德國《國家工業戰略2030》的解讀與啟示

◆尤筱 / 文

1 引言

2019年11月29日，德國聯邦經濟和能源部（BMWi）部長彼得?阿爾特邁爾（Peter Altmaier）在柏林發布了《國家工業戰略2030：對德國和歐洲工業政策的指導方針》[1]。該文件于2019年2月5日以草案形式初次發布之后，歷經與企業、工會、科學和政治各界近十個月的討論修訂形成了《國家工業戰略2030》最終版，其中包含了維護和發展德國工業的未來繁榮和就業的綜合概念，通過針對性地扶持重點工業領域、提高工業產值，保證和提高德國工業在歐洲以及全球范圍的競爭力（尤筱玥，2019）[2]。

早在2016年《中國制造2025》發布之后，德國便發布了《數字化戰略2025》，并將內容分為數字化技能（如數字教育）、基礎設施和設備（5G）、創新和數字化轉型、數字化社會和現代政府，目的是通過發展基礎設施、增加投資和推動創新讓德國在新一輪的技術與商業模式大潮中領先（高紅、李堯，2019）[3]。2018年9月和11月，德國又相繼出臺了《高技術戰略2025》和《人工智能戰略》，提出聯邦政府發展人工智能技術的三大核心目標：讓德國和歐洲成為人工智能技術發展的領先地區，負責任地以公共利益為導向發展和應用人工智能，促進人工智能在倫理、法律、文化和制度方面與社會全面融入（孫浩林，2019）[4]。

然而，各類文件的出臺并不能迅速化解全球競爭、可持續發展、數字化、智能化等發展給德國帶來的壓力。2018年，受全球經濟增長放緩等因素影響，德國經濟僅增長1.5%，明顯低于2016年和2017年的2.2%，創5年新低（趙春哲，2019）[5]。而在產業方面，汽車行業、高端裝備等德國傳統優勢產業正面臨來自美國和中國企業的巨大挑戰。

彼得?阿爾特邁爾認為，以往發展中國家的低工資、低生產成本優勢對比德國強大的工業技術和質量相形見絀，然而，這些國家正通過發展技術專長、尋求企業合資或并購歐洲企業等方式進行綜合發展，快速縮小了與德國的差距，使得德國的傳統優勢正在逐漸消失?；仡櫳鲜兰o在消費電子行業被日本、韓國趕超的歷史，德國需要深刻認識到失去競爭優勢的損失幾乎是不可逆的。為此，在全球工業領先地位不斷受到挑戰的當下，若要繼續保持德國工業的生存能力和競爭力，必須及時認清和預測全球的發展路線，借鑒其他競爭國家的策略方針，在必要時刻依據工業政策維護自己的利益?！秶夜I戰略2030》便是在這一急迫需求的基礎上誕生的。

2 德國《國家工業戰略2030》最終版

《國家工業戰略2030》最終版確定為四個部分：工業政策——社會市場經濟的基本構成；提高工業競爭力的政策；歐洲工業政策的基石；工業政策對話和監測。其總體目標設定為：到2030年，將制造業增加值在德國和歐盟的GVA中所占的比重分別擴大到25%和20%①工業4.0研究院：《德國國家工業戰略2030》。2019-02-15，http://www.innobase.cn/?p=1949。，同時穩固并重振德國經濟和科技水平，深化工業4.0戰略，推動德國工業全方位升級，保持德國工業在歐洲和全球競爭中的領先地位②物聯網智庫：德國工業救贖之路丨重磅發布《國家工業戰略2030》，效仿中國模式？2019-12-05，http://www.iot101.com/kpwl/2019-12-05/16100.html。。

彼得?阿爾特邁爾在前言中聲明，強化市場經濟在多數情況下是產業結構改革的最佳答案。在國家的干預程度上，必須堅定不移地遵循市場原則與比較優勢原則，堅持自由、開放的國際市場原則；只有當干預對于實現經濟目標是必要、恰當的情況下，才可以實施。在此基礎上，《國家工業戰略2030》提供了三個方向：1）在稅收和征稅等領域優化工業框架條件；2）激發創新潛力并充分利用技術創新，同時進一步加強關鍵技術，使之成為結構變化的決定性驅動力和新型、高校產品或服務的基礎；3）提升德國工業競爭力還必須與保護德國的技術主權齊頭并進。

