宏觀審慎視角下國庫工作的思考

文| 李曉青

宏觀審慎管理概述

宏觀審慎管理的概念

“宏觀審慎”由Cooke委員會（巴塞爾銀行監管委員會的前身）在1979年6月首次提出，但是直到2008年金融危機爆發，才被國際社會充分重視。從金融危機后的視角出發，宏觀審慎是以防范系統性風險為目標，將金融體系視作一個有機整體，既關注金融體系在跨經濟周期中的穩健狀況，又防范金融體系內外關聯可能導致的風險傳染，最終實現維護金融穩定、支持經濟平穩發展的目標。

宏觀審慎的主要政策措施是強化金融體系宏觀層面的監管，在一定意義上，宏觀審慎政策與宏觀審慎監管是同義的。宏觀審慎管理是我國提出來的一個概念①，范疇要大于宏觀審慎監管，整體而言，我國的宏觀審慎管理框架包括宏觀審慎監管，以及微觀審慎監管、貨幣政策、財政政策等包含的宏觀穩定因子。

宏觀審慎管理的維度

在金融學傳統理論中，微觀審慎屬于局部均衡，認為風險是外生的，保持單一金融機構的穩健性就能保證金融體系的良好運轉；宏觀審慎屬于一般均衡，認為風險是內生的,金融順周期性和風險跨部門傳染會產生系統性風險，保持單個金融機構穩健并不能夠保證金融體系的整體健康。

防范系統性風險是宏觀審慎管理的根本目標，與系統性風險一樣，宏觀審慎管理包括時間和空間兩個維度。從時間上看，系統性風險來源于金融體系內在的順周期性②，宏觀審慎管理關注金融系統性風險隨時間積累、演化的過程，從逆周期視角，在周期向上（經濟金融形勢向好）時建立緩沖，當周期向下（經濟金融形勢惡化）時釋放緩沖，熨平金融體系的跨期波動。從空間上看，系統性風險來源于金融機構的共同風險敞口以及金融機構之間的相互關聯，宏觀審慎管理關注某個時間點，金融風險在各個金融機構之間的分布情況，從防范風險跨部門傳染的視角，控制系統重要性金融機構產生的負外部性，將整個金融體系風險損失控制在局部，從而控制“尾部風險”③，維持整個金融體系基本穩定。

宏觀審慎管理的框架

宏觀審慎管理框架主要由三個方面構成：一是宏觀審慎分析，以識別系統性風險；二是宏觀審慎政策選擇，以應對所識別的系統性風險；三是宏觀審慎工具運用，以實現宏觀審慎政策目標。具體來說，宏觀審慎分析根據一國經濟金融的特點，確定分析指標，通過壓力測試等方法，對宏觀經濟周期的趨勢和金融體系的整體風險狀況作出判斷；宏觀審慎政策選擇針對識別出的系統性風險選擇相應的政策措施，包括實施逆周期調節機制，確定系統重要性機構、市場和工具，限制風險承擔和增強金融體系穩健性等；宏觀審慎工具運用通過對已有宏觀調控工具、微觀監管工具、財稅會計工具的功能疊加、調整或組合，以及相關部門的合作，實現宏觀審慎政策目標。

從宏觀審慎管理的維度看國庫工作

國庫工作中的順周期性因素

國庫的主要業務是組織辦理預算收支，以及由此產生的國庫庫存管理和相關政府債務管理等一系列管理活動，與市場流動性、社會總需求和財富再分配等經濟變量密切相關。辦理政府收入繳庫、回收國庫現金和發行政府債券等業務是緊縮市場流動性的過程；辦理政府支出、投放國庫現金和兌付政府債券等業務是向市場注入流動性的過程；辦理政府采購支出和公共投資支出，是擴大社會總需求的過程；辦理轉移支付支出，是社會財富再分配的過程。一方面，國庫工作具有順周期性的特征。一般來說，在周期向上時，預算收支規模相應擴大，轉移支付較大地增加地方財力，國庫現金投放增加，政府赤字減少，融資能力增強，政府主動加杠桿；在周期向下時，預算收支規模相應縮小，轉移支付較小地增加地方財力，國庫現金投放減少，政府赤字增加，融資能力減弱，政府被動去杠桿。另一方面，國庫工作影響經濟金融運行的順周期性。當周期向上時，國庫業務為金融體系注入大量流動性，進一步擴大社會總需求，助推金融風險集聚；當周期向下時，則從金融體系回收大量流動性，進一步收縮社會總需求，助推金融風險爆發。國庫工作與經濟、金融運行之間存在相互反饋機制，導致經濟、金融運行和國庫工作的周期性相互疊加、強化。

國庫工作中的風險跨部門傳染因素

財政風險④與金融系統性風險交織、傳染，一國財政的穩健性對于金融體系的穩定具有重要作用。由于我國國庫設立在中央銀行，直接聯系央行和財政兩個部門，有利于央行監測、化解財政風險跨部門向金融體系傳染。一方面，國庫工作可以監測財政風險向金融體系的跨部門傳染。金融機構對政府部門具有相似的風險暴露，財政風險容易傳染到金融體系。

國庫在辦理業務的過程中，掌握了第一手的預算收支、庫存和債務數據，可以實時監測政府資金運行，及時識別收支失衡、債務違約等財政風險，為中央銀行及時阻斷財政風險向金融體系傳染提供支持。

