農(nóng)村直接選舉中的賄選行為問題研究

韓菁杰

(四川大學(xué)法學(xué)院 四川 成都 610225)

一、前言

賄選的具體內(nèi)涵，全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院、民政部印發(fā)的《〈中華人民共和國村民委員會組織法〉條文釋義》對此做了如下定義：“以獲取選票為目的，用財物或者其他利益賄賂選民、選舉人或選舉工作人員，使其違反自己的意愿參加選舉，或者在選舉中進行舞弊，并對正常的選舉工作產(chǎn)生影響的活動”。《關(guān)于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》對賄選進行了簡單的闡述：“在村民委員會選舉過程中，候選人及其親友直接或指使他人用財物或者其他利益收買本村村民、選舉工作人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的，都是賄選。”

選舉是現(xiàn)代民主的基石，實際上是公共行為的選擇，因此其必然對公平性、公開性、公正性有更高的要求。而賄選則與選舉行為的實質(zhì)相背離，則是候選人通過給予選舉人對價從而提高自己選舉成功的幾率，用以當(dāng)選的非正當(dāng)行為。

產(chǎn)生賄選的現(xiàn)象，其實一方面反映出農(nóng)民已經(jīng)意識到了自己所享有的民主權(quán)利，這表明我國的基層群眾自治建設(shè)已經(jīng)獲得了實質(zhì)性的進展；但在另一方面，賄選現(xiàn)象的出現(xiàn)，又直觀的反映出了我國村民自治制度實踐過程中尤其是在村委會選舉環(huán)節(jié)所面臨許多嚴峻的問題。主要存在的問題為：破壞民主政治建設(shè)、制約農(nóng)村集體經(jīng)濟長遠發(fā)展、違背村民自治精神、不利于農(nóng)村和諧穩(wěn)定而賄選的出現(xiàn)，破壞了選舉的公開、公平、公正，選民被局限在短期的利益上，自身的真實意愿并未得到實現(xiàn)。賄選選出的人只會是利益熏心而集體利益置之不顧的“庸才”。農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展得不到保障，而村干部為了收回前期的投入，對利益的取得無下限，而真正受傷的是農(nóng)村本身和全體村民。當(dāng)村干部任期過后，其早已中飽私囊，而起對農(nóng)村的損害是不可逆的，最終阻礙了農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。當(dāng)當(dāng)選的人并未群眾內(nèi)心所希冀的，會導(dǎo)致群眾對選舉的熱情下降，更容易接受候選人的賄選行為，從而惡性循環(huán)。被賄賂的村民往往礙于“受賄”所限，不敢對其胡作非為進行建議、監(jiān)督和舉報，因而使得村民自治成了空話，反而成了村干部一人集權(quán)。

如果放任賄選這種情況繼續(xù)發(fā)生，就會導(dǎo)致農(nóng)村的貧富差距逐漸拉大，勢必會引起農(nóng)民的不滿，干部群眾之間的矛盾將會激化，農(nóng)村社會的穩(wěn)定將會被破壞。而最能刺痛民眾敏感神經(jīng)的是村民委員會組成人員并沒有什么過人的經(jīng)濟才能和獨特的致富手段，卻能過上相對優(yōu)越的物質(zhì)生活，并且他們與普通村民的收入差距也非常明顯①。其次采用賄選的方式當(dāng)時最終選舉失敗的被選舉人是農(nóng)村的不穩(wěn)定因素，當(dāng)事人籌集的賄選資金因無法當(dāng)選村委會成員喪失了攫取更大收益的機會出現(xiàn)巨大的資金缺口，候選人往往無法彌補，因此大額借貸糾紛將會出現(xiàn)。除了上述問題外，賄選犯罪還可能導(dǎo)致當(dāng)選者因賄選問題受人舉報而對他人進行打擊報復(fù)的問題，而當(dāng)選者一般擁有一定的權(quán)力，對于打擊報復(fù)的實施更為便利②。

二、賄選行為界定與辨析

賄選行為的危害性就必然要求我們對該行為進行禁止，如何區(qū)分和鑒定合法的選舉行為和非法的賄選行為就成為了重中之重。而合法行為和非法行為之間存在模糊的邊界，應(yīng)當(dāng)界定清晰。

