貴州省深度貧困縣財源建設分析

楊光凱

近年來，貴州省高度重視地方財源建設工作，注重培植稅源與增加收入有機統一，減稅降費與穩定稅源有機統一。地方財源建設是地方經濟發展戰略的重要組成之一，貴州作為一個發展落后的地區，做好財源建設工作對決戰脫貧攻堅、決勝同步小康具有特殊的重要意義。本文以貴州省16個深度貧困縣財源建設為研究對象，梳理工作開展現狀，分析存在的突出問題和制約因素，提出了加強財源建設的思路和相關對策。

現狀

1.多措并舉做大“財政蛋糕”，縣域財政實力不斷增強

貴州省大部分深度貧困縣因地制宜，通過發展經濟、招商引資、強化征管、加強研判及培育財源等多種措施不斷加強財源建設，財政實力有了明顯提升。特別是各縣積極發展工業生產、交通運輸、房地產、飲食服務和旅游等行業，努力做大做強縣域財源。近年來，部分市縣財源結構逐步優化，支柱稅源逐漸形成，財政收入穩定增長。如正安縣地方財政總收入從2013年的57671萬元增長到2018年的134055萬元，年均增長18.38%。一般公共預算收入從2013年的32891萬元增長到2018年的66085萬元，年均增長14.98%。2018年，水城縣、望謨縣一般公共預算收入分別比2017年增長7.76%和10.2%。其他貧困縣近年來一般公共預算收入也實現了不同程度的增長。

2.著力打造“一縣一業”品牌，涉農財源培植日益壯大

2017年貴州省開展“一縣一業”項目建設，對加快縣域經濟結構轉型，培植落后地區新興財源，實現高質量發展起到了促進作用。當前，全省各深度貧困縣加快現代山地特色高效農業發展，分別圍繞商品蔬菜、食用菌、精品水果、茶葉、中藥材、馬鈴薯、生態獸禽養殖與漁業等特色產業加快發展，山地特色農業初見成效。水城縣2018年實現農業總產值70.7億元、農產品加工業產值31億元、農產品銷售收入13億元，分別同比增長6.7%、15%和12%，其種植的“紅心獼猴桃”成為貴州省農產品地理標志示范樣板，遠銷俄羅斯、加拿大等國；紫云縣以“紅芯紅薯”產業為主導，以工代賑資產收益扶貧試點模式有序實施；望謨縣30余萬畝“小板栗”正向“金疙瘩”轉變；三都水族自治縣“巫不香豬”產業正在做強做大；正安縣白茶產業種植面積已高達35萬畝，位居全省第一。

3.推進重大項目建設，縣級財源支柱不斷充實

在深度貧困地區，部分市縣以重點產業為抓手，努力挖掘地方資源，不斷壯大地方財源。如正安縣頁巖氣儲量高達1000億立方米，貴州產業投資（集團）有限責任公司以12.9億元競得安頁1井巖氣勘查探礦權，未來五年將依托頁巖氣及其附屬產品，為正安縣帶來豐厚的收益；作為全省資源大縣之一的水城縣，2018年完成原煤產量930萬噸、焦炭產量25萬噸、洗精煤產量155萬噸、供應電煤646萬噸、發電量達144億度；貴州發耳煤業有限公司建成西南地區第一個智能化采煤工作面；雙元鋁業有限責任公司14.5萬噸電解鋁全部就地轉化；劍河縣三板溪水電站每年可提供水電增值稅超過1000萬元。

