走向法治之路：新中國成立以來黨內法規的制度實踐

王立峰

摘要：中國共產黨黨內法規作為正式的國家政黨制度肇始于新中國的成立，其制度實踐深深嵌入于政黨一國家的政治建構之中，體現出政黨規范與國家法律的協同發展軌跡。黨內法規從政黨內部規范向國家法律體系的轉換，需要用法治理念、法治思維與法治方法重塑黨內法規的規范性、民主性與科學性，更需要在黨領導的全面依法治國視域下實現黨內法規與國家法律的統籌推進、一體建設。

關鍵詞：新中國;黨內法規;國家法律;法治

中圖分類號：D2

文獻標志碼：A

文章編號：1004-3160（2020） 01-0043-12

中華人民共和國的成立具有重要的政治意義，標志著由社會革命引發的國家轉型，由經濟基礎的劇烈變動對應著憲法體制、民主制度、政黨制度等上層建筑的一系列變化。這一系列變化對于一個以革命為行動主旨轉向以國家治理為執政邏輯的政黨來說，意味著制度建設是首當其沖的任務，只有制度根基筑牢，體制問題才能迎刃而解。從制度維度來看，一黨執政的國家體制要求執政黨自身建設（自我革命）與國家政權建設一定要統籌推進、一體建設，這就要求中國特色社會主義民主政治一定要處理好“堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國”三者之間的關系，并且在制度維度上實現三者的有機統一。基于此，從新中國成立至今的70多年里，中國共產黨領導下的中國特色社會主義的政治制度實踐就一直是圍繞著黨的制度建設、國家法律建設、民主政治建設三大主題進行的。國家法律建設是以憲法為根本法的中國特色社會主義法治體系建設，確立憲法至上的依憲治國、法治國家建設的基本路向;民主政治建設是以人民民主專政、堅持黨的領導為核心依歸，不斷發展完善人民代表大會制度、多黨合作與政治協商制度;黨自身的制度建設則體現為制度治黨與依規治黨的實踐，堅持黨章為本這一原則，實現黨內法規制度體系的不斷完善。“三足之鼎，跛一足不可立鼎。”與民主政治實踐和國家法律實踐相比，以黨內法規建設為主的依規治黨實踐的制度基礎還比較薄弱，制度經驗明顯不足，理論研究相對匱乏。基于此，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》提出了具體工作目標：“在對現有黨內法規進行全面清理的基礎上，抓緊制定和修訂一批重要的黨內法規……為到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規體系打下堅實基礎。”黨的十八屆四中全會指出，要把完善的黨內法規體系納入到中國特色社會主義法治體系之中。從歷史制度主義視野來看，研究某一制度的生成邏輯與演化軌跡，必須將其置于特定歷史情境之中，考察其歷史路徑及其路徑依賴性問題。政治學家馬奧尼區分了兩種不同意義的歷史依賴性：一是過去的歷史遺產影響了我們的價值觀念、文化導向等，表現出“漸變”（incremental change）的趨勢;二是“途徑依賴”，其機制表現為，一旦有了特定的初始條件，其隨后變化受到已有過程的影響，導致途徑上或結構上的“鎖定”（ lock-in），由此展現出不同的演變軌跡。從新中國成立到現在已經70多年了，中國共產黨也已經誕生了99年，在努力踐行《綱要》設定的目標過程中，需要回過頭總結一下依規治黨實踐的制度生成軌跡，反思黨內法規建設遺留下來的歷史包袱與制度路徑，整理行裝再出發。

一、從政黨內部規范走向中國特色社會主義法治：中國共產黨黨內法規制度建設的歷史回溯

在中國共產黨近百年的發展歷程中，以黨內法規建設為主的制度治黨實踐在其立黨之初就一直貫穿于黨的歷史發展的各個時期。新中國成立之前，中國共產黨在歷經土地革命、民族獨立和解放戰爭的血火洗禮中，就已經開始思考馬克思列寧主義原理如何與中國本土實踐相結合、以嚴明的黨內法規保持黨的革命性與戰斗力的問題。1921年中共一大通過《中國共產黨的第一個綱領》和1922年中共二大通過黨的第一部章程——《中國共產黨章程》，標志著新生的無產階級政黨在依規治黨實踐方面邁出了第一步。1938年在延安召開的中共六屆六中全會上，毛澤東首次提出了“黨規”的概念，這標志著黨內關系制度化尤其是制度治黨實踐成為黨自身建設不可或缺的重要內容。據統計，這一時期從屬性上歸類，中國共產黨共出臺黨內法規性文件131份，涉及了各個方面。其中，黨章和黨章性文件10件，黨的組織法規42件，黨的宣傳、教育法規20件，黨的紀律性法規10件，黨的軍事法規19件，其他類型法規19件。由于在特殊的歷史時期，黨內法規的制度實踐仍處于摸索階段，革命性、紀律性與保密性是這一時期黨內法規的主要特征，但確實為后期（新中國成立后）黨的制度建設提供了寶貴經驗。