(一)賄選與正當(dāng)競選活動

與西方傳統(tǒng)國家如英美不同，我國在歷史的長河中并未有過選舉的習(xí)慣。然而選舉是需要經(jīng)過訓(xùn)練才能學(xué)會的政治制度。我國農(nóng)村要真正的實現(xiàn)農(nóng)村自治是存在一定困難的。在基層群眾自治制度落實初期，群眾缺少民主自治的意識和獨立的思考，民主自治缺少實踐的經(jīng)驗，更多的是上級指派、委任干部領(lǐng)導(dǎo)村子開展工作，群眾缺少參與的能力和熱情。隨著選舉活動的不斷舉行，民眾對其了解逐漸加深，民眾認識到權(quán)利的重要性。而差額選舉規(guī)則的設(shè)置，就使候選人成功當(dāng)選的難度增加，因此候選人對民眾重視的程度不斷加強。雖然選舉難度大，但是其吸引力不減。激烈的競爭環(huán)境以及村民選票重要性，使候選人對村民的“爭奪”也越來越激烈。想要獲得村民的選票，就必須“急人之所急，需人之所需。”滿足村民的需求，對村民想要的主張發(fā)聲，從而獲得民眾的選票意向，這種行為就是拉票。拉選票是村民自治制度發(fā)展的產(chǎn)物，選舉制度必然會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象。

這種拉票行為定性如何，應(yīng)當(dāng)先對拉票行為進行定義，這需要根據(jù)候選人的行為進行分類。其一是候選人的正常、積極的“推銷”自我行為，對自己的能力、品德、閱歷以及對村子未來發(fā)展的規(guī)劃向村民進行展示，使村民對候選人產(chǎn)生信任之感并對其投票；其二是通過滿足村民的現(xiàn)實需要，通過宴請、送禮等方式，或是利用中間人與投票者的感情羈絆，通過中間人進行游說取得群眾的投票意向。根據(jù)《關(guān)于在黨政領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部集中調(diào)整中加強監(jiān)督、認真治理拉票行為的通知》的規(guī)定，后者被定義為賄選拉票，這顯然是違法的。完全禁止拉票行為，就會導(dǎo)致村民不知候選人的主張和抱負，對候選人的了解程度將大大降低。因此對于這二者，必須區(qū)分且客觀的看待。

如何區(qū)分這二者的行為，應(yīng)當(dāng)對其進行實質(zhì)性的分析，從三個方面進行考量：

第一，拉票行為是否有利于村民對候選人進行獨立的思考、比較和選擇。正當(dāng)?shù)母傔x活動，使得民眾參與選舉的過程更加透明、公開，民眾通過比較不同候選人的主張和承諾，結(jié)合自身實際和村子的發(fā)展路徑，選出的候選人的正確性和合適性將大幅度提高，這也是基層群眾自治制度實施的初衷。賄選拉票是通過宴請、送禮等方式，村民在獲得蠅頭小利后，村民必然不會選擇其他候選人，對其他候選人的主張也選擇性忽視，處于人情或利益選擇的候選人并不一定會符合自身和村子長遠的利益，就更談不上獨立的思考、比較和選擇。

第二，拉票行為是否有利于村民在候選人當(dāng)選后對其行為進行監(jiān)督。由于選舉是面向全體村民的，在經(jīng)過正當(dāng)?shù)母傔x活動后，村民對每位候選人的主張是清楚的，一旦候選人當(dāng)選，村民就會密切關(guān)注他的行為是否與競選時一致，同時其他候選人也會對其進行密切關(guān)注，這必然要求該候選人勤懇工作，為村民做實事，這將有利于農(nóng)村的發(fā)展。當(dāng)其做出違背競選時發(fā)出的主張，就會受到村民和競爭對手的質(zhì)疑，不僅無法連任，甚至?xí)谌纹趦?nèi)被罷免。當(dāng)選干部無疑也面臨巨大的承諾壓力，如果不履行承諾，下屆選舉就無法得到村民的支持，甚至在任期內(nèi)還可能被村民舉報、罷免。而違法的競選活動就使得這種監(jiān)督的力度大大降低。“吃人嘴短、拿人手短”，就算候選人中飽私囊，絕大多數(shù)的村民也會選擇視而不見。

