剩余產品救濟、農業保險等）、后二戰時期（開辟對外糧食援助、農業資源保護等新領域）。

1.前農業法案時期的相關政策

建國后，美國為了解決財政困難，通過14部土地法令或相關法令④，以現金出售和免費贈予兩種方式將國有土地私有化，為農業發展提供了豐富的土地資源。

1862－1887年美國先后通過《莫利爾法案》《漢奇法案》和《史密斯和沃勒爾法》三個法案，以捐贈土地的方式建立了69所農業學院，并以贈地學院為基礎建立農業實驗站和農業科技推廣中心，形成教育、科研和推廣三位一體的農業科技推廣體系。1877－1902年美國又先后通過《荒蕪土地法》《凱里法》和《開墾法》三個法案，鼓勵干旱州和西部州的水利灌溉工程建設。到1909年，西部十七個州灌溉總面積超過了1370萬英畝。以1916年《聯邦農業貸款法》和1923年《農業信貸法》為核心，美國建立起以聯邦農業貸款委員會、聯邦土地銀行和國家農業貸款協會為基本框架的農業信貸體系。農民向協會借款，須購買協會的股票，協會再從這個地區的聯邦土地銀行購入同樣數額的股份，層層控股。1789－1922年，美國聯邦政府共通過27個關稅法令，目的是保護國內工業。農民利益集團借機呼吁提高了農產品進口關稅，對國內價格形成一定的平抑作用。

2.價格干預與CCC公司

CCC公司（Commodity Credit Corporation）又稱“商品信貸公司”，是中國常平倉制度⑤在羅斯福新政時期的應用載體。其目的是限制種植面積，減少過剩農產品。CCC公司根據農民種植品種和面積，參照該地區前五年市場價格的奧林匹克平均值⑥，確定單位產品的貸款金額及貸款率，與農民簽訂商業合同。農民以其所種的農產品作為抵押獲取貸款。在收獲季，如果農產品售價高于貸款率，農民可賣掉農產品，歸還CCC的貸款本息，如果售價低于貸款率，農民可拒絕歸還貸款，將農產品交給CCC。這種貸款被稱為“無追索權營銷貸款”，即是否歸還貸款權在農民而非CCC公司，該項目自1933年提出一直保持至今。《2018年農業提升法案》更加注重當期播種面積和單產權重，允許遭受災害的農場主調低實際單產，以獲取更高的補貼。美國農業部數據顯示，2018年CCC公司共支付作物貸款總額超過75億美元。美國國會預算局估計，未來5年每年農民獲得的價格和收入補貼將會超過53億美元。

3.社會保障與FSCC公司

從制度銜接上看，FSCC公司（Federal Surplus Commodities Corporation）是CCC公司的配套產物，其功能是把CCC公司的庫存免費發放給城市貧民。1939年在該公司基礎上美國農業部發起了食品券項目：允許接受救濟者購買價值相當于其日常食物開支的橘券，每購買1美元橘券，政府補貼50美分藍券。橘券可購買任何食品，藍券只能用于購買農業部指定為“剩余”的產品。其目的是為剩余農產品尋找出路，同時因購買者限定接受救濟者，又具有一定的社會福利救濟性質。首個食品券項目最多參與人數達到了400萬人，有效擴大了農產品需求。隨著農業危機的消失，該項目于1943年終止。1961年食品券項目再次啟動，其目的仍然兼具加強農業經濟和提高低收入家庭的營養水平。2008年農業法案將食品券項目更名為“補充營養援助”。目前，營養項目是農業法案中支出最大的一項，包括“補充營養援助”“學校營養午餐項目”等。據統計，平均每月有4120萬美國人（約占美國居民的12.9%）以各種形式領取到680億美元的補充營養援助。

4.農業保險與FCIC公司

經過一個多世紀的試驗，民間農業保險難以憑借市場克服物價保險的內在矛盾。大蕭條和沙塵暴促使政府干預，國會于1938年通過了《農業調整法》第五條（農作物保險），創立FCIC公司（Federal Crop Insurance Corporation）。由于農戶參與意愿低、經營成本高等原因，到1970年參保面積僅1.2億畝左右，占比不足10%，到了20世界90年代，聯邦農業保險陷入沉重的財政危機。1994年美國國會要求重構美國農產品安全網，取消了與農業保險相矛盾、農民過于依賴的緊急災害救助計劃中與農業保險重疊的部分。同時把對農場主的各種支持政策與購買農業保險掛鉤，推行強制性保險。1996年通過聯邦農業完善和改革法，取消對農場主的價格和收入支持，代之以收入保險。1998年參保面積增加到10.93億畝，占農作物播種面積的75%。到2014年，農業保險計劃已成為營養計劃之外預算支出最大的項目，在整個農業法案預算中占比為8%。由于財政赤字問題，減少農業保險預算的呼聲不絕于耳，但是2018年農業提升法案中，農作物保險的地位并未下降，預算額度仍處于第二位。

