北京企業信用監管體系建設研究

金紅磊 宮文

加強企業信用監管、推進企業信用監管體系建設是我國商事制度改革的重要工作之一，是建立健全我國社會信用體系的重要環節。2002年北京市啟動了企業信用體系建設工作，是我國在該領域起步最早的省市之一。作為企業信用體系建設的主導部門，北京的市場監管部門（原北京市工商局）積極探索，不斷深入推進企業信用體系建設工作，逐步建立信用獎懲機制。新形勢下，結合北京建設“四個中心（政治中心、文化中心、科技創新中心和國際交往中心）”的城市戰略定位，企業信用監管體系還需進一步完善，這對于實現國家治理體系和治理能力現代化，構建現代化監管體系具有重大意義。

建設情況

1.完善企業信用制度建設

2002-2013年，是北京市場監管部門開展企業信用監管的探索階段。在這期間，北京市制定了《關于深化企業信用監管方式改革的若干意見》，決定實行轄區市場網格化管理，對企業實施信用分類。2014-2019年，是建立企業信用監管體系的起步階段。北京市制定實施了《北京市工商行政管理局關于印發企業經營異常名錄管理操作規程（試行）的通知》等一系列規章文件（見表1）。

2.打造企業信用信息監管平臺

（1）信用監管平臺建設情況。2014年北京市企業信用信息網正式上線運行，作為全市統一的企業信用監管和綜合服務平臺，其以市場監管部門的企業登記注冊信息和日常監管信息為基礎，歸集了政府部門、行業協會以及司法機關提供的各類企業信用信息。網站主要設有信息歸集、信用查詢、信用公示、比對應用、信息統計及政策法規六個欄目。信息公示的內容包括企業基本登記信息、許可信息、良好信息、提示信息和警示信息。依托“北京市企業信用信息系統”平臺，推進各監管部門信用信息歸集、公示和共享，為各部門開展信用聯合懲戒提供數據支持。平臺還能夠為企業和消費者提供信息公示和查詢服務，如企業登錄北京市企業信用信息網可對外公示年度報告及其他信息；消費者通過平臺可以查詢企業的基本信息、年報公示信息、違法情況及經營異常名錄等信息。

表1 北京市場監督管理部門信用體系建設相關文件

（2）企業信用信息歸集、使用和發布情況。一是市場監管部門對所登記的注冊、變更、注銷等基本信息以及警示信息、異常名錄等信息進行每天更新、對外公示。二是對其他部門所涉及的許可信息、提示信息及良好信息等，依據其他部門提供信息的時間進行不定期更新。根據北京市場監管部門公布數據，截至2018年12月，北京市企業信用信息網已歸集55個部門、31家行業協會等信息超過1億條，共歸集94大類286小類信息；公示企業被列入經營異常名錄信息47.2萬條，公示企業被列入嚴重違法企業名單信息2.32萬條；累計向社會提供信息查詢19.12億次，日均查詢量超過200萬戶次。自北京市企業信用信息網上線運行以來，已經組織開展2013-2018年6個年度的企業年報公示工作。截至2018年6月30日，北京應當公示2017年度年報的企業152萬戶，已公示的有135.6萬戶，年報公示率達89.18%[1]。企業年報的公示情況反映出大部分企業已經建立信用公示意識，能夠在規定時限內積極參與信息公示。

3.聯合懲戒與守信激勵

（1）聯合懲戒開展情況。北京市場監管部門聯合市發改委、市經信委、市商務委、市公安局及市高院等45個政府部門和中央在京單位，構建了北京市失信企業協同監管和聯合懲戒的基本框架。北京市場監管部門牽頭研究制定了《北京市失信企業協同監管和聯合懲戒合作備忘錄（2016年版）》，覆蓋企業注冊、經營、注銷全流程，涉及任職資格、廣告出版、食品藥品生產、建筑施工、上市等百余個監管和懲戒領域。根據《中國城市信用狀況監測評價報告（2018）》（簡稱《評價報告》），2018年北京市45個部門協同對32.6萬戶失信企業開展聯合懲戒，涉及知識產權、食品藥品、旅游及互聯網等13個領域。對于被列入經營異常名錄的失信企業采取限制從事政府采購、限制取得政府供應土地、限制任職資格等18項懲戒措施，限制任職資格4724人次；21個部門聯合對重大稅收違法案件當事人采取限制出境、限制取得生產許可、限制融資授信等18項聯合懲戒措施，累計將156戶企業法定代表人列為限制出境對象，目前，已鎖定被吊銷企業的法定代表人25萬人，限制全國130余萬“老賴”在企業任職，鎖定犯罪記錄人員超過6萬人[2]。

