區(qū)域一體化發(fā)展背景下跨區(qū)域環(huán)境治理的地方政府協(xié)同路徑

■張 麗

（兵團(tuán)廣播電視大學(xué)（國(guó)家開(kāi)放大學(xué)兵團(tuán)分部））

1 區(qū)域環(huán)境治理與區(qū)域一體化協(xié)同管理的關(guān)系

1.1 區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理理論的內(nèi)涵

協(xié)同理論是自然學(xué)科與社會(huì)學(xué)科的交叉理論，是基于協(xié)同理論與公共治理的理論而發(fā)展的關(guān)于社會(huì)新問(wèn)題解決的新范式。20世紀(jì)90年代協(xié)同理論提出后，詹姆斯·博曼和威廉·雷吉?jiǎng)t認(rèn)為協(xié)同的核心在于平等，每個(gè)主體都有參與的能力與權(quán)利。國(guó)內(nèi)學(xué)者肖文濤等人提出協(xié)同治理不僅包括治理主體的多元化，權(quán)威的多樣性，還包括行動(dòng)的協(xié)調(diào)性、效果的穩(wěn)定性[1]。區(qū)域環(huán)境的協(xié)同治理是指在區(qū)域環(huán)境的治理過(guò)程中，政府、企業(yè)、社會(huì)公眾等主體形成的有序、可持續(xù)、相互協(xié)調(diào)與合作的治理結(jié)構(gòu)。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是要打破傳統(tǒng)的環(huán)境治理以行政區(qū)域?yàn)榻缦薜闹卫砟Ｊ剑?xí)近平總書(shū)記在2017年提出“全方位、全地域、全過(guò)程的開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)”，體現(xiàn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的理念。

1.2 區(qū)域環(huán)境治理與傳統(tǒng)地方政府行政轄區(qū)管理范圍的矛盾

我國(guó)的環(huán)境保護(hù)立法主要是按照環(huán)境要素的方式進(jìn)行立法，如按照大氣、土壤、水資源等環(huán)境要素單獨(dú)立法，雖然能夠在環(huán)境要素的保護(hù)上提供有效的保障，但是從傳統(tǒng)的行政管理利益上看，單獨(dú)與環(huán)境要素的立法難以協(xié)同區(qū)域行政主體的行動(dòng)。《環(huán)境保護(hù)法》第16條中提出各級(jí)政府對(duì)本行政轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任，并需要采取必要的措施改善環(huán)境。傳統(tǒng)的行政管理以行政區(qū)域?yàn)榻缦蓿鷳B(tài)環(huán)境的治理需要跨區(qū)域，二者之間必然存在矛盾性，區(qū)域一體化協(xié)同管理能夠應(yīng)對(duì)區(qū)域環(huán)境的問(wèn)題，如《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》、《太湖流域管理?xiàng)l例》、《淮河流域水污染防治暫行條例》等條例的出臺(tái)，為區(qū)域環(huán)境的協(xié)同化管理提供了立法的新范式[2]。

1.3 環(huán)境區(qū)域公共治理的問(wèn)題提出

社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要阻礙因素是環(huán)境問(wèn)題，如何有效的治理環(huán)境，構(gòu)建環(huán)境和諧、生態(tài)文明的環(huán)境成為地方政府履行公共管理職能的內(nèi)容。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得社會(huì)環(huán)境問(wèn)題變得復(fù)雜化，單一依靠單一的行政區(qū)域內(nèi)單一政府難以有效的處理區(qū)域環(huán)境問(wèn)題。從環(huán)境污染問(wèn)題上看，污染具有跨區(qū)域性，如每年的霧霾、流域性的水體污染事件、大氣污染事件、海域油污事件等都具有跨區(qū)域的特點(diǎn)，需要構(gòu)建區(qū)域政府協(xié)同合作機(jī)制。

區(qū)域一體化協(xié)同管理是區(qū)域環(huán)境治理的新模式，倡導(dǎo)區(qū)域內(nèi)主體參與環(huán)境治理，構(gòu)建協(xié)同、合作的治理關(guān)系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境事務(wù)的綜合、全面的治理，節(jié)約資源，提高治理的效率與成果。區(qū)域一體化協(xié)同管理為區(qū)域環(huán)境治理提供新的研究范式，作為準(zhǔn)公共物品的環(huán)境，環(huán)境污染的動(dòng)態(tài)性需要借助區(qū)域內(nèi)的行政主體予以治理，構(gòu)建協(xié)同治理的理念，切實(shí)解決區(qū)域環(huán)境問(wèn)題。