新中國的正式政治制度應當以1954年憲法作為發軔點。“五四憲法”在憲法序言部分強調“以中國共產黨為領導的人民民主統一戰線”，既賦予了中國共產黨領導地位的合憲性依據，也正式確立了一黨執政的政治合法性。作為領導黨與執政黨，黨的制度建設與國家政治法律具有高度的同構性，執政黨的制度建設就已經開始內嵌于國家制度體系之中，治黨與治國必須在中國共產黨統籌下實現協同發展與一體建設。1956年中共八大通過的《中國共產黨章程》，是我們黨領導中國革命取得勝利并轉入經濟建設之后制定的第一部黨章，反映了執政黨所處的特殊地位、環境及時代賦予的使命。八大黨章強調：要建立科學的領導制度和組織制度，防止黨政不分、以黨代政和權力過分集中的現象;要加強對黨員干部的約束和監督，防止利用職權謀取私利的行為和各種腐化變質現象。根據八大黨章的精神，黨內制度建設取得一定的成效，在基層組織建設、監察委員會、統一戰線工作、黨委會和黨組制度等方面都出臺了一系列的黨內法規，黨已經開始全面探索在執政條件下依規治黨的可行路徑。然而，隨著后期反右斗爭擴大化、文化大革命的開始，黨的思想領域出現了嚴重的“左傾”錯誤思潮，黨內法規建設也遭受了重大挫折。雖然這一時期也制定了黨章和一些黨內法規，但指導思想與路線方針的原則錯誤，反而對國家政治和社會生活造成了更嚴重的沖擊。這一階段出臺的黨內法規也成為后期黨內法規清理工作的重點領域。

改革開放后，黨的指導思想從“以階級斗爭為綱”轉到了社會主義現代化建設上來，黨的政治路線重新回到了“一切從實際出發，實事求是，實踐是檢驗真理的唯一標準”，黨的民主集中制原則、集體決策機制、黨和國家領導體制等政黨政治制度走向了正軌。1978年12月，鄧小平在中央工作會議閉幕會上強調：“黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難有保障。”這是中國共產黨第一次把黨內法規與國家法律并列，突顯了依規治黨與依法治國的共適性問題。1980年黨中央頒布了《關于黨內政治生活的若干準則》，明確提出“必須認真維護黨規黨法”，這是中央文件中首次使用黨規黨法這一概念。1982年黨的十二大修改了黨章，十二大黨章清除了“左”的錯誤，吸收了“七大”和“八大”黨章的優點，并根據新時期執政黨的特點，提出了許多新的要求，如規定了中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國各族人民利益的忠實代表，是中國社會主義事業的領導核心;黨的領導主要是政治、思想和組織的領導;黨必須制定和執行正確的路線、方針和政策，做好黨的組織工作和宣傳教育工作，發揮全體黨員在一切工作和社會生活中的先鋒模范作用;黨必須在憲法和法律的范圍內活動;等等。1990年黨中央頒布了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，這是黨在正式文件中首次規范“黨內法規”的名稱，并對黨內法規的適用范圍、制定主體、制定程序進行了規定。1992年10月，中共十四大修改的黨章明確規定了各級紀委的主要任務是“維護黨的章程和其他的黨內法規”，“黨內法規”概念首次得到黨章的正式確認。2002年中共十六大進一步修改了黨章，明確規定“中國共產黨領導人民發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明。堅持擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家，鞏固人民民主專政”，進一步保障了依規治黨與依法治國在政治實踐意義上的有機契合。這一時期，黨內法規的制定、備案、解釋、清理等工作也有序進行，黨內法規體系不斷得到完善。1991年4月，中共中央辦公廳設立法規室，專門負責中央層面的黨內法規工作。2011年7月，中辦法規室更名為中辦法規局。2012年6月，中共中央部署開展了黨的歷史上第一次黨內法規和規范性文件集中清理工作。通過歷時兩年兩階段的清理，對新中國成立至2012年6月期間出臺的23000多件中央文件進行全面篩查，共梳理出規范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內法規和規范性文件1178件。經過清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%;繼續有效的487件，其中42件需適時進行修改。

