社會工作參與社會治理的路徑及優(yōu)化策略

韓江風

2015-2018年，社會工作連續(xù)四年被寫入政府工作報告，且均與加強和創(chuàng)新社會治理緊密相關。如2015年政府工作報告提出，加強和創(chuàng)新社會治理需要“發(fā)展專業(yè)社會工作”，2016年及2017年、2018年又分別提出“支持”和“促進”專業(yè)社會工作發(fā)展。一方面，新時代復雜多樣的公共服務需求迫切需要社會工作參與社會治理。面對日益多樣化、個性化、現(xiàn)代化的居民需求，傳統(tǒng)的單一政府管理模式已經(jīng)無法提供充足而高效的服務供給，倡導多元主體參與公共資源供給的社會治理模式日益為社會大眾所推崇。社會工作與社會治理具有邏輯起點上的同源性、功能作用上的同質(zhì)性、發(fā)展目標上的同構(gòu)性，可以成為加強和創(chuàng)新社會治理體系的重要主體與手段[1]。另一方面，現(xiàn)階段我國社會工作已經(jīng)初步具備了參與社會治理的基礎和能力。截至2017年底，我國已成立了750家社會工作協(xié)會、7511家社會工作服務機構(gòu)，設立了31.2萬個社會工作服務崗位、3.6萬個社會工作服務站。與此同時，我國已有持證社會工作者43.9萬人，其中社會工作師10.7萬人，助理社會工作師33.2萬人[2]。可以說，社會工作參與社會治理既有其必要性，也具備可行性。

參與路徑

當前，我國社會工作側(cè)重于社區(qū)社會工作的發(fā)展，許多社會工作服務也依賴于社區(qū)黨群服務中心、家庭綜合服務中心、社工服務站等社區(qū)基礎設施。因此，筆者認為我國社會工作參與社會治理的路徑可以分為：微觀層面上個案與小組工作所體現(xiàn)的源頭治理、中觀層面上社區(qū)社會工作對于社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的重塑、宏觀層面上社會工作對于制度和政策的優(yōu)化三種基本路徑。

1.個案與小組工作——微觀層面上的源頭治理

既不同于強調(diào)應急管理和事后處置的的傳統(tǒng)管理模式，也不同于強調(diào)參與各方利益協(xié)商和協(xié)調(diào)的博弈型治理，微觀層面上的個案和小組工作采用的是將社會矛盾消除在萌芽狀態(tài)的源頭治理模式——服務型治理，即通過對利益受損者的服務，實現(xiàn)利益關系的相對平衡，從而維護社會秩序的穩(wěn)定[3]。如通過開展高齡老年人身心照護、流動人口社會融入、留守兒童心理健康呵護、殘疾人就業(yè)幫扶等社會工作，有效減少社會弱勢群體所遭受的社會排斥，維護和增加他們的利益獲得感、滿足感以及幸福感。通過與服務對象建立面對面的直接聯(lián)系，個案和小組社會工作能夠在政府難以顧及或能力不足的社會服務領域為老年人、殘疾人、留守兒童等群體提供人性化、個別化、精準化服務，發(fā)揮標本兼治的源頭治理作用。

2.社區(qū)社會工作——中觀層面上的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)重塑

社區(qū)社會工作通過社區(qū)黨群服務中心、社區(qū)社工服務站和社區(qū)家庭綜合服務中心等形式參與到我國社區(qū)治理的具體實踐中，并在某種意義上重塑了社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)。如深圳市早在2015年底就實現(xiàn)了每個社區(qū)設有一個家庭綜合服務中心的規(guī)劃，從而在一定程度上改變了傳統(tǒng)上“街道-居委會”的單一行政管理模式。社區(qū)社會工作是一種以社區(qū)整體及其居民為服務對象的專業(yè)社會工作方法，其致力于調(diào)動社區(qū)居民的自主性去解決社區(qū)中存在的問題，進而滿足社區(qū)及居民自身的發(fā)展需要。其重點在于增強社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性和主動性，通過組建社區(qū)志愿者隊伍、培育社區(qū)領袖以及孵化社區(qū)自組織等手段來激活或塑造社區(qū)治理的治理主體，或通過三社、四社①聯(lián)動等方式直接參與到社區(qū)治理過程中，通過協(xié)調(diào)和優(yōu)化居委會、社區(qū)社會組織、物業(yè)管理公司以及業(yè)主委員會等社區(qū)多元治理主體之間的平等合作關系，從而間接改變社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)，并最終達到社區(qū)自治的目的。