（2）守信激勵建設方面。北京市場監管部門聯同市商務局、海關、國檢及國稅等9部門，對“雙積分”（信用良好的企業實施加分，有失信行為的企業實施扣分）信用優良企業實施聯合激勵措施，重點提供24項便利服務，涉及開辦企業、獲取貸款、稅務辦理、跨境貿易及市場監管五個方面。

監管現狀

1.企業基本情況

當前，北京市企業資本總額達38.42萬億元，位列全國第三，居廣東、浙江之后，具有數量多、行業分布廣、地域分布不均等特點。近年來北京市出臺了一系列政策改善營商環境，大幅降低市場準入門檻，企業數量不斷增多。根據北京市市場監管部門官方網站公布的數據，截至2019年9月，北京市企業已達158.28萬戶，其中內資企業155萬戶，外資企業3.28萬戶（見表2、表3）。

表2 2014-2018年北京市企業數量增長情況

表3 2019年北京市企業基本情況 單位：家

（1）從區域分布看，海淀區、朝陽區、豐臺區和通州區的企業數量最多，四區企業數量之和占全市企業總數的55.65%。

（2）從行業分布看，截至2018年底，北京市實有企業中科技型企業55.34萬戶，文化及相關產業企業32.79萬戶，金融業企業9882戶，企業數量同比增速分別為9.7%、4.0%和2.8%。2018年新登記企業中，第三產業（服務業）企業數量占比94.4%，注冊資本占比90.3%。

（3）從企業信用環境看，根據《評價報告》，北京市企業信用綜合指數在全國36個省（市、區）排名第一；提升政務水平、創新監管方式等優良信用事件信息量排名第一。而且還開發了企業信用公示系統，建立了聯合懲戒構架，企業信用監管體系建設推進情況較好。

2.企業失信情況

（1）企業被列入經營異常名錄、嚴重違法企業名單情況。根據2019年3月20日召開的北京市場監督管理工作會議發布的數據，截至2018年12月，北京市場監管部門累計將47.2萬戶企業列入經營異常名錄，將2.32萬戶企業列入嚴重違法失信企業名單。

企業出現四種行為會被列入經營異常名錄：未在規定的期限公示年度報告；未在責令的期限內公示有關企業信息；公示企業信息隱瞞真實情況、弄虛作假；通過登記的住所或者經營場所無法聯系。企業被列入嚴重違法失信企業名單的行為主要有：被列入經營異常名錄屆滿3年仍未履行相關義務的；提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實，取得公司變更或者注銷登記，被撤銷登記的；因不正當競爭行為兩年內受到三次以上行政處罰的；因商標侵權行為五年內受到兩次以上行政處罰等10種。

（2）企業違法違規被處罰情況。近年來北京市場監管部門嚴厲打擊壟斷、不正當競爭、虛假違法廣告、網絡違法和食品藥品違法等行為。2014-2018年，北京市監管部門打擊各類違法行為案件數量總體呈增長狀態，2018年辦結各類案件13.6萬件，罰沒款7.17億元，吊銷市場主體6.76萬戶（見表4）。其中，查辦侵犯商標知識產權和制售假冒偽劣商品案件2406件，罰沒款1.59億元，同比增長143%；查辦食品違法案件1.22萬件，罰沒款3.49億元。

表4 北京市場監管部門2016-2018年查處違法案件情況

3.企業失信原因

2014-2018年，北京市企業數量迅速增長，企業失信問題也呈現增長趨勢。多數企業失信原因是登記住所查無企業、企業未及時公示年報和違反法律法規等，一定程度上說明：