第三，拉票行為是否有利于減少了候選人的選舉成本。賄選拉票往往需要候選人通過自身的財物兌換村民的“投票權(quán)”，為了確保自己的當(dāng)選，必須盡可能多的拉到村民，因此在當(dāng)選前付出的代價是巨大的。而正當(dāng)?shù)母傔x活動要求候選人在當(dāng)選后，就其做出的聲明和主張進行兌現(xiàn)，其前期的選舉成本是十分小的，這就會鼓勵更多的村民為了實現(xiàn)自身的價值和追求，參加村干部選舉，這會篩選出更多優(yōu)秀的管理者，這對村子的發(fā)展是一種良性的循環(huán)。

(二)賄選與正當(dāng)承諾

向村民保證未來村集體發(fā)展的效益，將村集體未來經(jīng)濟收入在當(dāng)選之日預(yù)付給村民的這種將承諾提前兌換是否屬于對村民的賄選需要更進一步判斷，因此有必要對賄選和承諾進行對比鑒定。

承諾根據(jù)《新華詞典》的解釋，是指答應(yīng)辦理事情。合理的承諾不可能存在無限的外延，其和賄選存在模糊的界限。《關(guān)于做好 2005 年村民委員會換屆選舉工作的通知》對其進行了闡述：“要認真研究和區(qū)分一般人情往來、候選人捐助公益事業(yè)以及承諾經(jīng)濟擔(dān)保等法律未明確禁止的行為，與直接買賣選票行為的不同。”有政府官員③對此進行了解釋:“選舉人公布執(zhí)政方案時，一些并不針對個人的承諾，如承諾實施自來水工程、翻修學(xué)校等，不屬于賄選；候選人選舉前已做或選舉中承諾當(dāng)選后要做慈善事業(yè)、公共事業(yè)，不屬于賄選；候選人以自己的私產(chǎn)作為抵押，以表示施政決心，也不屬于賄選。另外農(nóng)村紅白喜事，禮尚往來是人之常情，也應(yīng)該區(qū)別對待。”

截至到現(xiàn)階段，無論是法律規(guī)定或是行政、司法實踐依舊沒有產(chǎn)生清楚的界限，承諾和賄選之間沒有一套可操作化的標(biāo)準(zhǔn)進行界定，這就使得處在承諾和賄選界限的“灰色之物”高懸于法律之上，基層群眾自治的精神無法落地生根。承諾的內(nèi)涵不能包含賄選的內(nèi)涵，這會導(dǎo)致法律變相承認賄選的合法性，這是違法的。那賄選的內(nèi)涵是否可以包含承諾的內(nèi)涵，在這種情形下，任何的承諾都不得對民眾做出，民眾選擇的標(biāo)準(zhǔn)就是當(dāng)事人的能力、閱歷、經(jīng)驗等等，當(dāng)事人在無法得知候選人的政治主張和農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃的前提下進行投票不一定是對村子發(fā)展是件好事。而且承諾的存在，可以為村民對候選人勝出后對其承諾的兌現(xiàn)進行監(jiān)督的權(quán)利提供合法且有效的依據(jù)。但應(yīng)當(dāng)注意的是，承諾必須縮小其內(nèi)涵，而賄選必須擴大其內(nèi)涵，這樣更有利于應(yīng)對未來更多樣化的賄選行為的產(chǎn)生。因此通過對承諾的性質(zhì)進行列舉式的說明是唯一的可行措施。

承諾的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)包括且限于：

第一，時效性；承諾的事項應(yīng)當(dāng)是在候選人任期內(nèi)完成，且應(yīng)當(dāng)具有完成的期限。承諾原則上不得超過一個任期期間，超過任期的承諾往往是虛假的承諾，即便承諾的事項具有可操作性，但其期限超過一個任期使得民眾在其任期內(nèi)的監(jiān)督效果降低。而對于承諾期限短的應(yīng)當(dāng)從其他性質(zhì)方面考慮，例如當(dāng)事人已具有引進企業(yè)的能力，在其競選期提出當(dāng)選后三個月引進該企業(yè)，則該承諾的正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸J可。