2 跨區(qū)域環(huán)境治理地方政府協(xié)同的困境

2.1 跨區(qū)域環(huán)境治理缺乏法律政策制度的框架供給

傳統(tǒng)的環(huán)境治理是以環(huán)境要素，要求各個(gè)行政區(qū)域的地方政府按照自身管轄的區(qū)域范疇進(jìn)行治理，從行政管理的角度，各個(gè)地方政府的行政區(qū)域是具有法律邊界的、封閉性的政治單元，而跨區(qū)域環(huán)境治理卻需要打破行政管理的封閉性、邊界性[3]。《環(huán)境保護(hù)法》等立法提供給地方政府對(duì)環(huán)境治理的權(quán)力局限于本行政區(qū)域范疇，而對(duì)周邊的行政區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題缺乏管轄權(quán)。跨區(qū)域環(huán)境治理缺乏有效的法律制度供給，在我國(guó)的行政管理政策性規(guī)定上也存在空白，如上述的跨水域的污染防治條例缺乏執(zhí)行力，各個(gè)地方政府相互之間協(xié)同少，且缺乏具體的指引，難以形成有效的協(xié)同治理的措施。

2.2 跨區(qū)域環(huán)境治理過(guò)程中地方政府主體之間存在利益的競(jìng)爭(zhēng)博弈

科斯的產(chǎn)權(quán)理論中對(duì)于交易成本的論述可以得出區(qū)域環(huán)境治理的交易費(fèi)用難以為零，也就是說(shuō)各個(gè)行政主體之間因區(qū)域環(huán)境治理的問(wèn)題必然會(huì)因交易成本而產(chǎn)生博弈，各個(gè)地方政府屬于“理性經(jīng)紀(jì)人”，當(dāng)區(qū)域環(huán)境污染事件發(fā)生或者是區(qū)域環(huán)境治理問(wèn)題時(shí)，往往追求的是最低的交易成本而獲取最大的利益。區(qū)域環(huán)境治理產(chǎn)生的交易成本使得各個(gè)地方政府之間利益博弈比較激烈，傳統(tǒng)的區(qū)域環(huán)境污染事件發(fā)生時(shí)，通常是由上級(jí)政府主導(dǎo)，如《水污染防治法》中規(guī)定跨區(qū)域的水體污染糾紛由上一級(jí)的政府協(xié)調(diào)解決，這種情況下，由于交易成本不為零，各個(gè)地方政府較少主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，而是選擇等待，由上級(jí)政府協(xié)調(diào)，如上級(jí)政府財(cái)政撥款解決[4]。如在全流域的環(huán)境治理時(shí)，需要保護(hù)水體要求上游的企業(yè)不得排污、且要購(gòu)買(mǎi)必要的設(shè)備，而下游的主體則無(wú)需支付任何的成本就可以成為水域環(huán)境的受益者，因此，上級(jí)政府因治理水體環(huán)境支付成本，下游政府則無(wú)需承擔(dān)時(shí)，則產(chǎn)生利益的博弈。

2.3 跨區(qū)域環(huán)境治理補(bǔ)償機(jī)制缺乏阻礙地方政府協(xié)同治理的積極性

區(qū)域環(huán)境治理比單行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理更容易出現(xiàn)“集體行動(dòng)困境”以及“搭便車(chē)”的現(xiàn)象，搭便車(chē)的現(xiàn)象一旦在環(huán)境治理問(wèn)題中凸顯，則行政主體對(duì)于區(qū)域環(huán)境治理的參與積極性不高。目前在跨區(qū)域環(huán)境治理刪剛出現(xiàn)協(xié)同的大環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)，各個(gè)地方政府的治理環(huán)境措施存在“治標(biāo)不治本”的情況。各個(gè)地方政府之間缺乏環(huán)境治理的利益補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)同各個(gè)主體的成本。如以武漢市為例，2017年武漢市出臺(tái)的《長(zhǎng)江武漢段跨界斷面水質(zhì)考核獎(jiǎng)懲和生態(tài)補(bǔ)償辦法》中對(duì)武漢市的行政區(qū)域內(nèi)的區(qū)級(jí)政府采用生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)懲機(jī)制，激發(fā)區(qū)級(jí)政府治理長(zhǎng)江流域環(huán)境的積極性，但是從長(zhǎng)江流域上看，武漢屬于中游，上下游缺乏聯(lián)動(dòng)，而且跨區(qū)域內(nèi)缺乏有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致整個(gè)區(qū)域的環(huán)境治理依然是單個(gè)政府的行動(dòng)與責(zé)任。

3 基于區(qū)域一體化的跨區(qū)域環(huán)境治理地方政府協(xié)同治理具體對(duì)策

跨區(qū)域環(huán)境治理面臨主要問(wèn)題是多頭行政主體的行動(dòng)協(xié)調(diào)問(wèn)題，資源戰(zhàn)友的不對(duì)等性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及政治地位的不均衡性等都會(huì)導(dǎo)致地方政府參與跨區(qū)環(huán)境治理的積極性不佳。因此，需要構(gòu)建協(xié)同治理模式，保障各個(gè)地方政府參與區(qū)域環(huán)境治理的積極性、持續(xù)性。

