國家公園生態移民研究

（河北工業大學，天津 300401）

“生態移民工程”是在當代生態環境惡化問題受到社會極大關注的背景下，由國家主導、自上而下執行的政策。[1]為確保國家公園內生態系統的原真性與完整性，減少人類活動對于自然環境的破壞，生態移民是十分必要的。生態移民工作是一個涉及范圍廣、周期長、系統的民生工作。因此，對于生態移民工作應該提前評估工作中的難題，在建設實踐中結合地區特點，多方統籌考慮尋找解決對策，以確保移民工作的順利進行。

一、國家公園生態移民的現狀

我國國家公園建設生態移民任務繁重。三江源國家公園因實行早，國家支持力度大，已基本完成生態移民工作；[2]祁連山國家公園因其生態系統脆弱，當地脫貧轉產的任務艱巨，生態移民也在探尋路徑中前進；[2]江源承擔著維系錢塘江全流域生態安全的戰略任務,也面臨著異地搬遷、后續公共配套滯后等現實問題；[3]武夷山國家公園管理局于近期舉行大洲村生態移民搬遷啟動儀式，并提出要按照高標準、高效率、高質量地推進生態移民搬遷工作，切實提高村民的獲得感、幸福感，把“生態美”轉化為“百姓富”[4]；神農架國家公園也面臨著大九湖生態移民搬遷及坪阡古鎮項目建設的建設工作。[5]海南熱帶雨林生態公園中白沙南開鄉高峰村下轄的方紅、方通、方佬三個自然村的生態移民工作也是生態移民的重點區域。[6]大部分的國家公園都面臨著生態移民工作，如何推動生態移民工作的順利進行，是事關國家公園生態系統的保護建設、社會民生的重要問題。

生態移民與國家公園的建設結合在一起，既有生態移民的共性問題，也會出現國家公園移民的特殊問題。生態移民工作取得一些成效，但是還存在一些問題。學術界針對移民工作中的問題展開了相關的研究。毛玉明提出移民工作中存在思想有顧慮，故土情結濃；搬遷成本高，安置地房源戶型小，公共配套跟不上，教育、衛生、就業等滯后，沒有形成很強的吸引力等問題。[3]肖銳提出異地搬遷后存在“易地”文化耦合調適不易、“老家”與“新家”嬗變、安全感缺失、搖擺人心理、鄉土情結交替出現等現象。[7]余艷提出生態移民存在再生性貧困、土地資源緊張、心理與文化沖突三種困境。[8]郭穎提出生態移民造成了移民戶的生計困難，移民戶出現收入來源被切斷、生活成本提高等問題。[9]劉希磊提出生態移民造成移民群體就業形勢嚴峻、就業類型多元、就業滿意度不高和就業環境不樂觀的問題。[10］李明起認為國家公園應該實現原住民的充分就業，進而實現對原住民的有效管理。[11]

馬克思的思想中蘊含著豐富的生態思想，他不僅關注現實的人，也關注與人自然的關系。他首次向人們闡述了人與自然之間的關系：即自然界是人的無機身體，人是自然界的一部分；并且向人們提出要遵循自然界的規律進行可控的物質變化，要努力做到人與自然之間的和諧平衡關系。國家公園的建設、原住民的生態搬遷，都是人們保護生態環境的實踐。習近平在繼承吸收馬克思等人生態思想的基礎與社會實踐中，也提出了“人與自然和諧共生”等豐富的生態文明思想。同時習近平同志也曾講到中國實行國家公園體制，是推進自然生態保護、建設美麗中國、促進人與自然和諧共生的一項重要舉措。[12]關于生態移民工作，他也提出確保搬遷人口搬得出、穩得住、能致富的要求。[13]國家公園的建設意義重大，但生態移民的工作也不容忽視?；诂F實問題、理論研究與政策規定，當前我國國家公園中生態移民問題的研究十分必要。