4.實施聚財生財舉措，非稅收入管理日漸規范

為保證稅收質量提升，部分市縣采取了有效的稅收征管措施。納雍縣從各個部門抽調業務能手專門成立了煤炭、砂石、建筑行業稅收清理專班，開展欠費欠稅清繳，遏制漏稅逃稅避稅效果明顯；劍河等縣開展“百日協稅”、稅源大排查等行動，稅收征管效率和稅收質量明顯提升。從各貧困縣的財政收入結構看，稅收收入比重不斷增加，非稅收入呈下降趨勢，財政收入質量逐步改善。如水城縣近五年一般公共預算收入完成105.65億元。其中稅收收入76.16億元，占一般公共預算收入的72.09%，非稅收入29.49億元，占一般公共預算收入的27.91%。非稅收入占比由2014年的38.31%下降到2018年的20.23%，下降18.08個百分點，年均下降4.52個百分點。納雍縣2018年稅收收入完成66967萬元，同比增長19.2%，占一般公共預算收入比重為73.96%；非稅收入完成23578萬元，占一般公共預算收入的26.04%，較2017年下降8.77個百分點。從其他各縣來看，非稅收入占比均呈下降趨勢，各地財政收入質量有了進一步提高，財政經濟實現了規模和質量的雙提升。

5.積極孕育第三產業，財政增收潛力形勢可期

近年來各深度貧困縣著力加快特色小鎮、鄉村旅游、電商物流和普惠金融等現代服務業的發展進程，為挖掘地方潛力財源，增加縣域財稅收入奠定了基礎。如水城縣著力推介“中國涼都?生態水城”品牌，創建野玉海國家級旅游度假區，百車河成功創建4A級景區和省級旅游度假區，北盤江碼頭、頤年山莊全面建成并投入運營，森呼吸小鎮建設快速推進，農民畫、刺繡等文化產業得到發展，實現產值4.7億元，帶動了批發業、零售業、住宿業和餐飲業等產業的發展；正安縣是我國最大的吉他制造之鄉，現已入駐投產吉他生產及其配套企業54家，2018年生產吉他600萬把，帶動就業13768人，預計2020年吉他生產制造企業可達80家，實現產值將超過80億元。

問題

1.經濟基礎薄弱，骨干財源支撐不強

目前，16個深度貧困縣經濟基礎薄弱，人均GDP大部分沒有超過3萬元，一般公共預算收入占GDP的比重最少僅為2.95%，最多只有8.01%（見表1）。工業發展滯后、財源結構單一、新增稅源少、財稅增長靠投資拉動是貴州省深度貧困縣財源建設中面臨的普遍性問題。如望謨縣超過100萬元稅收的企業僅有一家；水城縣稅收的80%來自煤炭、電力和建筑行業，財源結構十分單一；劍河縣支柱財源主要來自三板溪水電站；沿河縣主要稅源來自彭水、沙坨兩大電站，電站收入又受自然因素影響，稅收存在不穩定性。

2.產業結構不優，稅源結構不合理

16個深度貧困縣中，除水城縣、納雍縣具有煤炭資源，第二產業較其他深度貧困縣發展較好外，其余各縣產業均以農業為主，大部分縣產業結構呈“U”型結構分布，即一產、三產較高，二產較低（見表2）。相關數據顯示，雖然紫云、羅甸、劍河及沿河等貧困縣近年來狠抓招商引資，極力引入了一批工業、商業和房地產企業，但目前尚未形成穩定的收入來源。而且，大部分深度貧困縣農副產品產業并未形成規模，加之大多沒有農產品深、精加工企業，導致產業鏈條短，附加值低，短期內很難產生稅收。

3.財政收支矛盾突出，新興財源投入乏力

表1 2018年各深度貧困縣財政經濟情況

各深度貧困縣一般公共預算收支中，支出普遍大于收入。數據顯示，2018年威寧縣一般公共預算支出高達740962萬元，而該縣的一般公共預算收入只有122174萬元，支出是收入的6倍多（見圖）。特別是各深度貧困縣在發展第三產業過程中，多數地區沒有響亮的品牌和特別突出的亮點，發展后勁不足。大多數縣將工資、基本運轉經費、必須保證的民生經費安排后，已無財力安排其他專項經費和發展經費，收支缺口大，財政收支矛盾十分突出。而這一矛盾短時間內不但難以消化，還有繼續擴大趨勢。

