產業用地彈性年期出讓地價評估思路探討

陳立定

一、引言

我國城鎮土地使用制度改革以來建立的土地出讓制，為發揮市場機制高效配置土地資源奠定了基礎?，F行土地法律法規具體規定了不同類型土地出讓的最高年限，但并未明確不同出讓年限下的具體操作實施辦法，致使各地土地出讓實踐中普遍以法定最高年限來設定土地出讓年期，以一次性收回土地前期開發投入費用。但從企業生命周期規律看，目前大部分工業企業的生命周期大大低于現行的土地使用權最高出讓年限，土地出讓年限與企業生命周期不匹配，造成企業在產業生命周期結束后不愿退出土地，直接影響了土地節約集約利用和產業升級，這也是造成工業用地供求關系緊張的原因之一。創新完善土地出讓年期管理相關政策，特別是積極探索產業用地彈性出讓年期制度，依據不同產業的生命周期規律靈活確定與之相匹配的土地出讓年限，是新時代不斷完善我國產業用地供應制度、供應方式的重要方向，對于不斷強化用地監管，促進節約集約利用，嚴格保護耕地具有重要意義。

彈性年期出讓是指整宗土地以低于對應用途國有建設用地使用權出讓法定最高年限的使用年期出讓的供應方式。深圳、上海、浙江等地在全國較早開展了彈性年期出讓實踐探索。2014年《節約集約利用土地規定》第23條明確規定“市、縣國土資源主管部門可以采取先出租后出讓、在法定最高年期內實行縮短出讓年期等方式出讓土地”?！蛾P于推進土地節約集約利用的指導意見》（國土資發〔2014〕119號）第17條明確提出“實行新增工業用地彈性出讓年期制，重點推行工業用地長期租賃。加快制訂有利于節約集約用地的租金標準，根據產業類型和生產經營周期確定各類用地單位的租期和用地量，引導企業減少占地規模，縮短占地年期，防止工業企業長期大量圈占土地”。推行產業用地彈性年期出讓制度是不斷完善產業用地供應方式、促進節約集約用地的重要舉措，但在實踐中也面臨如何進一步完善彈性年期出讓地價評估管理的機制、政策，確保不同出讓年限土地之間利益關系的平衡協調，促進土地出讓供應的規范化管理。由于當前相關理論認識尚不統一，各地出臺的相關政策總體比較混亂。本文通過對彈性年期出讓地價關系的理論分析，結合彈性年期出讓地價評估確定面臨的現實難題，提出通過制定出臺彈性年期出讓基準地價標準來規范彈性年期出讓宗地地價評估管理的思路。

二、彈性年期出讓地價評估面臨的現實難題

（一）不同出讓年期地價關系的理論模型

根據地租地價理論，地價本質上是地租的資本化，是一次性支付的多年地租的現值總和。土地使用年期長短的不同，權利人可利用土地并獲取土地的收益也不同。在土地年收益確定的前提下，土地使用期限越長，土地利用效益越高，可獲得的土地總收益也越多，自然土地的價格也提高。根據預期收益原理和收益還原法評估思路，不同出讓年期下的地價標準可通過年限修正系數進行修正得到，即：

式中，Pn為土地出讓年期為n年的地價標準（n≤N），P為最高出讓年期下的地價標準，N為最高出讓年期，r為土地還原率。上述土地出讓年期修正模型是基于權利人持有土地期間的土地年收益為固定不變、土地還原率不變的假設前提之下的理想化模型。但現實條件下，一方面不同區位、不同時期、不同性質、不同用途土地的純收益、投資風險、收益率因土地市場供求關系等不同而并非固定不變，土地還原率也并非是固定的技術參數；另一方面由于土地的預期增值性，持有土地使用權的年期不同，權利人預期能獲得的土地增值收益也存在較大差距，特別是當土地產權期限過短時，土地權利人往往很難取得土地轉讓的增值收益，即失去土地資產增值的收益。因此，不同使用年限下的土地出讓地價并非簡單的僅僅通過土地使用年期系數修正得到，還應考慮土地預期收益的變化、土地持有年期長短對土地資產收益實現等方面影響修正。由于對此缺乏足夠的理論認識，目前實踐中對于不同出讓年期下的地價關系問題出現了較大的爭議。其中一種觀點視地價與年期之間的關系為一種非常簡單的線性假設，認為地價與時間呈正比關系，據此推導出20年期地價僅占50年期地價的40%，30年期地價僅占50年期地價的60%，等等。從估價原理上看，這種觀點實際上是以土地各年的預期收益按土地還原率同等的比率遞增作為假設前提，即認為各年的土地預期收益貼現現值保持相等，這個假設顯得過于絕對，也缺乏足夠的市場證據。另一種觀點則簡單以“土地收益年限有限，未來若干年土地純收益與還原率相同”為前提假設，套用《城鎮土地估價規程》（GB/T 18508-2014）規定的土地使用權年限修正公式進行測算，如假定土地還原率為6%，則可推導出20年期地價占50年期地價的72.8%、30年期地價占50年期地價的87.3%。兩種不同方法測算的地價差距高達32.7%和27.3%，這對產業用地彈性年期出讓地價的規范化管理實踐帶來巨大的挑戰。