二、國家公園中生態移民的困境

國家公園生態移民工作中存在一些問題歸結起來主要表現在以下五個方面。

第一，生態移民工作難度大。一些居住在環境惡劣地區的居民，生態搬遷反對聲較小。但是生活在自然環境優越、適合人類居住地方的原住民在生態搬遷的過程中會出現一些抵抗情緒。在組織生態遷移時出現：搬遷群眾不積極配合、原住民自愿搬遷率較低、搬遷要求補償過高等問題。

第二，遷入地承載力不足。國家公園進行生態移民后，出現人地關系不協調、社會資源較為緊缺的現象。一方面，移民遷入后，出現土地資源缺乏，生態環境破壞等一系列問題。另一方面，部分遷入地在接受大規模的移民遷入之后，原來的交通、醫療、教育等資源無法滿足遷入人口的正常使用。人口的增加引起生態容量壓力大、交通擁擠癱瘓、教育資源緊張等，進而造成遷移人口與原居民激烈的資源競爭，整體生活質量下降。這些問題是我們妥善安置移民的基本問題，會影響到后續移民搬遷的工作進行，急需解決。

第三，移民戶缺乏就業保障。移民戶的就業和脫貧問題是生態移民中的一個嚴峻的現實問題。一方面，移民戶通過搬遷離開自己工作生活的地方，他們失去了生產資料和收入來源。而新的就業崗位無法短期出現，造成他們普遍失業現象。另一方面，國家公園移民搬遷工作中，如祁連山、海南熱帶雨林、錢江源等部分國家公園的移民地區正是當地的貧困地區。這些地區的生態搬遷工程擔負著生態保護與群眾脫貧的雙重任務。但是一些地方進行生態搬遷后，沒有促進移民戶順利脫貧，移民群體繼續貧困甚至更加貧困現象依然存在。同時，搬遷后的生活成本提高，較高的支出與無收入的現狀使移民群眾的生計問題更加尖銳，貧困問題得不到解決。如何通過生態移民來改變原住民的貧困問題，如何在保護生態環境的同時，合理發展產業，解決移民的就業問題，[14]最終實現貧困人口脫貧是國家公園建設中生態移民需要著重考慮的問題。

第四，生態移民補償不完善。政府給移民戶提供的補償不充分，補償費低于搬遷成本，生態移民補償制度亟待進一步修訂和完善。相關研究指出我國生態扶貧工作存在一些問題：尚未出臺統籌規范全國扶貧生態移民工程的法規；地方法律法規、政策操作性有待細化；移民補償制度及監督制度建設力度不能滿足需要。[15]生態移民工作中存諸多補償不完善的問題，主要表現為生態移民的補償責任主體不明確、移民補償資金來源渠道少、移民補償標準不確定、移民補償缺乏持久性、保障性、移民后居民后續安置不妥當等。

第五，移民群體生活習慣難適應、缺乏歸屬感。生態移民使原住民離開自己生活的地方，遷入異地的移民群眾出現與遷入地的生活習慣不適應、文化習俗沖突、需要重新構建新的社會關系等問題。[16]首先，部分國家公園的生態移民中涉及到牧民的遷移，原來的游牧生活轉變為種植生活，居民的生產生活方式發生巨大改變生產生活環境不適應問題。[17]其次，一些移民社區缺乏社區文化建設，存在一些文化沖突等問題。［18］尤其涉及到少數民族群體的搬遷，遷移后民族文化沖突、信仰沖突、地域習俗沖突、語言交流沖突等現實問題較為集中。最后，移民遷移落戶到新的社區，面臨陌生的社交環境，移民的社區活動參與積極性較低，缺乏歸屬感。

三、國家公園生態移民困境的原因

我國的國家公園建設正處在探索時期，移民工作中出現上述問題是在所難免的，針對移民工作中遇到的現實困境，通過對移民戶的心理需要和現實需要進行分析，進而得出以下五個方面的原因。

