我國主要扶貧模式及加快金融扶貧的建議

黃劍輝

精準扶貧作為我國當前扶貧開發的重大戰略決策，已經進入決勝關鍵時期。隨著扶貧開發進入“啃硬骨頭”階段，必須創新扶貧開發思路，堅持精準扶貧、精準脫貧，科學總結扶貧實踐經驗，優化精準扶貧治理體系和扶貧政策，增強扶貧的精準性，提高扶貧開發效率。

主要扶貧模式

1.財政扶貧模式

近年來，中央財政多渠道增加扶貧開發投入，逐步構建了較為健全的財政綜合扶貧政策體系。一是建立對貧困地區的一般性轉移支付機制。中央財政在安排一般性轉移支付時，充分考慮財力缺口因素，對貧困地區，特別是高海拔高寒地區、中西部革命老區、民族地區、邊疆地區等，支持力度要遠遠大于其他地區。二是專項轉移支付向農村貧困地區、貧困人口傾斜。專項轉移支付是指上級政府為實現特定的宏觀政策目標，以及對委托下級政府代理的一些事務進行補償而設立的專項補助資金。資金接受者需按規定用途使用資金。三是穩步增加財政專項扶貧資金投入。中央財政堅持將專項扶貧資金投入作為支出保障的重點之一。財政專項扶貧資金投入的穩定增長，對落實精準扶貧要求，采取有針對性的扶持措施，解決貧困地區、貧困群眾面臨的突出問題，發揮了重要作用。

2.以工代賑扶貧模式

2005年12月，國家發展和改革委員會發布的《國家以工代賑管理辦法》規定，以工代賑是指政府投資建設基礎設施工程，受賑濟者參加工程建設獲得勞務報酬，以此取代直接救濟的一種扶持政策。現階段，以工代賑是一項農村扶貧政策。以工代賑投入分為實物投入和資金投入，實物投入以實物折資形式進行核算。國家以工代賑投入納入中央財政預算，地方各級以工代賑配套投入納入地方本級財政預算。以工代賑投入可以通過市場機制引導社會投入，共同支持貧困地區發展。

3.溫飽工程模式

政府采取“以物放貸，以糧還貸”的辦法，以普及良種良法為手段，以提高貧困農戶農業科技水平而使其脫貧的方式。溫飽工程包含兩類舉措，一類是在貧困地區實施以縣或鄉道路、人畜飲水、基本農田和農業水利為重點的以工代賑計劃，并在農業科技專家的論證和指導下，綜合性地投入技術和資金，如廣泛采用地膜、化肥和農藥等，以提高糧食單產，做到口糧自給；另一類是加強民政部門和科協組織的配合，普及科技知識，切實提高貧困地區人民的素質。

4.產業扶貧模式

在貧困地區或貧困群體中培育可持續發展的產業，通過產業發展讓貧困者獲得可持續性發展機會。在我國扶貧實踐中，產業扶貧已成為最具活力的扶貧模式之一。

5.對口幫扶模式

東部省（市）政府或非政府組織以資金支持、智力支持、經濟合作和人才培訓等方式支持西部貧困地區農村貧困農戶的扶貧模式。1996年10月，中央召開了扶貧開發工作會議，在《關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》中確定了對口幫扶政策，要求上海、廣州和深圳等9個東部沿海省市和4個計劃單列市對口幫扶西部的內蒙古、云南、廣西和貴州等10個貧困省區，雙方本著“優勢互補、互惠互利、長期合作、共同發展”的原則，在扶貧援助、經濟技術合作和人才交流等方面展開多層次、全方位的協作。

6.旅游扶貧模式

通過開發貧困地區豐富的旅游資源，興辦旅游經濟實體，使旅游業成為區域支柱產業，實現貧困地區居民和地方財政同步脫貧致富。我國貧困地區面積較大，且自然條件惡劣，經濟和社會發展緩慢，經濟發展水平較低。但是這些地區普遍旅游資源豐富，發展旅游業的自然環境條件較好。以旅游資源為依托，科學開發利用貧困地區的自然和人文旅游資源，通過旅游業的關聯帶動，實現群眾脫貧致富目標。