（1）信用意識不足。有的企業沒有充分認識企業信用的重要性，在網上的公示信息敷衍了事、粗心大意，甚至弄虛作假；還有的企業主要是因為對年報政策不夠了解，或者因信息溝通不暢、經辦人員變動等原因造成年報未及時報送，導致企業被列入經營異常名錄，成為失信企業。

（2）社會責任感不強。有的企業急功近利、盲目追求利益最大化，缺少社會責任感，導致“假冒偽劣產品”“虛假廣告”“價格欺詐”及“侵犯消費者合法權益”等問題時有發生，甚至有個別企業不惜觸碰法律和道德底線，從事違法犯罪活動。

（3）法律意識淡薄。隨著市場準入門檻降低，出現大量企業決策盲目、扎堆注冊現象。這些企業大多缺少依法辦理注銷登記的法律意識，遇到經營困境便關門跑路，導致市場監管部門無法通過登記住所聯系到企業，只能將其列入經營異常名錄，進而被列為嚴重失信企業。

（4）失信成本較低。市場監管部門目前對失信企業主要通過異常名錄及嚴重違法企業名單管理制度、信息公示及開展聯合懲戒等方式進行懲戒，雖然方式很多，但是力度不大。企業被列入異常名錄以及被納入失信聯合懲戒的范圍后，企業信用信息公示平臺只是向社會粗略地公布處罰文號、處罰時間，并未詳細說明該企業失信具體原因，企業失信違規成本較小。

（5）監管部門對信用監管不到位。面對企業違法情況復雜、失信類型增多的新形勢，監管部門的監管存在盲點。而且各監管部門之間信息共享不順暢，現有的聯合懲戒機制未覆蓋到所有部門及行業協會，距離健全的信用監管體系還存在差距。

改革嘗試

1.鼓勵各區開展創新試點

北京市場監管部門支持各區級市場監管部門積極開展創新試點，為北京市企業信用監管體系建設提供更多的實踐基礎，形成上下協同的發展格局。海淀區作為全國社會信用體系創建示范城區，其市場監管部門積極探索信用監管模式，實現轄區內政務服務大廳公示與企業信用信息系統對接，對于嚴重失信企業，將其失信信息共享給全區各政務服務部門，加大對失信行為的約束和懲戒力度，提升政務服務效能。東城區市場監管部門開展了消費投訴舉報信息公示制度，將被投訴較多的企業納入重點監管范圍、納入信用評價機制，并將評級結果在一定范圍內進行公示，評級較低的企業，將被限制辦理稅務、銀行等業務，進一步提升失信企業違法違規成本。

2.運用大數據技術創新監管方式

北京市場監管部門注重大數據在信用監管領域的應用，研發了“市場監管風險洞察平臺”（簡稱“風洞平臺”），自2018年投入應用。“風洞平臺”依托北京市企業信用信息網歸集的各類企業信息，通過大數據技術及互聯網技術將市場監管內部數據、其他政府部門數據、互聯網數據等資源進行關聯，對企業的發展狀況、經營行為及違法風險進行分析預警，將風險等級較高的企業作為監管重點，以達到提高監管執法的有效性、精準性以及風險防范能力的目的。根據北京市場監管部門公布的數據，截至2019年8月，“風洞平臺”已將北京市163萬余戶企業納入監測范圍，每個企業名下關聯數據達220余項，監測企業常見潛在高風險行為41項，監測重點行業77類，北京市場監管部門已利用平臺數據開展抽查和重點檢查200余次。

3.豐富電商失信信息的披露方式

北京市場監管部門積極豐富對電商違法案件信息的披露方式，如在企業信用信息網上增加欄目，公示在網絡商品交易平臺違法行為中涉及到的商品和商家的相關案件信息。北京市場監管部門已與12家大型電商平臺企業簽訂框架協議，建立了市場監管部門與平臺經營者共同推進主體信息、質量監管以及消費維權等數據交換共享機制，有效防控網絡交易風險。