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規建設，黨內法規體系建設成為新時代黨的制度建設的重要目標。習近平總書記指出：“需要明確的是，在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內法規制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更加嚴格。全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。”2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，歷史性地將“完善的黨內法規體系納入到中國特色社會主義法治體系”之中。這標志著中國共產黨黨內法規從政黨規范走向法治規范，黨內法規的法治屬性實現了質的飛躍;也表征著以法治理念、法治思維、法治理論與法治方法實現黨內規范與國家法律的制度同構。對此，習近平總書記指出：“全面推進依法治國，需要我們黨以法治思維和法治方式管黨治黨、執政興國。黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。目前，黨內法規的系統性、整體性和與國家法律的協調性不夠，亟需推動黨內法規制度建設。”2012年5月26日，標志著黨內立法法的《中國共產黨黨內法規制定條例》正式頒布實施，同年發布了《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》;2013年中共中央印發了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》;2018年中共中央印發了《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃綱要（2018-2022年）》。由此，黨內法規制定工作駛入快車道。據統計，“這一時期共制定修訂92部中央黨內法規，包括2部準則、14部條例，占現行有效中央黨內法規的近50%，制定修訂黨內法規數量之多、質量之高皆前所未有。”有人認為：“2013年可以稱為黨內法治的元年，在正確看待和吸收90多年來尤其是改革開放以來黨內法規、黨內法制、黨內法治建設正反經驗基礎上，在黨員權利保障、黨內權力監督等法治脈絡上邁出了黨內法治建設的堅實一步。”2016年，中共中央印發了《關于加強黨內法規制度建設的意見》，對建黨100周年時黨內法規制度體系建設的總目標進行了規劃部署，到時將構建起以黨章為統帥的組織法規制度、領導法規制度、自身建設法規制度、監督保障法規制度的“1+4”框架，形成章程、準則、條例、規則、規定、辦法、細則的“1+6”規范體系。2019年9月，中共中央印發了再次修訂后的《中國共產黨黨內法規制定條例》，并配套出臺了《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》和《中國共產黨黨內法規執行責任規定》，為提升黨內法規的立規質量和執規水平設計了更嚴格的要求。至此，作為中國特色社會主義法治體系之一的黨內法規制度體系已初具雛形。完善的黨內法規體系不僅標志著中國特色社會主義政黨制度的創新，而且表征著中國特色社會主義法治體系的創新與豐富，具有劃時代的重要意義。

二、中國共產黨黨內法規制度建設的法治經驗

黑格爾說：“要想了解歷史和理解歷史，最為重要的事情，就是取得并且認識這種過渡里所包羅的思想。”中國共產黨建黨99周年，新中國成立71年，多黨合作與政治協商制度也已經71年，在這重要的歷史節點，需要透過歷史迷霧，追溯制度成長的實踐路徑，反思其制度思想與價值理念，為未來制度實踐提供經驗借鑒。

（一）憲法為上與黨章為本：黨內法規的法治原則與黨性準則

《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》首次提出了“憲法為上、黨章為本”這一法治基本原則，突出強調“以憲法為遵循，保證黨內法規體現憲法和法律的精神和要求，保證黨內法規制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統一，確保各級黨組織和黨員在憲法和法律范圍內活動，認真履行黨內的各項職責和義務。以黨章為根本，按照黨章確定的基本原則、要求和任務，推進黨內法規制定工作”。黨章是黨的總章程，集中體現了黨的性質和宗旨、黨的理論和路線方針政策、黨的重要主張，規定了黨的重要制度和體制機制;黨章也是黨內規范的根本大法，確立了黨內法規建設的法治原則。憲法則是國家法律的根本大法，是所有法律的母法。憲法涉及了國家的政治、經濟、文化、社會、對外交往等各方面的重大原則性問題，定義了國家法治生活中最根本、最重要的問題如指導思想、根本制度、根本任務、國家性質、政權組織形式等。