（二）彈性年期出讓地價評估面臨的主要技術難題

針對不同使用年期出讓地價的評估，理論上講可采用市場比較法、收益還原法、出讓年期修正法等常規評估方法途徑進行評估或修正得到，但現實條件下，由于不同出讓年期地價的年期修正系數難以準確估算，特別是土地還原率參數的選取是否合適、客觀，無法以市場證據來驗證，直接影響到評估結果的客觀性、準確性。

首先，在一個發達完善的土地市場條件下，當市場存在大量的不同出讓年期市場交易案例時，依據替代原則，估價實踐中通過收集相同使用年期的市場可比交易案例進行比較修正，最能客觀準確評估出不同使用年期下的土地市場價格。但事實上由于我國當前土地出讓實踐基本上是按法定最高年期出讓，土地市場公開化程度最高的招拍掛出讓樣本均是反映最高年期的市場地價水平，因而估價實踐中要收集到與待估宗地相同使用年期的公開市場案例幾乎不可能，往往需要以最高年期市場樣本為基礎，通過年期修正的方法進行評估。因此，評估實踐中如何客觀準確確定不同出讓年期的修正系數成為了評估修正結果能否客觀、真實的關鍵。

其次，根據地租地價理論，地價本質上是地租的資本化，因此作為土地估價中理論依據最充分也最常用的收益還原法理應是不同出讓年期地價評估的最有效方法途徑，同時出讓年期系數修正的基本原理本質上也是地價地租理論在估價實踐中的具體應用。但由于收益還原法是一種基于預期收益預測估算的方法思路，其評估結果的準確度，直接取決于對土地純收益、還原率參數確定的準確程度，以及所選用的測算公式是否符合土地市場預期變動的實際。事實上，由于土地未來年期的預期收益及市場風險難以準確預測，特別是土地還原率是一種未來比率而不是歷史比率，故也無法以市場證據來驗證。

總之，由于土地預期純收益和合適的還原率往往受一般的經濟行情、房地產市場發展變化等諸多因素的影響，單純從估價技術角度準確估算確定預期純收益及還原率參數并非易事，使得彈性年期出讓地價的評估面臨巨大挑戰。從促進彈性年期出讓地價評估的規范化管理出發，政府有必要以基準地價為基礎，配套制定出臺產業用地彈性年期出讓基準地價標準或成果應用方案。

三、產業用地彈性年期出讓基準地價標準制定思路

如前分析，產業用地彈性年期出讓基準地價標準的確定，技術上可以各地制定的對應于最高出讓年期的產業用地基準地價成果為基礎，依據地租地價理論和收益還原法估價原理，確定合適的土地使用年期修正系數進行修正得到，評估的技術難點在于如何準確預測把握土地未來年期土地純收益的變化規律及其合適的還原率選取問題。由于不同區位、不同時期、不同性質、不同用途土地的純收益、投資風險、收益率因土地市場供求關系等不同而并非固定不變，土地還原率也并非是固定的技術參數；同時由于土地的預期增值性，持有土地使用權的年期不同，權利人預期能獲得的土地增值收益也存在較大差距，特別是當土地產權期限過短時，土地權利人往往很難取得土地轉讓的增值收益，即失去土地資產增值的收益。因此，彈性年期出讓基準地價標準不能簡單的直接采用基準地價評估確定的土地還原率進行修正得到，而應綜合考慮土地純收益的預期變化規律，以及土地使用年期不同對權利人土地資產增值收益受損的影響因素，確定合理的年期修正系數。實踐中基于出讓地價評估合規性、審慎性的原則要求，擬采用多方案綜合平衡的方法思路加以確定。表1為某市產業用地不同出讓年期下的基準地價標準，主要分四步到位得到：

第一步，根據《關于發布實施全國工業用地出讓最低價標準的通知》（國土資發[2006]第307號）有關“低于法定最高出讓年期出讓地價，所采用的還原利率不得低于同期中國人民銀行公布的人民幣五年期存款利率……”的規定，以當期中國人民銀行公布的人民幣3-5年期存款利率為依據，按照《城鎮土地估價規程》（GB/T 18508-2014）規定的年期修正公式測算不同年期的修正系數進行修正得到的不同出讓年期基準地價標準，形成最低控制標準方案。

第二步，以基準地價評估所確定的土地還原率為依據，測算不同使用年期下對應的年期修正系數，形成最高控制標準方案。在此基礎上，適當考慮不同使用年期對權利人獲取土地資產增值收益程度的影響修正（修正系數在0.75-1.00之間取值，年期越短修正幅度越大），形成初步成果方案。

第三步，綜合考慮城市經濟社會發展、土地供求形勢對土地預期收益的變化影響，以及土地出讓年期長短對權利人獲取土地轉讓增值收益程度的影響特征，以前述確定的土地還原率低限值和高限值為控制，建立指數模型進行插值，估算不同出讓年期的年期修正系數，進而以此為基礎形成相應的成果方案。

第四步，綜合分析當前社會對彈性年期出讓供應方式的公眾認知及接受程度，結合專家咨詢、社會各方論證等，對前述形成的不同方案進行綜合平衡，形成最終方案。

表1 某市產業用地彈性年期出讓基準地價標準 （元/平方米）