另一方面，國庫工作可以在金融風險處置過程中發揮重要作用。在金融系統性風險處置過程中，財稅政策可以為應對危機提供政府增信和財稅支持。

國庫是聯系貨幣政策和財政政策的橋梁，按照金融風險處置的要求，國庫及時、高效完成財政資金收付，管理好國庫庫存和政府債務，配合金融風險處置。

從宏觀審慎管理的框架看國庫工作

國庫工作中的系統性風險識別

國庫是觀察與研究財稅問題的重要窗口，國庫統計分析和會計分析工作跟蹤監測國家宏觀經濟和財稅運行的最新狀況，可以識別和評估財政風險，防止財政風險跨部門傳染到金融體系。

國庫統計分析能夠從趨勢上識別風險。一般地，經濟、金融和財稅的運行動態會反映到國庫各項指標上，國庫資金運行監測的重點指標，如國庫收支存、宏觀稅負、分行業稅收、財政自給率和政府債務率等指標，與經濟增長率、貨幣供應量、社會杠桿率等指標密切相關，其中金融業稅收指標直接反映金融體系的盈利狀況。此外，國庫指標的靈敏度更高，能夠提前識別風險因子，進行風險預警。

國庫會計分析能夠從結構上識別風險。國庫會計分析重點監測國庫與金融機構之間、國庫與國庫之間，以及國庫單一賬戶與財政專戶之間的資金往來規模、流向、結構及變化等情況，能夠發現國庫資金持續流入或流出特定地區、行業、金融機構、賬戶等異常情況，可以盡早識別風險苗頭，提前介入防范風險。

國庫工作中的宏觀審慎政策選擇

經理國庫是我國中央銀行的一項重要職能，國庫工作對宏觀經濟、金融和財稅變量產生深刻影響，國庫工作決策和業務操作可以作為宏觀審慎政策措施之一，應對識別出的系統性風險，為中央銀行履行宏觀審慎管理職能提供支持。可供選擇的政策措施包括跨周期的預算收支平衡管理機制、逆周期的國庫庫存管理和國庫現金管理機制等。具體來講，預算收支具有顯著的周期性特征，對市場流動性、社會總需求和財富再分配等變量具有廣泛影響。中央銀行可以發揮國庫服務和監督預算執行的法定職責，推動建立跨周期預算收支平衡管理機制，促進預算編制和執行體現逆周期調節的思想和要求。

又例如說，我國國庫庫存是中央銀行的負債，庫存波動具有逆周期特征，在周期向上時庫存攀升，從市場回收流動性；在周期向下時庫存下降，向市場釋放流動性。中央銀行可以發揮國庫庫存波動這種“自動穩定器”功能，對市場流動性進行逆周期自動調節；同時，利用國庫現金管理操作投放或回收流動性的功能，對市場流動性進行逆周期主動調節。

國庫工作中的宏觀審慎工具運用

在中央銀行經理國庫體制下，國庫工作的措施和手段既可以作為央行開展宏觀審慎管理的工具，又可以促進央行和財政兩個部門的協作。

一方面，我國國庫設立在中央銀行，按照宏觀審慎管理理念改進國庫工作的手段和方法，央行可以進一步豐富宏觀審慎管理“工具箱”，增強宏觀審慎工具運用的針對性、有效性，更好地防范、化解系統性風險。另一方面，宏觀審慎政策與財政政策、貨幣政策的目標并不完全一致，國庫作為連接央行和財政兩個部門的紐帶，可以在周期向上時，促進貨幣政策和財政政策更加關注金融失衡和系統性風險積累；在周期向下時，促進宏觀審慎政策更加關注物價穩定和實體經濟增長，避免“政策沖突”與“政策疊加”問題。

政策建議

1.進一步認識國庫工作與宏觀審慎管理的內在聯系，重視國庫工作中的順周期性和風險跨部門傳染因素，提升宏觀審慎管理的全面性、科學性。

2.健全法律法規體系，明確賦予國庫參與中央銀行宏觀審慎管理的職責權限，支持國庫在央行履行宏觀審慎管理職能中發揮積極作用。

3.在國庫統計分析和國庫會計分析中設計、跟蹤有關的系統性風險評估指標（如金融機構承擔政府性債務的風險指標），并納入宏觀審慎評估指標體系。

4.推動政府全部收入上繳國庫，建立國庫庫存目標余額制度，充分發揮國庫庫存波動的“自動穩定器”功能；提高國庫現金流預測的精度，科學確定國庫現金管理操作的規模和頻率，主動進行逆周期調節。

5.將財政部門視為系統重要性機構之一，推動建立跨周期預算收支平衡管理機制，探索引入逆周期預算緩沖機制，監測并防止財政風險跨部門傳染到金融體系。

6.充分發揮國庫的橋梁紐帶作用，以國庫與人大、財稅等部門的工作協調機制為基礎，構建跨部門政策協調機制，明確界定有關各方的職責權限，推進宏觀審慎管理信息跨部門共享，推進宏觀審慎政策和貨幣政策、財政政策協調。

注釋：

①中國人民銀行行長周小川提出“構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”，“十三五”規劃綱要提出“加強金融宏觀審慎管理制度建設”。

②順周期性是指考察的變量變動與經濟周期的變動同向，即正相關。③“尾部風險”是指不太可能發生，但一旦發生則損失很大的風險。④財政風險是指財政領域中因各種不確定因素或政府不適當的財政活動而導致財政資金遭受損失和財政運行遭到破壞的可能性。