從縱向歷史維度來看制度的演進，黨章與憲法呈現典型的制度耦合與聯動機制，無論在制度生成邏輯還是價值表達方面，都構成黨內法規與國家法律的法治遵循。現行憲法的五次修訂可以分別對應于黨的十三大、十四大、十五大、十六大與十九大黨章的修改，呈現出“黨章修改在先，憲法緊隨其后”的政策性修憲現象。黨章的序言與憲法的序言保持了指導思想、制度宗旨與規范用語的一致性，這既彰顯憲法的政治法屬性，也表征黨章與憲法的制度契合性與協調一致性。“憲法為上、黨章為本”，是中國特色社會主義法治的根本原則，確立了中國共產黨領導下全面依法治國的根本宗旨，也是黨內法規制度建設的法治原則。這一原則的現實制度實踐，一方面，要求憲法要將黨章遵循的執政黨的指導思想、根本路線、奮斗目標等通過憲法的制定與實施活動轉化為國家法律，從而實現法律治理與政治調控的制度契合與協調統一。誠如有學者所言：“一個政黨的內部規約與社會公眾乃至整個國家的命運前途緊密相聯、休戚與共，在世界政黨歷史與現實的大視野里，中國共產黨的經驗和理論應屬一個罕有特例。”另一方面，黨員和黨組織必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。黨內法規與國家法律具有制度共通性，可以“用憲法的方式將黨成熟的路線方針政策國家化、法律化、制度化，以憲法引領、推進并保障黨的主張在憲法框架下的全面貫徹落實”。

（二）依規治黨與依法治國：黨內法規的法治場域

“場域（field）”是法國社會學家布迪厄提出的概念，用以分析社會各子系統內多元主體、資本要素、制度慣習等型構的多元復雜關系。“一個場域可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關系的一個網絡或一個構型。根據不同位置在不同類型的權力形態，型構不同的客觀關系。”政治場域與法律場域都是國家這個元場域的兩個獨立的場域系統，制度構成了政治與法律兩個場域橋接的紐帶，法治構成了黨內法規與國家法律共生的現實場域。“黨內法規與國家法律關系問題的背后實際上反映了政治與法律的共生性問題，政黨政治尋求國家法治的合法性依據和制度保障是現代民主政治的主要內容，政治與法律糾葛與調適必然是通過政治制度與法律制度的共治和協調為前提的。”“法治”作為一種動態的治理方略，顯然有別于靜態的法制或規范，體現出很強的主體驅動性，使稟賦良法善治價值的制度真正動起來，具有可評估的實效性。

黨內法規的法治化必須借助依規治黨這一實踐路徑來推進，但介于黨內法規與國家法律共處于中國特色社會主義法治這一制度場域之內，這就要求依規治黨不能離開依法治國，二者必須協調一致、一體發展。“正確處理依法治國和依規治黨關系，事關黨政關系、政治與法治關系、黨的領導與法治建設關系，是我國社會主義民主政治建設的原創性主題，是中國特色社會主義法治建設的一個鮮明特色。”中國共產黨的領導是中國特色社會主義法治最根本的特征，治黨管黨的依規治黨其實從政黨治理方面來看也是治國的一種方式，因而，依規治黨與依法治國本質上是一致的。正如習近平總書記指出的，“要把依法治國、依法執政、依法行政統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍活動統一起來”。這就要求黨內法規建設在堅持全面從嚴治黨戰略布局的前提下，不能脫離全面依法治國這一現實場域，要有效區分黨內法規與國家法律的邊界問題與協調問題。針對前者，不能以黨代政、越俎代庖，混淆黨務與國務，不當干涉國家司法事務，要突顯出黨內法規的政黨制度特色。針對后者，一定要秉持“堅持依規治黨，同樣要把黨員和黨組織活動納入到憲法法律軌道，自覺堅持把黨的主張上升為國家法律”這一立場，否棄“黨大還是法大”的偽命題，自覺維護黨內法規與國家法律的制度權威，以治黨管黨作為法治國家建設的牛鼻子，把依規治黨納入國家治理體系之中。依規治黨與依法治國是黨治國理政的“車之兩輪、鳥之兩翼”，共同作用于中國特色社會主義法治的偉大實踐之中，不可偏廢，必須相輔相成、相互促進、相互保障。