3.1 構(gòu)建跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的法律制度與政策

目前我國(guó)有針對(duì)部分水域跨區(qū)域治理的法律法規(guī)，但是從內(nèi)容上看對(duì)于區(qū)域政府的協(xié)調(diào)性不夠，其屬于環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，并不是行政法規(guī)的范疇，對(duì)地方政府缺乏有效的約束力，因此需要改變傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)的以環(huán)境要素為主的立法范式，要打破行政區(qū)劃的行政法律邊界，在區(qū)域一體化的理念下建立區(qū)域行政主體協(xié)調(diào)行動(dòng)的環(huán)境治理范式。在跨區(qū)域環(huán)境治理上存在守法成本大于違法成本，因此需要制定具有可操作性的區(qū)域環(huán)境治理的法律法規(guī)，明確各個(gè)行政主體的責(zé)任。如制定《跨區(qū)域環(huán)境治理法》的方式，對(duì)各級(jí)政府在跨區(qū)域環(huán)境治理中的責(zé)任與義務(wù)予以明確，對(duì)各級(jí)政府的協(xié)調(diào)方式、程序等予以規(guī)定，對(duì)跨區(qū)域環(huán)境污染的治理費(fèi)用支出予以明確，為跨區(qū)域環(huán)境治理的地方政府協(xié)同行動(dòng)提供法律制度的供給與保障。此外，還需要制定跨區(qū)域環(huán)境污染實(shí)踐聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃，針對(duì)區(qū)域性的環(huán)境污染問(wèn)題需要建立聯(lián)防聯(lián)控的機(jī)制，在摸清區(qū)域環(huán)境污染的主要源頭基礎(chǔ)上，具體由區(qū)域內(nèi)的地方政府共同組織，共同研究制定區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃，對(duì)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量、排放標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)的環(huán)境管理等都予以明確的規(guī)定，確實(shí)提升區(qū)域環(huán)境污染治理的效果[5]。

3.2 區(qū)域環(huán)境治理上各個(gè)政府主體之間建立信息互通機(jī)制

一是，建立區(qū)域環(huán)境治理的利益共享機(jī)制。區(qū)域環(huán)境治理關(guān)系著區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系著區(qū)域的營(yíng)商環(huán)境打造，區(qū)域行政主體之間需要建立利益共享機(jī)制，防止出現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理的“搭便車(chē)”現(xiàn)象。根據(jù)區(qū)域一體化的理念，區(qū)域的地方政府協(xié)同通常有三種模式：上級(jí)協(xié)同型、自愿協(xié)作型、機(jī)構(gòu)促進(jìn)型。各個(gè)地方政府在區(qū)域環(huán)境治理上存在利益的博弈，要選擇協(xié)同，需要建立利益共享機(jī)制，不僅要實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的協(xié)同，同時(shí)也要實(shí)現(xiàn)區(qū)域歡樂(lè)治理的聯(lián)合執(zhí)法；二是，建立跨區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)同機(jī)構(gòu)。地方政府具有法律的行政管轄邊界，導(dǎo)致地方政府在區(qū)域環(huán)境治理上不僅存在力不從心、也容易出現(xiàn)各自為政的情況。因此，可以參考美國(guó)的SCAQMD（南海岸空氣質(zhì)量管理局）的方式，建立跨區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)同機(jī)構(gòu)，設(shè)立政策規(guī)劃、政策執(zhí)行、環(huán)境結(jié)果檢測(cè)等職能部門(mén)的方式，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各個(gè)行政主體的行動(dòng)，委員會(huì)的費(fèi)用由各級(jí)政府從地方財(cái)政分?jǐn)偅卫碣M(fèi)用由地方財(cái)政共攤。

3.3 建立跨區(qū)域環(huán)境治理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

環(huán)境治理具有公共產(chǎn)品屬性，奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》中認(rèn)為一個(gè)集團(tuán)中所有的主體都是理性的，且各個(gè)主體都希望追求自我利益的最大化。跨區(qū)域環(huán)境治理上容易出現(xiàn)上游治水下游受益的情況，也導(dǎo)致上游的地方政府出現(xiàn)財(cái)政壓力大。因此，需要建立跨區(qū)域的環(huán)境治理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，一方面，區(qū)域環(huán)境內(nèi)的各個(gè)政府簽訂生態(tài)補(bǔ)償合作協(xié)議，對(duì)于出現(xiàn)區(qū)域環(huán)境污染的突發(fā)事件時(shí)，不受污染地政府需要給予一定比例的污染治理費(fèi)用。另一方面，建立地方政府的橫向轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)對(duì)上游流域的地方政府水域治理的費(fèi)用，采用橫向轉(zhuǎn)移支付的方式，幫助上游地區(qū)的生態(tài)恢復(fù)。