4.歸集行業協會信息

健全的企業信用監管體系不單要依靠政府行為，還需要借助社會力量。行業協會是連接政府與社會、政府與市場的紐帶，是獨立于政府和市場的“第三條道路”。行業協會參與信用監管體系建設有助于提高市場監管部門的監管效能、加快信用監管體系建設進程。北京市場監管部門聯絡各行業協會，通過企業信用信息網將北京市私營個體經濟協會、北京室內裝飾協會、中國航空運輸協會等23家行業協會所掌握的企業信用記錄檔案及信用評定結果進行歸集、公示，目前已經歸集行業協會信息2000余條，豐富了信用信息數據庫信息。

對策建議

1.提升立法效力層次，完善聯合懲戒的法律依據

企業信用監管體系建設需要完善的法律制度來支撐。建議加快協調溝通，推動國家行業主管部門或地方政府增加企業信用監管方面的法規規章，提升企業信用監管的立法效力層次。一是注重信用修復和主體權益保護，避免個人信息與企業信用信息的“不當聯結”，防止聯合懲戒范圍過度擴大。二是明確聯合懲戒措施的發起和實施部門對各類失信行為的聯合懲戒期限，在規定的時間內，已經糾正失信行為的主體不再作為聯合懲戒對象。

2.打破區域限制，實現信息平臺相互鏈接

探索以北京市場監管部門企業信用信息網為基礎，將各部門信息平臺有效鏈接，使企業和消費者在查詢其中任何一個平臺信息時都能便捷地鏈接到相關其他平臺。同時鼓勵行業協會、征信機構和信用中介服務機構將其所掌握的信用信息與政府部門實現共享，鼓勵企業以聲明、自主申報和信用承諾等形式，向相關信用信息平臺、信用中介服務機構和行業協會等提供自身信息。市場監管部門的企業信用信息公示平臺對外公示信息時，要注重企業信用信息公開和權益保障之間的平衡。既要確保企業信用信息被有效共享使用，又要防止對信用信息的濫用，損害企業合法權益。

3.細化信用懲戒措施，理順聯合懲戒工作機制

探索建立聯合懲戒分類清單制度，針對企業不同程度的失信行為開展不同程度的懲戒方式；探索延展懲戒力度，如與醫保、社保、法院及稅務等部門建立聯動機制；探索強化個體責任失信懲戒，對于嚴重失信造成較大影響的企業法定代表人、負責人在落戶等方面進行限制，強化個體責任。同時，加大信用監管信息平臺社會化應用，通過加強企業信用監管相關法規政策宣傳力度，提高企業和消費者“失信將受限”的信用意識，積極引導社會各界利用企業信用信息系統查詢了解企業信用情況，提升聯合懲戒效果。

4.培育企業信用意識，推進社會協同共治

探索推進多層次的信用培訓工作，建立企業信用建設長效機制。一是開展豐富的宣傳教育活動。通過政府網站和公益廣告等宣傳媒介，支持消費者積極維權，以實際案例帶動信用教育，促進信用監管工作順利開展，營造良好的信用風氣。二是重點扶持一批從事企業信用評價業務的專業化服務機構，以政府購買服務的形式予以支持，提高信用評價產品的市場需求。三是鼓勵行業協會根據國家政策導向和行業特點建立信用評價體系和獎懲體系，提高行業協會信用能力。

5.培養專業人才、提升監管隊伍的業務素養

企業信用監管“雙隨機”的抽查方式和綜合深入的檢查流程，對基層執法人員的工作能力和業務素質提出了更高要求。一是需要市場監管部門不斷充實法律、財會及計算機等方面的人才。二是要強化信用監管專業人才教育。依據執法人員業務特點和專業技能，合理地調整執法隊伍。有針對性地開展人員培訓，使監管隊伍趨于專業化。三是涉及金融、財稅和審計等方面專業知識時，可以通過購買服務的方式，加大檢查力度。并推進跨部門聯合抽查機制，有效解決執法人員能力各異，專業方向不同，通用性較差的問題。四是要以市場監管部門為主導，推動實現各部門、行業協會共同參與的多元化監管格局，從而打破不同領域監管壁壘，解決監管能力不足、監管人員業務能力單一等難題。