4.部分地區資源過度消耗，后繼財源難以為繼

縣級收入增量中存在部分不穩定因素。一些縣級稅收增量集中體現在城鎮建設和交通建設項目上，一次性因素較大。部分縣非稅收入占比過高，稅收質量不好，可用財力有限，結構不合理。一般公共預算收入中一次性稅源占比較大，主要集中在耕地占用稅、契稅等稅種。如沿河縣、望謨縣等貧困縣山區面積超過80%以上，可利用土地極其缺乏，山高水低、信息不暢、交通不便，公路造價太高，較差的地理條件加上不利的區位嚴重影響了外地客商來此投資辦企的積極性，即便“招得進來”，也難“留得住”，無法成為縣級財政經濟增長的后繼財源。

圖 2018年各深度貧困縣一般財政收支對比

5.項目配套“包袱”沉重，財政保障能力不足

在全省決戰脫貧攻堅的關鍵時期，縣級財政在農業、科技、教育等領域的投入都有法定增長比例，剛性增支需求快速增長，導致了新一輪的縣鄉財政困難。同時，要求縣級財政配套的各類項目的增多也加大了縣級財政的壓力，嚴重制約著縣級財源建設的步伐。

6.財政自給率低，“造血能力”較弱

全省16個深度貧困縣的財政自給率遠遠低于全省平均水平，對于中央轉移支付的依賴程度較大，地方經濟活動繁榮度較差，地方財政“造血能力”較弱。如2018年沿河縣財政自給率為10.11%，從江縣為7.26%，而劍河縣近五年縣級財政平均自給率不足10%，主要靠上級轉移支付用于平衡預算。

表2 2014-2018年底部分深度貧困縣三大產業比例結構

7.部分市縣稅收可能面臨較大幅度減收

結合貴州省實際，按照國家減稅降費的力度預測，2019年全省預計減稅降費規模約265億元，其中，地方級收入減收達156億元。新老減稅降費政策疊加，2019年減稅總額將達到680億元左右，其中已出臺實施的減稅降費政策，將分別拉低貴州省2019財政總收入、一般公共預算收入、稅務部門稅費收入約8.9個、9.0個和10.2個百分點。對于原本納稅企業不多的16個深度貧困縣來說，下調稅收上繳門檻后，稅收規模必將大大減少，稅源將會大量下降，或將導致深度貧困縣稅收出現較大幅度減收（見表3）。

8.部分專項資金使用效果不理想，財政引導示范作用尚未充分發揮

部分貧困縣為支持經濟發展設立了一定規模的專項資金，對引導產業發展、扶持企業做大做強起到積極的推動作用，但部分專項資金的使用效果并不理想。一方面，專項資金支持重點不夠突出，多數專項資金仍采取“撒胡椒面”式的使用方式，部分大企業拿到的資金最多只有二三百萬元，小企業能申請到的資金僅幾十萬元甚至幾萬元。這對于投資千萬元乃至上億元的企業來說，引導作用微乎其微。另一方面，一些經營狀況不佳的項目，則過度依靠財政補貼維持生存。

9.投資拉動效應趨弱，財源建設遇到瓶頸

長期以來，投資拉動是16個深度貧困縣經濟增長的主要推動力量，伴隨著現行投融資政策收緊，很多項目無法繼續開展，靠投資拉動財政稅收增長的效應很難延續，特別是受現行銀行信貸政策的影響和防范財政金融風險的需要，企業融資貴、融資難的情況普遍，尤其是剛投資的項目，由于效益和前景尚不明顯貸款會更難，得不到必要的支持，從而制約了財源建設發展。

10.縣級財政收入考核壓力較大，重增幅輕培育

財政收入是衡量地區經濟發展水平的重要指標之一。受宏觀經濟形勢影響，2019貴州省各縣區財政增收面臨很大壓力，一定程度上出現了就目標抓目標的短期行為，財源建設的長效機制和財政支出的績效管理沒有受到充分重視。尤其是縣級財源基礎并不穩固，交通物流及房地產稅收占了很大比例，工業稅收占比很小，一次性、偶然性稅源偏多，持續性稅源偏少。各縣雖然也投入資金支持財源建設，但財源培植周期較長，財源建設的成效還有待觀察。