第一，移民群眾的故土情結濃厚,［19］移民造成利益受損。前期生態移民工作難度大，移民群眾抵抗主要是由以上兩個因素造成的。一方面，移民群眾中的故土情結濃厚加大了移民工作的難度。原住居民大多為世代在此安家落戶的群體，他們已經對這一地方產生了深厚的感情，適應了當地的自然條件與人文風俗，甚至形成獨特的民俗文化。同時遷移人口中的中老年群體對于故土的依賴程度較高，因此大規模的生態遷移會使當地居民產生一種情感割裂，不適應離開原來的居住地。另一方面，生態移民改變了原住民的生活方式進而造成他們貧困。［20］一些國家公園試點區本身就處在比較貧困的地區，當地原住居民依靠周邊的自然資源為生。他們以向當地索取自然資源與提供旅游服務為主要收入來源，如祁連山國家公園、東北虎豹國家公園的部分群眾依靠林業、木材作為燃料和產品出售。但是生態移民使他們離開原來的居住地，失去了原來的生產資料對其收入產生影響進而造成他們的失業與貧困。同時，搬遷后的開銷大于收入造成移民戶生活水平下降。移民搬遷到鄉鎮等城市中，購房的支出，城市較高的物價水平，以及居民失去土地后大多數生活必需品只能靠購買來滿足需求造成生活成本的總體提高。生活成本提高的現實與居民搬遷后的收入下降的矛盾影響了移民戶的生活水平，這就造成了移民的體驗感不好?；谇楦懈盍雅c現實利益受損的雙重因素，移民群眾對搬遷產生抵抗，造成生態移民工作前期無法順利進行。

第二，生態承載論證不足，城鄉統籌選址不足。生態移民遷入地的環境承載力不足主要是由于前期缺乏對遷入地的生態承載論證以及城鄉統籌選址不足。首先，不同遷入地自然資源、人口容量是相對穩定的。前期沒有對于遷入地的土地利用資源、環境承載能力做詳細科學的論證，就進行生態搬遷。當大量移民群眾到遷入地生活時，人地關系緊張，自然環境破壞等一系列的問題便會產生。其次，相關人員對于遷入城鄉的選址不合理。一些生態移民搬遷工作追求工程進度，盲目推進就近城鎮搬遷，缺乏科學的論證與移民群眾的后期居住滿意度調查。造成遷入地的社會基礎設施不足，社會資源緊缺。最后，遷入地的建設不足。遷入地的建設水平低，相應的醫療、教育、衛生、養老的設施建設缺乏。

第三，就業崗位不充分、移民戶生計轉型能力低。[21]就業問題的解決是影響移民群眾能在遷入地穩定的重要因素。移民后出現再就業缺乏保障的問題主要由以下三方面造成。首先是就業崗位不充分。生態移民后原住民離開了原來土地，喪失了生產生活資料，由此造成移民后群體性的失業。由于遷入地的本身的經濟形勢、就業人口容量無法滿足遷入人口的工作需求，政府及相關部門無法在短時期創造出需要的工作崗位。即使移民戶暫時找到事做，也無法保證其工作的穩定性，同時部分移民對于就業的滿意度不高。就業崗位不充足、不穩定、移民對就業的滿意度不高都影響到移民后的再就業問題。其次，創業條件不充分。創業是解決就業維持移民生計的有效渠道。但是由于移民本身與外在的原因，移民創業的成功率較低。移民戶他們已經習慣于原來安穩的農耕生活缺乏創業意識；同時創業需要資金，移民因搬遷后開銷較大失去原來收入來源導致他們缺乏創業的啟動資金；此外創業風險較大，沒有創業經驗的移民對于市場群體客戶的了解不足，即使一部分移民戶進行了創業的嘗試，但是由于多重復雜原因，創業失敗的風險較大。綜上，不充分的創業條件無法為移民戶提供就業保障。最后，移民戶的生計轉型能力低。他們長期生活在交通閉塞，經濟條件相對落后的地區，長期把農耕作為自己的主要勞動方式，生計來源主要依靠土地。移民后因其普遍的受教育水平低，缺乏專業工作技能以及學習能力不足造成他們生計方式轉變困難，無法很好的在短期適應新的生產方式。對于現有的一些工作也因缺乏相應的工作技能無法勝任。同時生態移民過程中，部分移民區域人口老齡化程度高，遷移的群體中老年人口居多，他們的學習和再就業能力較差。