3.社會工作行政與社會政策倡導——宏觀層面上的制度和政策優(yōu)化

寒驚夜月 李平/攝

社會工作行政與社會政策倡導是不應該被忽略的專業(yè)社會工作方法與社會工作服務領域，但目前在國內(nèi)實際運用的較少。社會工作行政就是社會工作者通過實施和執(zhí)行社會政策，并整合各種社會資源向服務對象提供服務；社會政策倡導則是社會工作通過向政府和立法機構(gòu)反映社會問題，從而實現(xiàn)制度和政策的革新或建立。兩者是社會工作參與社會治理的重要途徑，也是其參與社區(qū)治理的最直接途徑。一是社會工作者一般比服務對象更加了解國家的社會政策和社會服務供給渠道，能夠有效地幫助服務對象最大程度上獲取資源和社會服務。二是社會工作者可以代表沒有話語權(quán)的服務對象發(fā)聲，如留守兒童、自閉癥兒童和家暴對象等，進而維護他們的合法權(quán)益。三是社會工作者生活在社區(qū)居民當中，能夠通過面對面地接觸服務對象來發(fā)現(xiàn)社會問題，從而為執(zhí)行和完善社會政策提供最真實可靠的建議。因此，通過社會工作行政和社會政策倡導參與社會治理，能夠發(fā)揮其自身的專業(yè)價值和專業(yè)優(yōu)勢。

實踐困境

憑借不同層面的社會工作介入方法，專業(yè)社會工作能夠從源頭治理、社區(qū)治理結(jié)構(gòu)重塑、制度和政策優(yōu)化三重路徑來參與社會治理，并起到化解社會風險、優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和完善社會政策體系的積極作用。但是，傳統(tǒng)的街區(qū)式行政管理模式依然根深蒂固，我國專業(yè)社會工作的發(fā)展還遠遠不夠成熟，由此導致專業(yè)社會工作參與社會治理時遇到了種種實踐困境。

1.專業(yè)化特質(zhì)不足

個案和小組工作是最先成型、最經(jīng)典的專業(yè)社會工作方法，其最能體現(xiàn)社會工作的專業(yè)特質(zhì)。自《社會診斷》②發(fā)表以來，個案和小組工作已經(jīng)發(fā)展出了眾多專業(yè)的社會工作模式，如危機介入、任務中心、社會心理、行為治療和敘事治療等個案社會工作模式；社會目標、互動模式、發(fā)展模式和治療模式等小組社會工作模式。但是，在我國社會工作者的服務實踐中，這些方法及技巧很少被運用和改良，專業(yè)社會工作往往變成了一般性的社區(qū)慰問活動、社區(qū)文化和志愿活動，社會工作者也經(jīng)常會被當做是居委會工作人員或者社區(qū)義工、社區(qū)志愿者等。原因有三：一是部分社會工作者欠缺專業(yè)技巧。二是街道和社區(qū)層面偏向追求場面大、影響大的大型活動，忽視側(cè)重于個體的服務內(nèi)容，導致社工的工作重心有所偏移。三是當前政府購買社工服務的主要形式是崗位制和項目制，但這兩種形式都存在一定弊端，崗位制容易衍生出社工服務行政化的問題，項目制則面臨著社工服務的短期性問題，兩者都會在一定程度上影響社工服務的效果，降低大眾對社會工作的專業(yè)認可度。

2.角色定位不清

專業(yè)社會工作自傳入我國以來，一直處于嵌入性的依附狀態(tài)，這種邊緣化和模糊化的尷尬處境在社區(qū)社會工作層面體現(xiàn)得尤為明顯。在社區(qū)治理層面，社會工作對行政管理體系既依賴又排斥，其既要扮演行政協(xié)助者的角色，也要扮演自己的專業(yè)服務者角色。一方面，社會工作者無法拒絕街道、居委會等提出的行政性任務，從而具有一定的行政依附屬性；另一方面，為體現(xiàn)專業(yè)社會工作的專業(yè)服務屬性，社區(qū)社會工作者及社工機構(gòu)要花費大量的時間、金錢和精力從事專業(yè)服務，但實際其所擁有的人財物和時間資源都是極其有限的，很難做到行政協(xié)助角色和專業(yè)服務角色之間的平衡。如貴州“三區(qū)”計劃項目中，社會工作者被迫承擔了許多行政性事務，社會工作的自主性和獨立性受到了一定程度的影響[4]。街道和社區(qū)居委會的強勢地位以及社工機構(gòu)自身能力的孱弱，是社會工作在社區(qū)治理中角色定位不清的重要原因。一方面，社會工作對街道和社區(qū)有經(jīng)濟、場地等方面的依賴性，其在與街道和社區(qū)打交道的過程中基本處于弱話語權(quán)狀態(tài)，因而無法擺脫街道和社區(qū)的指令性任務安排；另一方面，部分社會工作機構(gòu)以及社會工作者難以提供獨一無二且必不可少的服務內(nèi)容來證明自身的價值，從而難以獲得街道和社區(qū)的認可。