（三）黨的領導、人民當家作主與依法治國：黨內法規的法治維度

黨的十九大報告明確提出：“黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐”，而“中國特色社會主義政治發展道路，是近代以來中國人民長期奮斗的歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果，是堅持黨的本質屬性、踐行黨的根本宗旨的必然要求。世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統來抽象評判，不能定于一尊，不能生搬硬套外國政治制度模式”。自從中共十六大以來，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一作為中國特色社會主義政治制度與政治文明的高度概括，就一直出現在中國共產黨的歷次全國代表大會的報告之中，奠定了中國民主政治的基調。三者的有機統一勾勒了中國特色民主政治場域中的執政黨、人民與國家的關系維度。堅持中國共產黨的領導是中國特色民主政治與中國特色法治國家的政治前提和保障。中國共產黨以其先進性和代表性，成為中國民主政治與法治建設的領導力量，肩負為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的偉大使命，掌舵“中華號巨輪”不斷走向輝煌。人民是歷史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量;人民是國家的主人，是民主政治與法治國家的主體，黨的主張與國家法律都是人民意志的高度凝結。堅持人民當家作主，就是堅持一切權力屬于人民，一切為了人民，堅持以人民為中心;堅持人民主體地位，就是堅持立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業。依法治國是人民在黨的領導下，依照憲法法律治理國家，管理社會事務和經濟文化事業，保障自己當家作主的各項民主權利。由此可見，黨的領導是實現三者有機統一的政治前提，人民當家作主是三者統一的政治歸宿，依法治國是三者統一的制度保障。

黨內法規建設不能脫離中國特色的政治土壤，這是生成中國特色政黨制度的現實根基。首先，堅持黨的領導必然要狠抓黨的制度建設，實現全面從嚴治黨。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的、是最高的政治領導力量。堅持黨對一切工作的領導，保證法制統一、政令統一，順利推進新時代中國特色社會主義各項事業，必須建立健全堅持和加強黨的全面領導的制度體系，這就需要完善健全的黨內法規體系，保障黨執政的制度合法性。其次，民主政治必須強化黨的制度建設。習近平總書記指出：“發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保證人民當家作主。”因此，黨內法規制度建設要立足中國民主政治的實踐，真正把權力關進制度的籠子里，通過黨內法規的法治化保障人民的主體地位。最后，治國必先治黨，要實現黨內法規與國家法律有機的制度契合，使黨的執政與國家的法治實現有機統一。黨內法規制度建設要善于借鑒法治的價值、理論與方法來保障黨內法規的立規、執規與督規的民主性、科學性、規范性，讓遵守法規制度蔚然成風，切實做到有規可依、有規必依、執規必嚴、違規必究。

（四）黨內法規與國家法律的銜接與協調：黨內法規的法治路徑

黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來。”全面依法治國，必須實現黨內法規與國家法律的有效銜接和協調統一，這是中國特色社會主義法治體系的必然要求。習近平總書記指出：“要完善黨內法規制定體制機制，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，構建以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系。全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規相輔相成、相互促進、相互保障的格局。”縱觀中國法治的發展歷程，從革命法制——法制建設一一法治國家的制度衍生過程來看，政黨、政府、社會等各方面的法治支流共同匯聚起法治國家的洪流，而且隨著民主政治的不斷發展，中國特色社會主義法治的內涵不斷豐富。在這一洪流中，黨內法規與國家制定法共同構成了法治體系的淵源，而且十八大以來出臺的一系列黨內法規具有很強的法律形式的趨同性，“黨內法規與國家制定法在形式規范方面具有共通的屬性，在語法形式的擇取、規范詞的使用、條款的編排方式、文本的結構形式等方面具備相同或者高度類似的特征”。

黨內法規建設不僅要在形式規范性方面向國家法律靠攏，更需要在實質規范性方面解決二者的制度契合性問題。實現黨內法規同國家法律的銜接與協調，必須堅持以黨章和憲法為基本遵循，保證黨內法規制度體系與中國特色社會主義法律體系的內在統一。首先，需要確立黨內法規的規范邊界問題，區分黨務與國務的界限。要明確哪些事務專屬于黨內法規調整領域，不適用國家法律;哪些事務是黨內法規與國家法律共同調整的領域，可適用黨政聯合發文共同規范;哪些事務是國家法律專門調整的領域，不適用黨內法規調整。其次，需要黨內法規與國家法律保持協調一致。這就需要黨內法規制度建設在立規、執規、督規與守規方面與國家法律的立法、執法、司法與守法保持同步協調、統籌推進，使黨依法執政、依規治黨與依法治國一體推進。最后，黨內法規可以向國家法律制度適時轉化。在黨依照憲法法律治國理政過程中，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來，要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一”。

