農村集體建設用地價格扭曲現象的原因分析

◎張健

當前集體建設用地價格普遍存在價格扭曲的問題，未能真實地反映集體建設用地應有的完整價值。我國存在著嚴重的土地市場扭曲現象，政府成為壟斷土地交易市場的唯一主體，既壟斷了農村集體土地的征收權，同時壟斷了城市建設用地的出讓權。這樣的土地制度安排及價格扭曲正逐漸成為城鄉發展不均衡，發展差距擴大的主要因素，同樣，集體建設用地流轉市場發育不完全，且普遍存在價格扭曲的問題，即集體建設用地實際價格與其應有價格嚴重背離，產生這種扭曲現象的原因主要有：

一、土地二元結構下的權利不平等

我國《憲法》在土地方面的基本秩序是土地公有制，其中城市土地屬于國家所有，農村土地屬于集體所有。根據《憲法》的精神，不論是國有土地亦或集體土地都應該屬于土地公有制的組成部分，權利與地位平等。但后來《上地管理法》及相關制度法規又在諸多層面上造成了集體建設用地與國有建設用地的事實不平等。其中爭議最大的問題便是集體建設用地非特殊情形不允許自由上市流轉，因為這樣的權利限制，導致各要素大體相同的集體建設用地價格遠低于國有建設用地。如有學者以宅基地退出作為研究案例，提出宅基地使用權轉讓的估值標準底線可以按照地方政府公布的基準地價40%計算，部分地區可以根據實際情況提高估價比例。這是集體建設用地與國有建設用地價格差異的縮影，事實上，各地方均存在兩種不同屬性建設用地在流轉價格上的巨大差異。除此之外，集體所有產權存在殘缺、模糊的情形，而不清晰的產權也會導致土地價格的扭曲。有學者從產權經濟學視角出發，將任何交易都看作是產權的交易，并將我國地價體系的扭曲根源歸結于土地產權的殘缺。同樣有學者也通過實證研究發現產權的特征是影響集體建設用地流轉價格的主要因素。但當前集體建設用地的產權仍不清晰，主體模糊，且很多地區未完成確權登記工作。盡管國家政策一直在呼吁集體建設用地與國有建設用地“同地同權同價”，但要想真正實現同等權利，真正認識到集體建設用地的潛在價值，仍需要較長的時間。因此，立足當下的社會背景，在一定時期內，在法律制度尚未解禁的情形下，集體建設用地自身的產權殘缺特征會一直影響其價格的高低，也是造成其實際價格扭曲的重要因素。

二、政府干預失靈

土地市場作為一種特殊的市場存在，往往由于政府壟斷而成為資源配置的主導力量。我國政府壟斷了土地出讓的一級市場，即所有的土地出讓行為必須由政府牽頭（具體由國土部門負責），并在整個出讓過程中發揮決定性作用。而在集體建設用地流轉市場上，政府通過立法手段限制集體建設用地上市流轉，并因此導致大量的集體建設用地隱形流轉，并造成流轉價格的扭曲和流轉效率較低的局面。同時，通過政府定價來確定的集體建設用地流轉價格，由于缺少市場機制的調控，則勢必會造成一定程度的價格扭曲。另外，政府干預失靈還表現在地方政府過度干預收益分配、過度限制收益用途及規制監管缺失等方面。這樣政府過度干預下的集體建設用地流轉行為容易造成弱勢一方的集體經濟組織和村民合法利益受損，而政府卻因為壟斷行為并主導收益分配而成為超額利潤的最大受益者。這種追求利益最大化的結果既造成流轉價格嚴重偏離其實際價值，同時也造成參與各主體之間土地收益分配的不合理，容易引發更大的社會矛盾。

三、市場調節失靈

馬克思主義經濟學認為，在市場經濟體制下，市場是決定資源配置的基礎性力量。市場這只“無形的手”對于實現資源有效配置起著至關重要的作用。但集體建設用地市場是一個發育不完全的市場，整個流轉過程中市場機制并未發揮相應的調節作用。因此在市場機制運行受阻的背景下所形成的流轉價格也必然是扭曲價格，難以反映集體建設用地真實的市場價值。此外，由于市場難以發揮基礎性作用，也導致與市場經濟相配套的市場咨詢、市場信息搜集、中介組織等相關服務機構發展緩慢，再加上政府監管不力等諸多因素的影響，集體建設用地市場將難以成長發育為完全的競爭市場，也難以發揮市場機制的資源配置功能。

四、缺少估價技術層面的支持

集體建設用地價格的確定需要基準地價估價規程等技術層面的支持，但遺憾的是，當前國家并未出臺相應的《集體建設用地的估價規程》及《分等定級規程》等估價規程。因此，盡管各地方開展了大量的流轉實踐，但由于缺乏統一的技術指導而使得土地估價師只能借鑒《城鎮建設用地估價規程》等技術規范，同時依靠自身估價經驗來評估集體建設用地價格。這樣就會導致因為缺少統一的技術支持而使各地方集體建設用地流轉價格評估差異較大，無法讓評估工作滿足科學與高效的技術要求，評估出來的結果也難以顯示集體建設用地的真實價格。

綜上所述，我們認為當前集體建設用地價格扭曲的主要原因在于權利的不平等及產權的缺位，同時由于市場失靈與政府管制失靈雙重作用疊加在一起，再加上缺少科學的評估機制，從而導致集體建設用地流轉價格與真實價格嚴重不符，而扭曲的價格對于集體建設用地流轉工作會產生諸多不利的影響。因此，要想改變集體建設用地價格扭曲的局面，應當首先在立法層面上賦予集體建設用地與國有建設用地同等權利，并完善集體建設用地的產權制度。其次，在政府管制與市場調控的問題上，要尊重市場作為配置資源的基礎性作用，以市場配置為卞，政府管制為輔。在技術層面上，盡快制定集體建設用地分等定級與估價規程及技術規范，從而指導集體建設用地流轉價格的評估工作。只有完成以上步驟，才能從根本上擺脫目前集體建設用地價格扭曲的困境，為推進集體建設用地有序流轉提供價格基礎。