7.移民搬遷模式

針對缺乏水、土資源的大石山區群眾，政府通過科學規劃、分步實施、規范管理解決農村貧困農戶基本的生活與生產條件，實現土地資源與人口的合理化配置、穩定解決群眾溫飽。1983年，國家針對“三西地區”①嚴重干旱缺水和當地群眾生存困難的情況，探索實施“吊莊移民”②扶貧，幫助當地群眾擺脫貧困，取得了良好的經濟、社會和生態效益，開啟了搬遷扶貧的先河。之后，易地扶貧搬遷成為我國開發式扶貧的重要措施，并逐步推廣。2001年，在內蒙古、貴州、云南、寧夏4省（自治區）開展易地扶貧搬遷試點，隨后又陸續擴大到全國17個省（自治區、直轄市）。國家發展和改革委員會設立了支持易地扶貧搬遷工程中央預算內投資專項，形成了穩定的投入渠道，資金支持總量和戶均補助標準逐步增加。多年實踐證明，易地扶貧搬遷成為“一方水土養不起一方人”地區擺脫貧困的最有效途徑。

8.智力扶貧模式

針對貧困地區教育發展水平落后，貧困人口農業生產技能、外出務工技能較低而提出的幫扶模式。根據不同地區現有的教育條件和經濟基礎，制定相應的幫扶對策，分層次、分步驟地改變貧困地區教育面貌，成為開發式扶貧的一大基礎性和開創性舉措。值得注意的是，智力扶貧不是直接發錢、發物，而是將錢、物和項目轉移到培育人的能力和素質上，用于資助貧困家庭子女接受技能教育，幫助他們掌握一技之長，促進實現穩定就業和自主創業，真正做到有效扶貧，長效扶貧。

9.金融扶貧模式

從資金來源的角度講，金融扶貧是相對于財政扶貧而言的，指通過信貸、保險等形式，重點滿足貧困地區、貧困人口的生產型金融需求，推動“造血”式扶貧模式的發展，緩解長期困擾貧困戶的資金投入問題，通過為貧困人口創造更多的謀生機會來提升貧困人群的自我發展能力，從根本上改變貧困地區的面貌。

10.電商扶貧模式

以電子商務為手段，拉動網絡創業和網絡消費，推動貧困地區特色產品銷售。電商扶貧使農民對接廣域市場，減少流通環節，降低銷售成本，提高經濟效益。我國電商扶貧主要有三種形式：一是通過教育培訓、資源投入、市場對接及政策支持等方式直接幫扶貧困家庭，使得貧困戶直接以電子商務交易實現增收。二是通過當地從事電子商務經營的龍頭企業、網商經紀人、專業協會與地方電商交易平臺等，構建起面向電子商務的產業鏈，幫助和吸引貧困戶參與進來，實現完全或不完全就業，從而達到減貧脫貧效果。三是通過電子商務規模化發展，在一定地域內形成良性的市場生態，當地原有的貧困戶即便沒有直接或間接參與電子商務產業鏈，也可以從中分享發展成果。

金融扶貧的現狀、問題與抓手

1.發展現狀

金融扶貧強調對特定對象的金融服務供給。在政府引導、金融機構參與的前提下，主要面向農村地區和貧困群體提供政策性金融、商業性金融和合作性金融等金融服務，尤其是通過小額信貸工具扶持低收入和貧困農戶生產和經營，幫助其擺脫貧困，增加收入，實現自力更生，提高經濟社會地位。

2011年，中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》指出，在金融服務方面，應繼續完善國家扶貧貼息貸款政策；積極推動貧困地區金融產品和服務方式創新，鼓勵開展小額信用貸款，努力滿足扶貧對象發展生產的資金需求；盡快實現貧困地區金融機構空白鄉鎮的金融服務全覆蓋；積極發展農村保險事業，鼓勵保險機構在貧困地區建立基層服務網點，針對貧困地區特色主導產業，鼓勵地方發展特色農業保險；加強貧困地區農村信用體系建設。2016年印發的《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》，首次從國家層面確立普惠金融的實施戰略，要求大中型銀行設立聚焦服務小微企業、“三農”、脫貧攻堅及大眾創業、萬眾創新的普惠金融事業部，提升普惠金融服務能力。隨后，中國人民銀行等多部門制定出臺了《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》《關于加強金融精準扶貧信息對接共享工作的指導意見》等系列促進普惠金融發展的政策措施，普惠金融在各個方面取得重要進展。

中國人民銀行在2018年發布的《中國農村金融服務報告》中指出，人民銀行優化扶貧再貸款原則，原銀監會持續完善扶貧小額信貸的管理政策，證監會支持貧困地區通過“綠色通道”發行上市和發行扶貧公司債券、銀行間市場交易商協會創新推出扶貧票據，金融扶貧體系逐步健全，對農村扶貧開發的效果日益凸顯。截至2018年末，全國扶貧再貸款余額為1822億元，同比增長12.7%。精準扶貧貸款余額42461億元，同比增長12.5%。扶貧票據累計發行26期276.5億元。