三、黨內法規的法治化：黨內法規的制度實踐路徑

黨的十九大對黨內法規制度建設作出了新的重大部署，明確提出要加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系;《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃綱要（2018-2022年）》也明確要求到建黨100周年時，要形成以黨章為根本、以準則條例為主干的黨內法規制度體系。由此可見，“黨內法規制度體系”是黨內法規制度建設的工作目標和基本要求。基于此，在總結黨內法規制度建設第一個五年經驗的基礎上，未來的黨內法規制度建設應重點關注以下幾方面的問題。

（一）堅持黨內法規制度姓黨：堅持正確政治方向和法治思想引領

中國共產黨黨內法規是中國特色社會主義的政黨制度，獨具中國特色，是馬克思列寧主義基本原理與中國國情相結合的產物，是馬克思主義的中國化。這一基本定位明確了黨內法規的“黨性”內涵，因此，不能把中國共產黨黨內法規歸屬于西方政黨學說的分類法（黨團理論），更不能在西方的“國家一社會”二元框架下，用西方政黨理論進行闡釋。在中國特色社會主義法治體系之中，黨內法規體系與法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系并稱，黨內法規除了黨性之外更具有“法治”屬性。這就要求黨內法規既要秉承制度的黨性要求，也要符合制度的法治要求。首先，從黨性屬性來看，黨內法規制度建設必須堅持正確政治思想的引領。要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，以黨的政治建設統領黨內法規的制度建設，樹立“四個意識”，堅持“兩個維護”，在制度建設中緊緊圍繞黨的全面領導，確保黨的領導更加堅強、黨的執政地位更加鞏固。其次，從法治屬性來看，黨內法規制度建設既要堅持法治理念、法治思維與法治方法，又要有效區分黨內法規與國家法律的適用領域和調整范圍的不同。黨內法規不能全面取代國家法律，國家法律也不能脫離黨的領導，要合理界分兩者適用的邊界。在時機成熟時，要將政黨政策上升為國家法律，進而實現黨政“共同立法”，實現黨內法規與國家法律的“互聯互通”。

（二）科學立規、嚴格執規、保障督規、自覺守規：黨內法規的法治一體化

“徒法無法自行。”制度規范只有在實踐層面被遵守、執行、適用，才能具有法治實效。法治本身就表征為一種動態的實踐過程，亞里士多德的“良法之治”正是體現為一種動態的制度實施過程。黨內法規制度建設要堅持法治一體化，就必須也體現出這一實踐的過程，如此才能真正發揮制度治黨的實效。首先，立規必須規范化、科學化與民主化。立規的規范化強調黨內法規的制定必須依規而立，注重質量，要有明確的立規主體;科學性要求黨內法規的內容符合規范的技術性要求，術語表述要準確、精練、無歧義;民主性要求黨內法規要符合法定的黨內民主程序，體現民主集中制原則，滿足規范的發布方式等，使規范具有公開性。其次，執規必須嚴格，保障黨內法規的執行力。提高執規效力，就要解決好黨內法規“寫在紙上、說在嘴上、掛在墻上”的形式主義問題。強化黨內法規執行力，不僅需要黨內法規制定之時，在規范內容中進一步明確執規主體、執規程序、執規方式，還要進一步明確執規的權限、范圍、依據。這樣，一方面可以保障黨內法規的實施擲地有聲、抓鐵有痕;另一方面也可以保障黨內法規的合理實施，從而避免濫用執行權或不當執行的問題，保障黨員干部的權益免受侵害。再次，全程督規，注重黨內法規的實效性。黨內法規的有效實施離不開監督，監督是實施的保障，起到糾偏和校正的作用。黨內法規制度實踐一定要強化以問責為中心的監督體系建設，發揮各級黨委、紀檢監察部門的執紀監督職能，保障監督的多元化與常態化。最后，自覺守規，強化自律。自律是法治的內在約束。黨內法規之中存在著大量的道德性規范，對黨員提出更高的道德要求，這是中國共產黨的先鋒隊組織的特質。習近平總書記強調：“領導干部做尊法學法守法用法的楷模，是實現全面依法治國目標和任務的關鍵所在。”黨員與黨員干部守規要區分主體要求的不同，重點是抓黨員干部這一關鍵少數，形成以上率下的守規氛圍。要堅持道德與紀律的二手抓，把家風建設、生活作風建設與黨風建設共同作為守規的主要內容。要堅持學規與普規共同推進，把黨內法規制度作為各級黨委（黨組）學習和培訓的重要內容，把黨內法規課程納入黨校、政法學院、干部學院必修課程，強化相關方面的教學體系、專業方向與師資隊伍的建設。