第二，可行性；承諾存在兌現(xiàn)的可能性，承諾的事項應(yīng)當(dāng)是在候選人能力范圍內(nèi)能夠完成度的。當(dāng)然任何事情都有失敗的可能，但承諾應(yīng)當(dāng)進行可行性分析，并取得大多數(shù)村民的信任。如果承諾不存在任何的可能性，這顯然構(gòu)成虛假的承諾。如果失敗的可能性大于成功的可能性，則應(yīng)當(dāng)對村民對其信任程度進行考量。

第三，可監(jiān)督性；做出承諾，就要求候選人當(dāng)選后為承諾的事項親歷親為，直至兌現(xiàn)承諾。而監(jiān)督會增加干部的責(zé)任感和壓力感，因此對承諾的可監(jiān)督性進行制度化的建設(shè)，例如要求候選人對其承諾的事項、期限、措施進行公示、鎮(zhèn)政府對承諾事項進行周期性的檢查等。沒有可監(jiān)督性的承諾對候選人來說不存在任何的壓力，承諾的實質(zhì)意義就不存在。

第四，不可透支性；透支任期內(nèi)村子發(fā)展的經(jīng)濟收入且在當(dāng)選后發(fā)放給村民作為承諾，從前三個性質(zhì)的角度來看，其存在可行性，具有時效性且有可監(jiān)督性，是合理的承諾。但是這種透支首先會導(dǎo)致惡性的競爭循環(huán)，候選人不斷的提高分發(fā)金額的數(shù)目，誰分發(fā)的多誰獲得的選票數(shù)量就多，也就意味著成功當(dāng)選的幾率提高，這種行為其實與賄選拉票本質(zhì)上看沒有任何的區(qū)別，民眾不在根據(jù)候選人的能力、經(jīng)驗、閱歷進行比較和選擇；其次隨著這種惡性競爭的不斷加劇，候選人提出的金額將大于村集體未來時間段的預(yù)期收入，這就必然要求候選人動用自己的資金來兌現(xiàn)承諾，這就又回到了賄選的地步。

(三)其他行為合法性界定

有學(xué)者認為競選行為指向的對象是不特定的，如向五保戶發(fā)放撫慰金、資助村里學(xué)生上學(xué)、個人出資修路建橋，那么一般不宜認定為賄選行為④。其實賄選行為界定與行為指定對象是否特定無關(guān)。即便是慈善行為，如上述行為，只要不符符合本章第一節(jié)的三點性質(zhì)，筆者認為其均屬于賄選行為。慈善行為本身沒有任何錯，但是發(fā)生在特定時間的慈善行為，勢必會影響到村民投票時的獨立思考和比較，例如候選人資助村民家的兒童上學(xué)，必然會使村民對候選人產(chǎn)生感激之情，在其當(dāng)選后，該村民會有效的對其工作進行監(jiān)督嗎，當(dāng)然答案是否定的。與此同時，也就產(chǎn)生一個現(xiàn)象，誰修的橋多、修的路多、資助學(xué)生上學(xué)多誰就當(dāng)選的幾率提升，這樣下去競選的成本將會上升。因此賄選行為的確定與否，必然與指定對象特定與否無關(guān)。當(dāng)然筆者認為，競選者在進行競選活動時，針對不特定多數(shù)人發(fā)放一些生活小物件，例如小折扇，同時向村民闡述自己的理念和主張，這種行為既不會影響村民的獨立思考、選擇和投票，亦不會耗費太多的資金，還會使村民對其的了解程度加深。這種行為是值得鼓勵和推廣的。

