政府投資項(xiàng)目的全周期績效管理探究

◎劉偉珍

作為國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控必要手段之一的政府投資項(xiàng)目，在調(diào)節(jié)社會投資結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)社會投資和完善社會公用設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施方面發(fā)揮著重要作用。我國的政府投資項(xiàng)目（以下簡稱項(xiàng)目）主要是指以政府為主體，通過財政投資、發(fā)行國債或地方財政債券等方式，興建的社會基礎(chǔ)設(shè)施和公益性設(shè)施等固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，其往往具有投資額大、周期長和項(xiàng)目間差異大的特點(diǎn)。近年來，項(xiàng)目支出占財政預(yù)算總支出的比例不斷提升，預(yù)算規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。為此，研究優(yōu)化項(xiàng)目績效管理，對發(fā)揮項(xiàng)目的積極引導(dǎo)作用具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、項(xiàng)目全周期績效管理現(xiàn)狀及存在的問題

為規(guī)范和加強(qiáng)項(xiàng)目績效管理，我國實(shí)行了政府采購、預(yù)算編制、國庫集中支付和績效評價等制度，同時各地根據(jù)實(shí)際情況，相關(guān)部門也先后完善了項(xiàng)目績效管理相關(guān)規(guī)定。盡管如此，部分地區(qū)項(xiàng)目的全周期績效管理工作還存在有待完善之處，主要有：

1.項(xiàng)目預(yù)算管理不夠規(guī)范。由于預(yù)算編制涉及部門、人員較多，易造成各部門對接和人員溝通不充分情況，同時項(xiàng)目涵蓋經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個方面，具有類別多，范圍廣的特點(diǎn)，易發(fā)生項(xiàng)目資金遺漏或重復(fù)，無項(xiàng)目概算安排資金和預(yù)算安排與項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度不匹配等情況，從而影響預(yù)算編制的精細(xì)度和準(zhǔn)確性，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的不均衡及存在資金結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余等情況。

2.項(xiàng)目信息管理相對分散。項(xiàng)目一般在通過可行性研究報告批復(fù)、初步設(shè)計、立項(xiàng)和概算的批復(fù)，納入政府年度投資項(xiàng)目計劃后，進(jìn)入項(xiàng)目預(yù)算申報、對接、審核、指標(biāo)下達(dá)或撥付環(huán)節(jié)。項(xiàng)目數(shù)量多、程序復(fù)雜、建設(shè)周期長、管理環(huán)節(jié)較多，工作量非常大，涉及職責(zé)部門多，而項(xiàng)目各環(huán)節(jié)、各職責(zé)部門信息管理相對獨(dú)立，未達(dá)到項(xiàng)目管理全周期數(shù)據(jù)共享，不利于實(shí)時了解項(xiàng)目情況，易產(chǎn)生信息管理缺失，影響項(xiàng)目管理效率。

3.項(xiàng)目績效管理監(jiān)管力度不夠。現(xiàn)階段，項(xiàng)目績效監(jiān)管往往重點(diǎn)關(guān)注于項(xiàng)目完成后進(jìn)行的績效評價、工程結(jié)算和財務(wù)決算管理，而忽略項(xiàng)目實(shí)施前的效益評估和實(shí)施過程中績效監(jiān)管，使項(xiàng)目缺乏有效的投資控制和風(fēng)險制約，從而影響項(xiàng)目績效管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，不利于財政資金效益的充分發(fā)揮。

4.項(xiàng)目績效管理制度不夠完善。在項(xiàng)目的實(shí)際管理過程中，目前還缺乏一套科學(xué)完善、規(guī)范合理且兼具項(xiàng)目個性特征的績效管理制度體系，以致存在指標(biāo)設(shè)計不合理、績效管理報告質(zhì)量不高、績效結(jié)果不能得到充分應(yīng)用等問題，嚴(yán)重約束了項(xiàng)目績效管理的有效性。

二、優(yōu)化項(xiàng)目全周期績效管理的對策和建議

為有效解決項(xiàng)目績效管理中存在的問題，更好的發(fā)揮項(xiàng)目的積極引導(dǎo)作用，提升財政資金使用效率，提出了以下幾點(diǎn)優(yōu)化措施和建議。

1.推進(jìn)全周期績效管理，創(chuàng)新資金管控模式。

（1）強(qiáng)化全周期績效管理理念。為全面、真實(shí)、準(zhǔn)確反映項(xiàng)目資金管理情況，應(yīng)將所有項(xiàng)目和可用于項(xiàng)目建設(shè)的全部資金（含上級補(bǔ)助資金及專項(xiàng)資金、本級財政安排的專項(xiàng)資金和單位自有資金在內(nèi)的政府性資金等），均納入項(xiàng)目績效管理。同時，績效管理工作應(yīng)貫穿于項(xiàng)目全周期，從項(xiàng)目實(shí)施前的規(guī)劃設(shè)計階段至項(xiàng)目完成財務(wù)決算階段全過程進(jìn)行有效管理。