第四，法制不健全。移民工作中存在一些問題，深層次原因是生態移民的相關制度不健全。一方面，關于國家公園生態移民的總體法律法規沒有出臺，缺乏法律法規的保障，無法使生態移民的復雜系統工程有章可循，有法可依。另一方面，生態移民補償制度不完善。我國國家公園的建設起步較晚，缺乏系統的建設經驗。生態移民的補償主體與受償客體的界定不清晰，補償方式的難確定，補償相關法律不健全、各個國家公園體制的差異性等原因造成生態補償的制度不完善。[22]因此生態移民補償制度建設還處在探索建設階段，沒有構建出統一的生態補償標準，在進行生態移民工作的補償時缺乏合理完善的補償制度。沒有制度的保障，現實的移民補償問題就無法合理解決。

第五，文化習俗差異性、社會關系重構的復雜性。產生上述移民群眾的生活習慣不適應缺乏社會歸屬感問題。這主要是風俗習慣的差異性、社會關系重構的復雜性造成的。[23]一方面，不同區域的風俗習慣、語言習慣存在差異性是造成移民群眾的文化沖突、移民難以適應遷入地生活習慣的原因。不同地區的歷史文化與地理環境的差異，形成不同區域的風俗習慣。這些風俗習慣的差異性造成節日習俗、傳統禮儀、飲食習慣等方面的不同。因此造成移民戶對遷入地的風俗習慣不適應，文化禮儀不了解，語言交流不暢通、飲食習慣不適應等問題。另一方面，社會關系重構的復雜性使移民群體難以融入新的社交網絡，造成他對搬遷地區的歸屬感缺乏。社會關系重構涉及移民群眾自身在再社會化過程中的心理意愿，遷入地居民的接受意愿，社區政府的政策措施等多個方面。由于重構因素的復雜性與社區政府在工作中缺位等其他因素，國家公園建設中生態移民搬遷后的原住民再社會化存在一些困境，這又造成他們缺乏歸屬感，不利于融入遷入地。

四、國家公園生態移民問題解決的對策

生態移民是一個事關民生的重要問題，妥善處理移民問題利于國家公園的后續建設。而這一問題的解決需要相關主體群策群力，各盡其事。基于生態移民工作的復雜性，移民問題的多樣性，根據移民不同階段的問題提出以下幾條解決對策。

第一，做好移民前期思想工作。為了推進生態移民工作的順利進行。減少移民群眾的抵抗情緒，前期的思想工作是必不可少的。一方面，生態移民的執行者和國家公園的建設者應該向搬遷對象進行相關移民政策的普及宣傳，向擬搬遷戶介紹移民后的具體補償事宜，遷入地基本設施情況，以及搬遷后的就業、子女教育、醫療社保、土地分配等居民關注的現時問題。另一方面，注重對移民群眾的心理輔導工作，對于留戀原居住地的群眾做好搬遷前的思想工作。切實關心移民群眾的心理意愿與需求，盡可能的實現移民群眾的集中整體安置。保留原有社交網絡，增強原住民的歸屬感。通過政策的普及和情感的關照是移民群眾對于生態移民工程有充分的了解和較大的信心，最終，降低移民群眾的抵抗情緒，推進生態移民工作的順利開展。

第二，統籌考慮、高標準建設遷入地。[24]為解決遷入地的承載力不足問題。應做到以下兩方面，一方面做前期準備，為高標準建設提供理論基礎。首先，對于擬遷入地應該綜合考量：遷入地的人口承載力、環境宜居度、文化習俗差異度、交通便利狀況、城鎮聚集力、可開發空間、開發成本等因素。生態搬遷前，作出嚴密科學的遷入地評估，以確保移民選址的正確合理性。其次，嚴格規范遷入地住宅建設。對于遷入房的建設一定要在資金合理的范圍內，保質保量的完成。最后，高標準建設遷入地的配套設施。完善的公共設施才能保證移民群體的基本生活。因此，公共衛生設施、學校教育設施、醫療設施、公共交通等基礎設施應該高標準的建立，為移民群眾提供更高水平的生活條件創造便利化設施基礎。另一方面，拓寬移民資金來源渠道，為高標準建設遷入地提供資金支持。為推動移民工作的順利、高效進行，應該拓寬移民資金的來源渠道，增加移民資金支持。[25]當地政府應該根據遷入地的具體情況吸取合適的產業到遷入地投資。可以通過國家公園的特許經營制度，向旅游公司簽訂相關服務協議獲取資金支持；還可以通過政策優惠引進大型的商場、企業等來贏得移民資金支持。