5.糧食援助與農產品出口

二戰結束之后，杜魯門政府對歐洲和第三世界實施了大規模的經濟援助，分別為“馬歇爾計劃”⑦和“第四點計劃”⑧。兩個計劃兼具遏制共產主義的政治目的和解決過剩農產品的經濟目的。“馬歇爾計劃”中共有32億美元用于購買美國的糧食、飼料和肥料。20世紀50年代，美國國會批準《480號公法》，這是處理國內剩余農產品的臨時性政策。在嘗到“甜頭”之后，肯尼迪政府提出了“用糧食換和平”，并于1961年出臺《對外援助法案》。約翰遜當選總統的1963年，美國的剩余農產品已經基本解決，但糧食援助被保留下來，名稱被換成了“糧食換自由”。以糧食援助的名義向國際傾銷，美國很快遭到歐共體共同農業政策的抵制，從1960年開始，關稅總協定歷經“狄龍回合”“肯尼迪回合”“東京回合”和“烏拉圭回合”。“多哈回合”中的歐美之爭又引出凱恩斯集團⑨和G20集團⑩，直至奧巴馬的“TPP”（跨太平洋伙伴貿易協定）和特朗普的“美國優先”，美國農業政策逐漸影響了全球的農產品貿易。

6.農業資源與環境保護

為加強土壤保護，1936年美國頒布《土壤保持和國內分配法》。這部法案規定對保持地力的農民提供津貼，但其根本目的是限制播種面積擴大，防止農產品價格因過剩而下跌。通過生產方式變革對現代化農業資源加以保護的制度始于20世紀80年代。針對農產品周期性過剩問題，1985年食物安全法案首先設立了退（休）耕還林還草項目。1990年、1996年、2002年和2008年農業法案相繼增設或修訂了濕地恢復項目、環境保護激勵項目、環境保護強化項目、農業水質強化項目、野生動物棲息地保護項目、農場和牧場保護項目、草場保護項目。其中退（休）耕還林還草項目、濕地恢復項目、環境保護激勵項目、環境保護強化項目占總投資和總面積的93%和97%以上。退（休）耕還林還草項目1986年開始實施，政府提供退耕補償和分擔植樹成本，項目面積達6億畝，1990年擴大到15.2億畝。濕地恢復項目1991年開始實施，2008年擴大到1.85億畝，政府承擔全部或部分恢復成本。環境保護激勵項目、環境保護強化項目分別于1996年和2002年設立。

啟示

我國在資源稟賦、發展階段和政策思路上與美國不盡相同，但是在推進農業供給側改革過程中，同樣遇到了農業政策與市場規律、自然規律以及國際關系等方面的共性問題。借鑒美國經驗，結合我國基本國情和基本農情，可以得到四點啟示。

1.加快最低收購保護價制度改革

目前，我國稻谷和小麥最低收購保護價制度在內外兩方面遭遇了挑戰。2019年4月，WTO在調查了2016年美國的投訴后裁定，我國最低收購保護價超出了對黃箱政策8.5%的承諾。來自國內的挑戰是，稻谷繼玉米之后成為庫存量最大的品種。據專家估算在1億噸以上，而且年度結余正以2000萬噸的速度增加。

農業供給側結構性改革之初有兩種意見。一種意見認為，改革應一步到位，取消最低收購保護價；另一種意見則認為，稻谷、小麥屬于口糧，建議保留托市框架，價格盡量貼近市場。實際的改革遵循第二種，采取了逐年下調最低收購保護價格的辦法，直到2019年，暫停了稻谷價格下調。目前水稻的凈利潤仍超過其他谷物產品，庫存增加成必然之勢。從美國的經驗看，價格市場化是必然趨勢，延緩改革進程，只會承擔更大的庫存壓力。建議進一步加快改革步伐，降低收購價格或者減少收購數量以達到提高市場化程度的目的。

2.建立和完善農業保險和再保險制度

我國農業保險經歷了曲折的過程，改革開放至1993年為恢復期。國有企業市場化改革之后，中國人保將農業保險歸為一般財產保險。2000年后大范圍停辦農險業務。2004年中央一號文件首次提出建立政策性農業保險制度。2007－2013年連續7年中央一號文件強調加大試點范圍。2013年《農業保險條例》出臺，至2017年，全國農險保費收入479.06億元，支付農業保險賠款334.49億元，賠付率近70%。

在美國的農業保險體系中，FCIC除了政策制定、實施監管之外，一個重要功能是向商業保險公司提供再保險業務，以此分散商業保險公司無力承擔的風險。我國目前尚未建立科學的風險分散機制。此前曾嘗試32家保險公司組成農業再保險共同體，但是連續的虧損顯示出市場自發力量的脆弱性。建議政府進一步完善農業保險體系，強化農業再保險的政策性，盡快建立起真正的政策性保險體系。