2.面臨的問題

（1）金融扶貧風險較高。一是貧困地區大多面臨著農業生產成本高，農產品產量低，需求彈性小，受自然環境和市場環境影響大的問題。尤其特困地區自然災害頻繁，生態環境十分脆弱，加之人口增長、不合理的耕作方式和土地開發，陷入資源破壞、環境退化、貧困加深的惡性循環中。災年返貧、因病返貧和因學返貧現象十分普遍，這無疑加重了金融扶貧的風險。二是貧困地區的教育水平普遍不高，容易引發信用風險。貧困戶大多從事農業生產，他們對資金的使用與管理能力較差，在獲得貸款后往往不能有效利用，導致一些扶貧貸款違約率較高。三是市場機制不成熟，金融扶貧貸款的質押物無法有效交易和流轉，資產評估難、流轉難和變現難，要素價格發現功能難以實現，質押物作用難以實現，使金融機構承擔風險加大。

（2）供給成本較高。一是貧困人口大都分布在位置偏僻、山峻溝深的地方，這使得貧困人口的金融需求較為分散，貧困戶的金融服務供給成本較高，加大了金融機構進行金融精準扶貧的難度。二是貧困人口金融需求分散化、小型化和及時性的特點使金融機構在貧困地區的業務很難形成規模效應。三是金融機構在提供金融服務時，需要評價客戶的信用水平以及對貸款業務的金融風險進行評級。但是對貧困人口來說，沒有固定工作單位和收入來源，金融業務接觸較少，金融機構無法通過征信系統查閱征信信息，這導致金融機構的信用信息搜尋成本較高或者難以獲得貧困戶的信息，大大提升了金融機構從事金融精準扶貧業務的交易成本。

（3）模式單一、發展不均衡。在精準扶貧背景下，金融機構現有的金融扶貧產品較為貧乏，能夠提供的金融服務較為單一。貧困地區普遍具有經濟條件和商品經濟落后等特征，且地域發展主要以農業作為核心產業，這種情況下，雖然金融機構能夠提供相應額度的小額貸款開展扶貧工作，但是缺乏更多的創新性金融產品的支持，貸款產品較為單一，產品過于集中。

3.主要抓手

（1）加強貧困地區的金融生態環境建設。一是加快貧困地區農村信用體系建設。完善農村信用環境評估體系建設，完善農戶信用信息征集與評價，加快建立貧困地區市場經營主體電子信用檔案。二是培育貧困戶珍惜個人信用的意識。通過開展各種培訓和警示教育，增強貧困戶個人信用保護意識，鼓勵當好誠信客戶。三是加強金融機構對違約貧困農戶的懲戒力度，建立完善的違約懲罰機制，如對如期償還貸款的貧困農戶進行獎勵，同時嚴厲打擊各種逃廢債行為，建立失信公示等約束機制，通過道德懲戒／法制懲戒和輿論監督等手段，規范信用秩序，優化信用環境。

（2）有效降低金融扶貧的供給成本。一是政府可以支持實力雄厚的民間資本在貧困地區設立小微金融機構，增加金融扶貧主體數量，同時支持和鼓勵貧困農戶以農業合作社或其他團體形式申請貸款，使金融機構業務辦理形成規模效應，減少單筆業務成本。二是積極探索電商平臺業務模式，降低業務成本。三是降低抵押物確權成本。明確耕地、宅基地及林地等抵押物權利歸屬，規范土地流轉，減少不必要的確權成本。四是降低信息搜尋成本。通過完善農戶信用信息收集和評價，建立共享貧困地區信用信息庫，有效降低金融機構信用信息搜尋成本。

（3）創新扶貧金融產品和服務方式。一是創新嵌入式扶貧產品，即以現有金融產品為基礎，嵌入公益性扶貧項目。金融機構可以以改善貧困地區人口生活水平為切入點，如提高貧困地區生態條件、教育水平及醫療社保水平等，將這些公益項目嵌入現有的金融產品中，從而提高貧困地區的整體生活水平和金融扶貧效果。二是創新定制式扶貧產品，根據貧困地區特有自然資源以及特色產業，將金融產品與特色產品相結合，如特色產業貸款服務、特色產品期貸服務以及訂單貸款等。三是加強銀行、保險與融資擔保機構的業務合作，形成三者之間的協同效應，充分發揮政府、市場和中介組織的作用，繼續探索助農貸、助保貸及助貧貸等信貸產品，分散和緩釋三農信貸風險，支持農村實體經濟發展。