第三，因地制宜發展當地產業，助力貧困戶脫貧。[26]一方面，發展產業創造就業崗位。首先，提供旅游服務，發展旅游業。[27]國家公園中包含著優美的自然環境與文化遺產。各個國家公園應依據國家公園的名牌、自身特色的自然資源適度開展旅游活動，同時吸納原住民作為公園建設與維護的勞動者，鼓勵生態搬遷的移民參與到公園的旅游開發、旅游服務中。其次，提供生態教育，發展文化產業。國家公園有深厚的文化底蘊、豐富的生物種群，包括豐富的生態教育資源，應該注重文化資源教育與宣傳。公園可以通過提供生態教育服務，豐富教育形式，開展園區生命物種教育，制作動植物繪本、打造文化產品等向需求群體提供生態教育服務。進而打造具有園區特色的文化產業。最后，提供生態產品，發展特色制造業。國家公園因其自身生態系統的特點包含著高質量、豐富的自然生態產品。應根據當地的特有的資源進行產品研發，通過統一規定制造醫藥、食品、傳統手工藝等相關產品。同時加強與科研單位、高校合作，共同提供高質量的特色產品，努力在市場上形成品牌效應。另一方面，提高移民戶的生計能力，幫助貧困人口脫貧。首先，加強貧困人口的技能培訓，應該結合移民人口特點，工作能力加強對移民人口提供免費的工作技能培訓，提高移民群體的工作技能。其次，做好貧困人口的思想工作，培養貧困人口的脫貧信心。最后，給予貧困人口相應的政策傾斜，鼓勵移民貧困戶自主創業?；诎l展產業和助力脫貧，幫助移民群眾實現在遷入地穩下來并且能致富。

第四，加快完善生態移民補償的法制建設。[28]加快生態補償的相關立法、健全執法機制、加強執法力度。一方面，加快國家公園生態移民中移民補償的相關立法。首先，根據誰受益，誰補償的原則劃分生態移民補償的主體。對于不同受益主體，法律應明確其補償責任與未按時按量支付移民補償的相關懲罰；其次，根據生態移民過程中利益受損情況劃分受償客體，并規定其相關權利和義務；再次，明確補償方式，規定資金補償、項目補償、實物補償、政策補償等具體補償方式 ；隨后，為確保生態補償的資金持續穩定，明確生態移民補償的資金來源；最后，明確生態移民補償的時間節點與補償期限。另一方面，健全生態移民補償的執法機制，加強執法力度。國家公園結合各自移民工作的具體補償問題建立符合該區域的執法機制。明確執法機構的職責權利、執法范圍、執法程序等具體環節。對于生態移民補償中不履行責任的相關主體應該加強執法力度，依法追究其法律責任。真正做到生態移民補償的有法可依與執法必嚴相結合。

第五，推動文化習俗融合與社會關系重構。[29]一方面，有關責任主體應該積極推動移民群眾與遷入地居民的文化習俗交流融合，促進文化更加繁榮發展，同時對于雙方傳統的具有較高研究價值的文化習俗應該注重保護與傳承。爭取做到求同存異，使遷移群眾更快地適應生活。另一方面，政府及相關社區工作者應該充分發揮自身責任，主動搭起移民與遷入地居民的共同交流平臺，推動雙方的相互了解，協調雙方的矛盾沖突。在此基礎上加強社區的集體建設，使移民群眾獲得更多的歸屬感。[30]

解決生態移民問題，應根據以上建議，前期做好遷入地建設與資金籌備；后期注重就業崗位創造，移民補償完善，移民再社會化引導以及移民脫貧等工作的解決。這些系統問題的妥善解決有利于生態移民工作的高質量完成，有利于實現“搬得出，穩得住，能致富”的生態移民目標。