（三）強化黨內法規的實效評估與清理工作：堅持問題導向與規范調適相結合

作為制度規范形式的黨內法規集中反映了特定時期黨內治理活動情況，本身就具有時效性，隨著時間的推移必然存在著新舊制度的更替問題。在制定黨內法規時，立規主體未必都能夠全面考慮到所有的現實問題;一定時期內的規范性文件大量積累之后，必然會出現黨內法規之間齟齬不合的問題;隨著時代變遷，黨內政治情況變化，有些黨內法規就會發生過時、部分不合時宜的情況，這就需要適時調整。以現實問題為導向，對黨內法規進行評估，根據評估結果展開法規的清理工作，這是法治發展的應有之義。首先，要建立運轉有序的備案評估機制。一是完善黨內法規的備案審查權，設立專職的備案審查機構，使實質性備案審查成為常態化的運作機制;二是搭建黨內法規的評估機制，出臺專門的“黨內法規評估條例”，提升評估實效。其次，要明確黨內法規的解釋權限，指定專門解釋機關，防范黨內法規適用領域中存在的過度解釋、擴大解釋和隨意解釋，防范黨內法規解釋權的濫用。最后，要強化黨內法規的清理工作，保證清理工作的常態化，使黨內法規制度永遠與時俱進。應出臺專門的“黨內法規清理工作條例”，定期對既有的黨內法規進行“洗澡”，淘汰那些已經落后時代發展的黨內法規，使黨內法規的立改廢程序化、規范化，及時清除那些不適時的、不適當的、不適法的規范。

（四）黨內法規與國家法律統籌推進、一體建設：以黨內法治推進國家法治

習近平總書記指出：“我們黨要履行好執政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設。”黨內法規制度體系建設不可能閉門造車，要把管黨治黨的制度建設納入國家法治視域內，與國家法律體系建設一道發展、協同并進、相輔相成。黨治與法治的雙重治國理政的方式決定了黨內法規與國家法律共同成為相互輔助與補充的制度體制，這也使得中國的現代國家治理必然納入依規治黨與依法治國有機統一的雙軌體制之中。實現黨內法規與國家法律的有機統籌，需要從以下幾個方面著手：一是以人大黨委會黨組制度為平臺健全“黨領導立法”機制，遵循《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》要求，把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程。二是以黨政機關聯合發文形式提高政黨立規與國家立法的協同性，實現黨內法規與國家法律互聯互通。實踐方面要進一步細化黨政聯合發文的適用、解釋與審查工作，避免黨內法規的泛化。三是構建黨內執紀與司法監督統籌推進機制，有效協調紀委執紀監督、國家監察監督、司法監督之間的紀法銜接機制。要構建紀法銜接的有效模式，保障黨內問責與司法問責之間的合理程序與制度平臺，實現二者的有序聯動。四是健全中國共產黨支持司法機制，解決黨紀處理和法律責任之間發展不均衡的問題。要發揮政法委的制度優勢，處理好黨的領導和司法機關依法獨立公正行使司法權之間的關系;要建立健全領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。

綜上所述，中國共產黨黨內法規作為一項基本的政黨制度，雖然從建黨開始就進行了規范化的嘗試，有其制度生成演化的歷史軌跡，但被納入正式的國家制度體系的實踐，則是始于新中國成立。從新中國成立開始，基于其政黨制度的獨特性而深深嵌入于國家制度建構之中。正如習近平總書記指出：“每個國家的政治制度都是獨特的，都是由這個國家的人民決定的，都是在這個國家歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。”從中共十五大提出依法治國、建設社會主義法治國家，到中共十八屆四中全會把黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系，說明中國共產黨黨內法規的法治之路才剛剛啟程，法治實踐經驗的不足必然使得前行之路漫漫其修遠。但我們相信，中國特色的政黨制度已經深深扎根于中國的政治土壤，成為馬克思主義中國化的偉大實踐。新時代，不管外面風云如何變幻，不論前路多么艱難險阻，不顧安危系于何方，中國共產黨一定會不忘初心、牢記使命擔當，在建黨100周年時，實現建成完善的黨內法規制度體系的偉大目標。

責任編輯：曹桂芝