關于鄉鎮“三規”的沖突分析

◎胡陽 張翀

一、鄉鎮“三規”規劃期限沖突

鄉鎮土地規劃的規劃期限雖然10-15年，在“三規”矛盾最明顯的建設用地方面，又以年度計劃形式控制，實際上是按年度又一次分割土地規劃規劃期限，使得鄉鎮土地規劃的規劃期限實際上分為總量控制的規劃期限和指標年度期限。受市場經濟的不確定性以影響，發展規劃以5年為規劃期限，有利于根據區域社會發展情況、規劃實施效果進行靈活調整、修改發展目標、計劃。鄉鎮發展規劃規劃期限也為5年，在鄉鎮經濟不活躍、投資建設項目缺乏情況下，5年為期較好的適應了鄉鎮發展實際，更好的配合縣市發展規劃的實施。城鄉建設需要規劃的長期、穩定才能保證規劃的有序實施，保障區域內城鄉的各類建設，因而總體規劃期限一般為20年，鄉鎮總規期限也為 20年，并以 5年為期進行近期建設規劃。由此，雖然鄉鎮“三規”的規劃期限都不同，鄉鎮土地規劃的近期建設安排、鄉鎮發展規劃、鄉鎮總規的近期建設規劃都以5年為期，有利于近期內鄉鎮“三規”的規劃實施中協調，特別是各類建設項目中的安排。從長期看，“三規”規劃期限卻不同，雖然近期規劃運行實現了協調，但是規劃末期，“三規”規劃編制初期因規劃期限不一而導致的沖突必定顯現。

二、鄉鎮土地規劃、鄉鎮總規地類劃分沖突

在“三規的矛盾與沖突中，以土地規劃和總規的矛盾最為明顯，地類劃分的矛盾是土地規劃、總規的矛盾之一。在用地現狀方面，土地規劃土地利用現狀分類先后實行了 84、89、02、07、105 個分類標準，目前三調按照最新實行的《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2017）為分類標準。因而鄉鎮土地規劃用地現狀分為12個一級類、56個二級類，按照鎮規劃標準（GB50188-2007），按照土地使用的主要性質劃分為9大類、30小類用地。在用地規劃方面，鄉鎮土地規劃規劃用地按照《鄉（鎮）土地利用總體規劃編制規程》（TD/T1025 ―2010），分為 1級類 3 個，為農用地、建設用地、未利用地，2級類11個，為耕地、園地、林地、牧草地、其他農用地、城鄉建設用地、交通水利用地、其他建設用地、水域、灘涂沼澤、自然保留地，3級類33個。鄉鎮總規規劃用地分類則依據《鎮規劃標準》。

三、鄉鎮“三規”資料獲取及統計口徑沖突

基礎資料獲取及統計口徑不同。土地規劃以土地利用現狀調查和變更調查數據為基礎，所得的資料都經過核實、糾正，因而土地數據的真實性高。總規則采用衛星影像、建成區面積統計、規劃紅線進行量算、統計而得到的概查資料，且在用地條件上使用抽樣調查，得到的數據存在偏差，并且在統計范圍上二者也不一致，使得鄉鎮土地規劃、鄉鎮總規的基礎資料存在不一致的情況。在統計口徑上，“兩規”都遵循“以人定地”思想。由于“兩規”人口統計不一致，土地規劃考慮常住人口，而總規則把常住人口、暫住人口大于一年的人口，使得鄉鎮總規人口規模普遍大于鄉鎮土地規劃。兩個人口規模的預測方法也不同，使得“兩規”人口規模不同，也使得“兩規”用地規模存在差異。此外，鄉鎮發展規劃在編制時，搜集的社會、經濟、人口等數據，及預測方法也不同于其他“兩規”，使得鄉鎮“三規”的目標預測、規模預測等方面都不同。

四、鄉鎮土地規劃、總規建設用地規模與布局沖突

土地規劃在耕地保護思想下，從供給引導需求對建設用地規模進行了控制，從上到下，逐層分配、下達，規劃期內的城鄉建設用地規模、新增建設用地占用耕地規模不可突破。鄉鎮總規則在考慮鄉鎮各事業用地需求、鎮村體系規模、鎮區建設，采取自上而下、自下而上相結合的工作思路，使得鄉鎮總規的建設用地規模往往大于鄉鎮土地規劃。在兩個建設用地布局的工作的不一致思路下，鄉鎮“兩規”的用地布局也存在矛盾，特別是在鄉鎮區，鄉鎮總規規劃為各類建設用地，而鄉鎮土地規劃缺規劃為基本農田或其他地類。在農村居民點，鄉鎮土地規劃布局了建設用地，但鄉鎮總規規劃內容為合并村莊。總之，在不同的規劃思路、技術下，鄉鎮“兩規”建設用地規模和建設用地布局的矛盾是鄉鎮“三規”矛盾中最突出、尖銳的問題。由于規模與布局的問題，“兩規”中，鄉鎮總規占用基本農田、建設規模超出鄉鎮土地規劃規劃，規劃實施過程中對建設用地布局進行調整的現狀普遍存在。

五、鄉鎮“三規”規劃建設項目沖突，部分建設項目實施、落地難

以建設項目實施是鄉鎮“三規”的重要環節。在規劃編制中土地規劃根據各部門確定的建設項目為匯總，以建設時序、內容進行近期用地安排，形成重點建設用地項目表，是土地規劃一定時期內指標分配、使用的重要依據。鄉鎮總規編制中以近期建設規劃形式，確定近期建設項目。鄉鎮發展規劃根據上級規劃及本鄉鎮發展確定各類建設項目。“三規”的規劃建設項目一般包括交通、產業、公共設施、招商引資等方面的項目。鄉鎮“三規”建設項目確定缺乏協調、且規劃建設時序、規模內容、投資等方面都存在差異。建設項目都需要指標、資金、用地三方面的安排，涉及鄉鎮“三規”。在缺乏溝通、協調情況下，鄉鎮“三規”規劃建設項目存在矛盾，出現土地規劃有指標，但總歸無布局，或者發展規劃有項目，但土地規劃無指標等指標、布局方面存在的沖突，使得部分項目難以實施，特別是在招商引資項目方面，項目落地難情況突出。即使三規都確立了某個建設項目，但具體建設項目中也存在選址、具體建設內容、建設時序等方面的不協調。