3.政策倡導能力不強

目前我國社會工作側(cè)重于個體治療和社區(qū)建設領域，對于社會制度和政策領域的關注較少。總體來看，我國社會工作者的政策研究和政策倡導能力比較欠缺，對于社會政策改革的影響力比較微弱。原因有三：一是我國專業(yè)社會工作發(fā)展的時間較短，專業(yè)認同度和專業(yè)影響力不夠深遠。二是我國社會工作的高層次人才欠缺。迄今為止我國還沒有獨立的社會工作博士學位，社會工作研究培養(yǎng)體系面臨著結(jié)構(gòu)性斷層問題。三是一線社工普遍缺乏理論和政策研究能力，從而難以形成系統(tǒng)和可操作的政策建議。

優(yōu)化策略

由于我國社會工作存在專業(yè)化特質(zhì)不足、角色定位不清以及政策倡導能力不強等諸多問題，相應地，強化一線社會工作者的專業(yè)技能以體現(xiàn)社會工作的專業(yè)特質(zhì)和專業(yè)價值；厘清社會工作在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的角色定位以發(fā)揮社會工作的獨特治理作用；提升社會工作的政策研究和政策倡導能力以增強社會工作的專業(yè)話語權(quán)，成為增強社會工作參與社會治理能力的必然選擇。

1.強化專業(yè)技能

一是要嚴格社會工作的行業(yè)準入制度，提高社會工作者的整體服務水平和社會評價。如在美國本科學歷是從事社會工作的最低學歷要求，且大多只能從事一些行政性的輔助事務。社會工作碩士則是從事社工服務的主力人群，且是開辦私人社工機構(gòu)的必要條件[5]。二是要建立評估各個高校社會工作教育質(zhì)量的專業(yè)評估組織。如美國專門設立社會工作教育委員會，對各高校社會工作的教育質(zhì)量和畢業(yè)生質(zhì)量進行監(jiān)督和評估。三是要不斷完善在職社工的繼續(xù)教育體系。通過規(guī)范化的培訓、執(zhí)照制度、職業(yè)水平資格考試等方式不斷強化一線社會工作者的服務技巧和服務能力，更好地發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢。

2.厘清角色定位

社會工作參與社區(qū)與社會治理必須要進一步明確自身的角色定位。社會工作應當在社區(qū)治理中更多扮演參與者、促進者、協(xié)調(diào)者以及資源整合者等角色，要盡力避免淪為行政附屬者、政府協(xié)管員、社區(qū)外聘人員等邊緣化角色，喪失自身的獨立性、自主性和專業(yè)性。

3.提升政策研究和倡導能力

在政策研究方面，培養(yǎng)一批具有較高理論水平和實踐經(jīng)驗的社會工作專家學者，為政策研究和倡導提供必要的人才儲備和智力儲備。為此，一是要加快構(gòu)筑完整的社會工作教育體系。盡快建立完整的社會工作“學士-碩士-博士”學位培養(yǎng)體系，特別是加快社會工作博士學位點的建設。二是社會工作從業(yè)者們，特別是一線社會工作者要增強理論聯(lián)系實際，以及從實踐中提煉出理論的能力，善于將一線服務中的問題升華為本土化的理論模式或可操作的政策建議。如民政模式、嵌入發(fā)展模式、三社聯(lián)動模式等都是具有一定創(chuàng)新意義的社會工作本土化模式，可以將其繼續(xù)深化為加強和深化社會治理創(chuàng)新的重要模式。

在政策倡導方面，出于維護社會秩序穩(wěn)定的要求以及社會工作自身的改良性質(zhì)的考慮，政策倡導應當更多通過正式渠道來促進政策進步，如通過人大代表、政協(xié)委員等民意代表提出政策提案，或者經(jīng)過正當途徑向社區(qū)、街道以及相關部門反映情況等。

注釋：

①《中共中央國務院關于加強與完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》在“統(tǒng)籌發(fā)揮社會力量協(xié)同作用”一節(jié)中提出，要推進社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”，引導專業(yè)社會工作團隊參與的工作體系。而后，青島等地區(qū)又出現(xiàn)了囊括社會志愿者的“四社聯(lián)動”模式。

②瑪麗埃倫·里士滿（Mary E.Richmond）于1917年出版了《社會診斷》一書，這本書被后人公認為是第一本對社會工作系統(tǒng)論述的專著。一般認為，《社會診斷》一書的問世標志著現(xiàn)代社會工作的發(fā)端。這本書是里士滿將她在慈善組織協(xié)會工作和研究多年所得的經(jīng)驗，總結(jié)出一套以“診斷”為重心的，經(jīng)由個案調(diào)查和診斷了解致貧原因后再給求助者幫助的個案工作方法。