建議

1.提高財源建設重要性認識，制定總體規劃

一是各部門要樹立穩經濟、強財源的觀念，科學制定財源建設品牌發展規劃，切實提高對當前情況下推進地方財源建設工作重要性和必要性的認識。二是科學編制今后五年的財源建設規劃，制定從區域經濟發展、項目建設、招商引資、企業改革和資金支持等涵蓋政府調控經濟各個層面的精準、統一、規范的支持財源建設的意見和方案。三是建立起財政與其他經濟發展部門相合作，產業發展與土地規劃相配套，縣區、鄉鎮、街道統一布局聯動的財源建設體系，指導地區財源建設工作。

2.搶抓減稅降費政策福利，積極向上級反映本縣特殊縣情

一是抓住減稅降費政策為企業帶來的發展機遇，做大做強貧困縣實體經濟。各深度貧困縣要加快推進政府產業投資基金運作投資，進一步發揮產業基金的放大效應和導向作用，深入開展農村產業革命。二是積極向中央反映貧困地區縣域縣情，請求中央加大對貴州省深度貧困縣的均衡性轉移支付等一般性轉移支付資金力度，從而進一步加大對縣級補助力度，提高縣級財政保障能力，不斷彌合橫向和縱向不均衡的問題，提高貴州省深度貧困地區一般性轉移支付規模。

表3 2019年主要減稅降費政策減收測算情況 單位：億元

3.多渠道開源挖潛，籌集資金彌補減收

綜合運用資金、資產、資源等要素，加強統籌安排和利用，多渠道籌集資金彌補減稅降費帶來的財政收支缺口。一是在房地產方面，貴州省各深度貧困縣因各種因素導致地方財政收入差別較大。因此，對于部分貧困地區而言，可以在保持房價不上漲的情況下，合理增加一些政府性基金收入。二是在國企混改方面，地方政府若能取得一些進展，可增加國企利潤上繳，將國企的一些收益用于彌補或支持其他企業的生存發展。同時可周轉盤活一部分資金，尋求其他開源辦法。三是挖掘潛力，盤活存量資金，充分發揮存量資金的作用。若出現財力相對緊張的情況，也可以用沉淀資金作為補充，加大結轉結余資金統籌使用力度，對不需按原用途使用的資金重新科學合理地統籌安排。

4.堵住支出“漏斗”，當好“鐵公雞”做好“鐵算盤”

深度貧困地區財政部門，在節流方面要當好“鐵公雞”，做好“鐵算盤”。以“三公”經費管理、資產管理和預算績效管理為抓手，強化預算執行，嚴格按要求用好上級轉移支付，科學統籌各方面資金，嚴格控制一般性支出，大力壓縮“三公”經費支出，確保“三公”經費只減不增，嚴格控制政府的行政支出、做好長期性的預算安排，把中央及上級部門的關于過好緊日子要求實實在在地落到實處。

5.推進招商引資政策提質增效，聚集外來財源

麗天秋日 苗志勇/攝

充分把握國家實施新一輪西部大開發、國家完善轉移支付制度、國家產業布局調整、發達地區對口幫扶和東西部協作優勢互補的機遇，利用貴州省委、省政府擴大開放的優惠政策，進一步營造良好的法制和政策環境、服務環境及誠信環境，全面推行“一站式”辦公和“一條龍”辦事時限服務制度，進一步完善項目庫建設，把招商引資的重心轉移到減少和降低客商的投資成本和風險上，多渠道、多方式開展招商引資，吸引外來客商參與當地基礎設施建設。同時，進一步加大市縣與東部地區的經濟技術合作，推進雙方資源的優化配置，切實實現縣域外向型經濟的發展。