（2）壓實(shí)項(xiàng)目績效管理責(zé)任。為有效實(shí)施全周期績效管理工作，應(yīng)明確財政部門、審計部門、項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目實(shí)施單位等項(xiàng)目全周期績效管理責(zé)任主體，積極推進(jìn)項(xiàng)目全周期績效管理各項(xiàng)工作。同時，還需明確項(xiàng)目主管部門、項(xiàng)目實(shí)施單位等具體職責(zé)，做細(xì)、做實(shí)項(xiàng)目全周期績效管理基礎(chǔ)工作，確保按程序和要求對項(xiàng)目進(jìn)行全周期管控。

2.構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺，實(shí)行動態(tài)信息管理。

（1）構(gòu)建項(xiàng)目數(shù)據(jù)平臺。財政資金的高效運(yùn)轉(zhuǎn)和項(xiàng)目信息的透明公開都離不開大數(shù)據(jù)平臺，建議以大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)為依托，為項(xiàng)目構(gòu)建一個全面、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)管控系統(tǒng)平臺，對項(xiàng)目實(shí)行全周期、全過程集中、有序的監(jiān)督和管理，以確保項(xiàng)目數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)全面共享。

（2）實(shí)現(xiàn)平臺數(shù)據(jù)動態(tài)更新。項(xiàng)目實(shí)施單位和各職責(zé)部門（單位）應(yīng)及時在數(shù)據(jù)平臺，對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況和審批情況進(jìn)行即時更新，以確保平臺數(shù)據(jù)完全匹配項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、審批進(jìn)度和資金管理進(jìn)度，提供數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。

（3）用活信息化系統(tǒng)。通過平臺數(shù)據(jù)對比分析，科學(xué)預(yù)測項(xiàng)目年度資金需求，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理和資金管理融合動態(tài)監(jiān)管的同時，還可將項(xiàng)目數(shù)據(jù)平臺與審批服務(wù)平臺相連接，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目線上審批，提升審批工作效率。

3.全周期實(shí)施項(xiàng)目績效監(jiān)管。

（1）加強(qiáng)效益評估工作。在項(xiàng)目實(shí)施前，財政或?qū)徲嫴块T應(yīng)提請介入項(xiàng)目的可行性研究、初步設(shè)計等論證工作，審查項(xiàng)目實(shí)施必要性、預(yù)算支出的合規(guī)性、目標(biāo)設(shè)置的合理性和預(yù)算的科學(xué)性，結(jié)合實(shí)際評估必要性，從源頭上遏制績效評估不良的項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段，制定切實(shí)可行的項(xiàng)目績效目標(biāo)，減少不良投資，促使財政支出決策更加科學(xué)、合理。

（2）強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管力度。定期對項(xiàng)目目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行等情況進(jìn)行跟蹤審計，當(dāng)項(xiàng)目績效目標(biāo)發(fā)生偏離時，及時采取矯正措施，嚴(yán)控項(xiàng)目實(shí)施過程中的隨意變更和調(diào)整，確保項(xiàng)目目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，提升財政專項(xiàng)資金使用效益，對預(yù)算執(zhí)行形成剛性約束。

（3）建立科學(xué)合理的績效管理體系。在項(xiàng)目管理全周期，依據(jù)項(xiàng)目個性特征和績效管理要求，建立合理的績效指標(biāo)考核體系，形成固定績效管理工作方案，同時結(jié)合實(shí)際情況，對指標(biāo)、方案和中介專家信息庫進(jìn)行動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化，提升項(xiàng)目績效審核針對性和項(xiàng)目績效審核質(zhì)量。

4.完善和健全項(xiàng)目全周期績效管理機(jī)制。

（1）加強(qiáng)頂層設(shè)計。在項(xiàng)目全周期過程中，構(gòu)建一套項(xiàng)目全周期績效管理制度體系，明確劃分財政部門、審計部門、項(xiàng)目主管部門、項(xiàng)目建設(shè)等單位的職責(zé)，有效推進(jìn)項(xiàng)目全周期績效管理各項(xiàng)工作。

（2）重視督查作用，建立結(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)管機(jī)制。重視內(nèi)部審計督查工作，對項(xiàng)目檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，及時進(jìn)行通報和公示，同時建立結(jié)果導(dǎo)向機(jī)制，項(xiàng)目督查審計結(jié)果直接與預(yù)算資金安排、年度績效考核等掛鉤，充分發(fā)揮審計督查對項(xiàng)目績效管理的促進(jìn)作用。

（3）引入“第三方”監(jiān)管。從項(xiàng)目前期介入，對建設(shè)全過程進(jìn)行監(jiān)控，包括項(xiàng)目可行性研究報告、初步設(shè)計、詳細(xì)設(shè)計、施工、投產(chǎn)、運(yùn)行、維護(hù)各個環(huán)節(jié)，跟蹤評估項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，如用數(shù)字化引入物資編碼，追蹤物資設(shè)計、采購、安裝、投入運(yùn)行、形成固定資產(chǎn)全過程管理，為實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)資產(chǎn)全生命周期績效管理保駕護(hù)航。