銀行參與金融精準扶貧的機遇與建議

1.機遇與挑戰

脫貧的關鍵在于產業發展，而銀行等金融機構為產業發展提供了重要的資金支持。中國人民銀行統計數據顯示，截至2019年第二季度末，全國累計發放產業精準扶貧貸款規模達2.09萬億元，貧困人口貸款覆蓋率超過25%。隨著扶貧政策的不斷完善，銀行參與金融扶貧的主動性不斷增強，方法和手段不斷創新，農村金融市場存在著巨大的發展潛力。一是商業銀行金融機構網點在農村貧困地區依然非常稀疏，大多以中國郵政儲蓄、中國農業銀行、農村商業銀行及農村信用合作社等為主。二是無論是涉農貸款還是農村精準扶貧貸款的來源，目前還是以上述商業銀行和政策性銀行為主（見圖）。因此，其他商業銀行還存在著巨大的發展空間，可利用自身優勢參與推進農村基礎設施建設，或者與現有農村金融機構合作開發農村金融業務。但是，銀行業參與金融扶貧過程中同樣也面臨著無法精準識別扶貧對象，扶貧難度高和成本較大，農村金融風險管理水平有待提高，扶貧模式較為單一等問題。

圖 2012-2018年主要涉農銀行金融機構涉農貸款余額

2.政策建議

（1）從國家戰略的高度認識金融扶貧的重要意義。銀行業在開展扶貧工作時，需要建立健全金融扶貧機制，深入農村開展調研，摸清貧困狀況、貧困原因，因地制宜制定切實可行的扶貧方案。商業銀行要從國家戰略的高度，從社會發展的全局出發，統一思想，提升認識，平衡好商業利益和履行社會責任之間的關系，增強服務社會的榮譽感和使命感，從內部授權、績效考核和資源配置等方面對貧困地區予以信貸政策傾斜，制定好具體的實施辦法，切實加大對貧困地區的金融資源投入，實現精準脫貧。

雪冷霜嚴 李艷明/攝

（2）持續提高普惠金融服務的深度和廣度。商業銀行應圍繞脫貧攻堅、糧食安全、綠色農業及產業融合等鄉村振興重點領域，擴大抵押物品種和范圍，推動廠房和大型農機具抵押、活體畜禽抵押、動產質押、倉單和應收賬款質押、農業保單融資等信貸業務，形成全方位和多元化的農村資產抵（質）押融資模式。探索“三農”綠色金融產品和服務，通過發行綠色債券等方式，籌集資金用于支持污染防治、清潔能源和農業生態保護等可持續發展領域，助力打好脫貧和發展綠色農業的攻堅戰。利用互聯網平臺，建立健全金融信息數據庫，完善貧困戶的基本信息，對貧困戶進行信用評級與脫貧程度考核機制，通過檔案管理的方式量身設計金融產品和服務，讓金融扶貧產品真正惠及和對接貧困地區的經濟發展和貧困人口的金融需求，持續拓展普惠金融服務的廣度與深度。

（3）提高風險防控能力，推動金融扶貧可持續發展。銀行業應積極運用金融科技等手段，提高涉農信貸風險的識別、監控、預警和處置水平。準確把控扶貧信貸資金的流向和使用，加強監督檢查，嚴禁扶貧信貸資金挪作他用，確保不形成新的風險隱患。銀行業在加快精準扶貧貸款投放時，要合理提高不良貸款率，同時也要防止準入門檻過低、盲目授信或違規發放貸款現象的發生。

（4）普及金融知識，提高扶貧資金使用效率。由于農村地區缺乏足夠的金融教育資源，居民金融知識掌握不足，導致對金融風險缺乏防范。為此，銀行業在開展金融扶貧時，可以通過開展多層次、多形式的金融知識普及和實用知識培訓，讓扶貧對象、涉農群體、基層鄉村扶貧干部與小微企業主等了解金融知識、知曉金融產品和服務，用好普惠金融政策，提高扶貧資金使用效率，及時規避金融風險。

（5）加強金融支持基礎設施建設。為進一步拓展供給渠道，提高金融服務可獲得性，銀行業機構需要向貧困地區下沉營業網點，實現貧困地區金融服務全覆蓋。加強物理網點建設、電子機具布放和電子渠道建設，推廣電話銀行、手機銀行和網上銀行等現代金融服務方式，延伸金融服務觸角，打通金融服務貧困地區群眾的“最后一公里”，讓更多的貧困人口享受到賬戶開立、存取款、轉賬支付、政府各種扶貧資金分配搭載工具等基本金融服務。

注釋：

①三西地區是指甘肅河西地區19個縣（市、區）、甘肅中部以定西為代表的干旱地區20個縣（區）和寧夏西海固地區8個縣，共計47個縣（市、區），總面積38萬平方公里，農業人口約1200萬人。

②吊莊移民是指把特困區或因為建設需要的移民整體（按照村莊）集體搬遷到有條件安置的地區。