同時還產(chǎn)生一個問題，候選人的慈善行為可以進行，但不得在選舉期間進行，那么合法的競選活動，是否也要有一定的時間上的限制，在投票前的一段時間內(nèi)是否也不得進行?在美國、日本和中國臺灣省，都明確規(guī)定禁止在最終投票日前進行競選活動，這是為了防止這些競選行為會對民眾的投票逸軒產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。按照筆者的理念，只要競選行為嚴格按照三個實質(zhì)性的標(biāo)準(zhǔn)界定，村民不會被“收買”，就不會出現(xiàn)影響村民投票意愿的情形。因此設(shè)定時間上的限制可有可無。立法者可以考慮到農(nóng)村的實際情況進行時間上的限制。

筆者認為，在隨著基層群眾自治制度的不斷實踐，群眾的選舉熱情相較以前是完全不同的，村民認識到自己選票的重要性；而隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的不斷發(fā)展，更多的村民希望自己投身農(nóng)村的建設(shè)，村民參與干部選舉的積極性也更高。在這種大環(huán)境下，就不必擔(dān)心賄選標(biāo)準(zhǔn)的嚴格會阻礙基層民主的進程。只有在標(biāo)準(zhǔn)的制定上抓緊抓嚴，就會從源頭上遏制賄選想法的誕生，就會為執(zhí)法、司法提供強有力的“武器”。

賄選問題的出現(xiàn)實質(zhì)上是候選人利用了人民對美好的物質(zhì)文化需求。通過給予村民蠅頭小利換取對農(nóng)村管理權(quán)的讓渡。而民眾對物質(zhì)文化的追求是必然且不可阻止的，哪怕受過高等教育的知識分子都難以擺脫金錢的誘惑，更別說對于原本就僅僅擺脫貧困的村民，一張選票的價值甚至相當(dāng)于村民一家的消費支出，所以很難要求村民在物質(zhì)面前對賄選行為喊不，更不能要求村民更深層次的了解民主自治的本質(zhì)、了解村子未來發(fā)展趨勢而對賄選行為喊不。而賄選行為對村子帶來的損害是根本性的，且透支了村子未來發(fā)展的潛力。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的今天，當(dāng)村干部攫取村子的現(xiàn)時和未來利益后轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)生活發(fā)展，留下的是貧瘠的農(nóng)村和農(nóng)民，其未來不是那么美好，這是令人痛心的。那么再回過頭對基層群眾自治制度進行反思，當(dāng)初初衷美好的制度設(shè)計，在今天是否存在一定的弊端；在思想程度并不高的農(nóng)村，開展這樣的民主自治制度是否存在農(nóng)村未來發(fā)展的一種隱患；甚至可以去反思，選舉制度是否真正的做到了民主的本質(zhì)，村民選出的代表是否就一定代表農(nóng)民的根本利益，就一定有利于農(nóng)村的發(fā)展。這些問題提出，讓筆者更加堅信馬克思的觀念，只有在生產(chǎn)力極大化的時代，人人的物質(zhì)文化需求均可以得到滿足，那時村民就會對賄選說不，賄選行為就不會存在了。

三、結(jié)語

基層群眾自治制度的實施到如今已有30多年，而這三十年對村民自治破壞力度最大的就是賄選，其對農(nóng)村經(jīng)濟、政治、社會制度的破壞最深、最廣、最遠。因此應(yīng)當(dāng)對賄選行為進行更深層次的思考，對合法的競選行為與賄選行為的界限應(yīng)當(dāng)明晰。只有嚴格的界定賄選行為，才能為從源頭遏制這種行為提供有效且有力的理論支持。創(chuàng)造出公平、公正、公開的農(nóng)村政治生態(tài)環(huán)境，真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，才能有效的促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，“三農(nóng)問題”這種關(guān)乎國計民生的根本性問題才能得到解決，我國國富民強、長治久安才能得到根本性的保障。

【注釋】

①秦叢叢：《我國村民自治組織中的賄選問題》，山東大學(xué)碩士畢業(yè)論文

②周靈燦：《我國賄選犯罪的現(xiàn)狀、原因及治理對策》[D].湘潭大學(xué)碩士畢業(yè)論文

③詹成付 時任民政部基層政權(quán)司司長

④蔣世傳，王付成：《試析“賄選”與正常競選中“許諾”二者的甄別》，社會科學(xué)家，2006年3月