6.破除縣域經濟體量不足的剛性制約，培育壯大優勢特色產業群

貴州省深度貧困縣經濟結構存在著“一產大、二產低、三產弱、財政窮”的特點，縣級財政基礎弱根本原因在于經濟實力不夠，要從根本上打破經濟總量不足的剛性制約，做大一產，做強二產，做優三產，通過壯大產業群，培育后續財源。一是切實做好全省“一縣一業”品牌，全面推行農村產業革命，發展現代農業，特別是在從江、榕江等地域條件較好的貧困縣區發展優質高效的山地特色農業，衍生發展與農業相關的產業鏈，擴大稅源基礎。二是在具備良好工業基礎及豐富資源的貧困縣區，努力做強第二產業，給予優惠政策支持工業企業、科技企業和具有前景中小民營企業，增強后續財源培植力度。三是利用貧困縣具有的自然風景及人文稟賦等資源優勢大力發展旅游產業，帶動發展具有新興創稅潛質的第三產業，與一二產業相互聯動，壯大優勢產業群體，從根本上提升貧困縣經濟發展實力，鞏固財源基礎。

7.處理好財源形態，保障財源建設工作有序開展

在貴州深度貧困地區，財源的表現形態大致可以歸納為現實財源、后繼財源和新興財源三種形態，只有從戰略高度把握好其相互關系，才能保障財源更替銜接好。貴州深度貧困縣區之所以出現財政始終擺脫不了窘困境地的現象，主要原因就在于財源結構單一，沒有把著眼點放在大力開發潛在的新興財源上，一旦市場波動，財源就會出現斷層。因此培植后續財源一定要有戰略眼光，不能“挖到筐里就是菜”，更不能違背經濟規律。貧困縣需圍繞資源優勢，瞄準市場，大力開發新項目，變潛在資源優勢為現實的財政優勢。搞好大項目的開發與建設，樹立以大思路、大眼界、大氣魄、大動作的創業精神，近謀遠慮，居安思危。堅持高標準、高質量的原則努力獲得國家、省上更多的項目資金支持，力爭每年有一批對財政貢獻率高的重點項目開工建設，培植后續財源。

8.明確中央與地方稅收分享機制，有力催生地方財源增長點

國地稅部門合并以后，單純依靠中央與地方共享稅分成比例來保障基層財力已經很難實現，特別是正值新一輪中央與地方收入劃分之際，亟需更好地調動地方政府的積極性。因此，完善地方稅體系，建立形成對地方政府提供本地良好公共服務的激勵機制以激發地方財源增長具有重要意義。一是整合相關稅種適時推出房地產稅并建議將其納入地方稅。房地產稅是未來最有可能培養成地方主力稅種的稅收，待房地產稅立法推行后應賦予地方政府適當的稅權，以便在征收范圍、稅率及進度等方面因地制宜，穩妥推進。二是“營改增”后，為了調動地方政府的積極性，建議在一個時間段內仍然保持增值稅由中央與地方分享的體制，或者設計分階段逐步降低地方分享比例的制度安排，以引導地方政府職能的逐漸轉變。三是適合作為地方稅的主要是稅基不易流動、與當地公民服務有著密切關聯的稅種。因此建議將耕地占用稅、房產稅、城鎮土地使用稅、車船稅和土地增值稅全部作為縣級地方收入，并加快改革或推進立法，省市不再分成，鼓勵地方培植稅源。

9.深入推進零基預算改革，進一步提升財政資金統籌能力

實行零基預算改革是對現行“基數+增長”預算編制方法的一項重大改革，有利于增強政府統籌能力。一是以政策依據的梳理整合為切入點，以提升財政資金績效為導向，加強財政專項資金的清理整合，著手對現有扶持政策進行重新制定、整合或修訂完善，將使用范圍相同或相近的政策整合成一項政策，政策間相互矛盾的部分要重新進行理順，著力構建“集中財力辦大事”財政政策體系。二是充分利用好政策激勵的導向作用。總結有代表性的可復制的成功經驗進行全面推廣，不斷健全完善零基預算體制機制，形成推動實體經濟高質量發展的政策合力，增強實體經濟的活力和創造力、競爭力、抗風險能力，優化稅源結構、壯大縣級財源基礎，提升財政資金統籌能力。