3.將營養項目引入社會保障制度

目前，我國因臨儲制度和最低收購保護價形成的農產品庫存主要通過政策性拍賣的方式進入市場，對平抑農產品價格起到了顯著作用。但是，這種方式的缺陷是難以真正刺激消費者對農產品的需求。玉米大量去庫存之后價格長期低迷就是來自市場的反饋。相比美國農業法案中的營養項目，我國目前的社會保障制度雖然實現了較高的社會福利，但是社會保障產生的需求對產業的影響仍處于完全市場化的狀態。據民政部數據，2018年全國全年支付城市低保金、農村低保金、農村和城市特困救助供養資金、臨時救助資金共計2099.1億元。以全國居民恩格爾系數為28.4%計算，2099.1億元中有近600億元用于購買食品。如果把美國農業法案中的營養項目借鑒到我國的農業政策體系之中，既可以減輕財政壓力，減少對市場的直接干預，又可以保證社會福利，增強對農業需求的引導。在我國農業提質增效的大背景下，營養項目還可以從需求側倡導飲食的營養性、安全性，對農業生產形成有效的市場推動。

4.提高農業資源保護資金利用效率

經過40多年的發展，我國農業資源保護在生態農業方面取得了顯著成效。黨的十八大又將之提升到生態文明建設的高度。除了繼續加強生態農業縣和村鎮的建設之外，還提出了“一控兩減三基本”的目標。但是也應清醒地看到，我國農業資源保護與美國等發達國家尚有較大差距。以退耕還林還草面積為例，2017年美國達到2343萬英畝，占耕地面積的比例達6%，我國只有1200萬畝，占耕地面積的比例為0.6%。

資源保護資金缺乏是不可回避的問題。2015年，我國原農業部發布了《全國農業可持續發展規劃（2015-2030年）》，提出水土資源保護工程、農業農村環境治理工程、農業生態保護修復工程與試驗示范工程四大工程，但是由于資金缺乏和實施細則不明確，沒有得到強有力的實施。建議借鑒美國的做法：一是保持項目參與的競爭性，對所有項目和預算做出限制，采取“成本-收益”方式挑選項目，引導資金分配到最需要的地方去。二是采取經濟手段，引導農場主與政府共同承擔項目資金，既激勵農場主參加項目，又節約政府的項目成本，同時促使農場主承擔項目責任。

花柳爭春 賈云龍/攝

注釋：

①1651年頒布的《航海條例》為重商主義的主要政策標志。

②谷物法是一道于1815年至1846年強制實施的進口關稅法令，藉以“保護”英國農民免受來自生產成本較低廉的外國所進口的谷物的競爭。

③西進運動指美國東部居民向西部地區遷移的運動，始于18世紀末，終于19世紀末20世紀初。

④1785年《土地法令》、1796年《土地法》、1800年《哈里森土地法》、1804年《印第安納授權法》、1820年《土地法》、1841年《先買權法》、1854年《分等減價售土法》、1862年《宅地法》、1873年《植樹法》、1877年《沙漠土地法》、1878年《林地和沙石地法》、1909年《擴大的宅地法》、1912年《宅地法》、1916年《畜牧地宅地法》。

⑤中國古代政府為調節糧價，儲糧備荒以供應官需民食而設置糧倉。在市場糧價較低時，適當提高糧價進行大量收購，在市場糧價高時，適當降低價格進行出售，避免“谷賤傷農”“米貴傷民”。

⑥奧運會跳水比賽打分方法，即去掉一個最高值，去掉一個最低值（目的是降低裁判的誤判分和傾向分導致的誤差），然后取算術平均值。

⑦馬歇爾計劃又稱歐洲復興計劃，是第二次世界大戰結束后，美國對被戰爭破壞的西歐各國進行經濟援助、協助重建的計劃，該計劃于1948年4月正式啟動，并整整持續了4個財政年度之久。西歐各國通過參加歐洲經濟合作與發展組織，總共接受了美國包括金融、技術、設備等各種形式的援助合計131.5億美元，其中90%是贈予，10%為貸款。

⑧1949年1月20日杜魯門在第二任總統就職演講中提出，美國外交的“四點行動計劃”，其中第四點是“技術援助和開發落后地區”，即通稱為“第四點計劃”。1950年6月5日第四點計劃提出一年半后，美國國會通過“對外經濟援助法案”，第四點計劃列入這一法案的第四節，稱為“國際開發法案”。法案規定，美國將“援助”經濟不發達地區，從事開發資源和改善他們的勞動、生活狀況，辦法是交換技術、知識和技能，向這些國家輸出資本，鼓勵進行生產性投資。

⑨由14個農業生產和出口國于1986年8月在澳大利亞凱恩斯成立。它包括大部分從事農產品出口的發展中國家，它們因生產效率低和資金缺乏而深受歐美國家出口補貼之苦，強烈要求糾正在農產品貿易上的扭曲現象。又稱為“碑石組織”。

⑩于1999年9月25日由八國集團（G8）的財長在德國柏林成立，于華盛頓舉辦了第一屆G20峰會，屬于非正式對話的一種機制，由原八國集團以及其余12個重要經濟體組成（中國、阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、法國、德國、印度、印度尼西亞、意大利、日本、韓國、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、土耳其、英國、美國、俄羅斯以及歐盟）。