內容涉及以工業為主體的各個方面，包括完善德國作為工業強國的法律框架；加強對包括AI技術在內的新興技術的關注和促進私有資本進行研發投入；重點關注其他國家積極的工業戰略、貿易保護主義威脅和傳統貿易關系改變（其中中國的經濟及體制競爭再次作為威脅被提及）；增加國家權限，對本國企業進行針對性支持，增強德國在全球經濟和科技中的競爭力；等等③物聯網智庫：德國工業救贖之路丨重磅發布《國家工業戰略2030》，效仿中國模式？2019-12-05，http://www.iot101.com/kpwl/2019-12-05/16100.html。?！秶夜I戰略2030》將與經濟參與者一起，為確保和恢復德國經濟和技術能力、競爭力和工業領導地位作出貢獻。

2.1 工業政策——社會市場經濟的基本構成

《國家工業戰略2030》實質為中期進程，其最終目的在于促使德國與各方經濟參與者合作，盡可能地在多個行業領域的國家、歐洲甚至全球層面保障和重拾經濟與技術能力、競爭力和行業領導地位。為實現這一目標，中小企業和家族企業中的“隱形冠軍”以及大型企業必須在全球經濟中保持競爭優勢，同時強化整體的增值網絡。

彼得?阿爾特邁爾認為，德國工業的成功得益于社會市場經濟的制度框架以及企業家的創新能力和社會承諾等因素。制定工業戰略的重要性是毋庸置疑的[6]：1）德國是全球最強大的工業區之一，約有60%的研發投入用于工業領域，且2018年工業增加值占增加值總額（GVA）約23%，為德國的繁榮作出了重大貢獻；2）德國工業正面臨巨大的技術和政治挑戰，包括但不限于全球化、數字化、創新、政府干預以及其他國家放棄多邊協定等問題；3）工業類企業必須在創新上脫穎而出，社會市場經濟和國際貿易為其提供了各種機會，相應地也需要承擔各種風險，從而在全球市場上得以生存；4）政治在社會市場經濟中扮演著設定框架條件的角色，從而幫助企業在全球市場中發展績效和競爭力。

在諸多工業行業中，有一部分因其杰出的創新活動和生產力而處于關鍵地位，包括：汽車和汽車行業；鋼鐵、鋁、銅以及有色金屬和高耗能行業；化工與制藥行業；機械制造與工廠建設，包括工業4.0和增材制造（3D打印）；電工技術和IT行業；光學與醫療技術行業；環境與能源技術行業；航空航天業；圍繞海洋經濟的產業；安全與國防工業；等等。

2.2 提高工業競爭力的政策

掌握工業技術的主導能力是維持德國未來生存能力的決定性挑戰。只有擁有并掌握新技術的國家才能始終在競爭中保持有利地位。一旦從快速發展中掉隊，面臨這一風險的企業和經濟體將會從“規則制定者”轉變為“規則遵守者”?！秶夜I戰略2030》將可采取的措施分為三個方面：

1）改善德國工業的政策環境。包括減少企業稅收負擔；限制社會保險支出；提高勞動市場靈活度；動員專業人才；保持電力成本競爭力并防止碳泄漏；擴大基礎設施建設；保障原材料供應并推進循環經濟；消除官僚主義；使競爭法規更現代化。

2）加強新技術、調動私有資本。包括開發和應用技術；加大對風險資本的支持；提高數字化水平；促進未來產業的流動性；支持低碳工業生產的新技術；將二氧化碳收集和存儲/利用技術推向成熟；進一步發展生物經濟；推動輕型結構生產。

3）維護技術主權。確保關鍵技術領域的自決權，包括優化保護技術主權的手段以及擴展網絡安全。

《國家工業戰略2030》強調德國需要更多而不是更少的市場經濟來保持其經濟部門未來的生存能力，但同時界定了國家干預行為可以視為合理的甚至可能是必要的情況，以避免國家經濟和全民族繁榮陷入嚴重的不利之中，即僅當市場力量無法保持其創新能力和競爭力時，國家才有責任進行介入。該戰略讓德國政府今后可以通過動用國家資金收購本地企業股份的方式，阻止來自非歐盟國家和地區的企業收購一些特定領域的德企。

2.3 歐洲工業政策的基石

鑒于歐洲單一市場的巨大成就以及與歐盟合作伙伴在工業政策上的共同利益，必須在歐洲范圍內思考和理解德國的工業政策。因此，德國工業的基本框架條件將基于歐洲的水平來決定。

1）進一步發展國內市場。國內市場是歐盟工業的關鍵競爭優勢，需要通過行業相關的服務和國內數字市場的深化來消除仍然存在的商品和資本貿易障礙，從而加強歐盟行業框架條件。德國聯邦經濟和能源部將更多關注中小企業的訴求，并確保按照1:1的比例執行歐洲法律。

2）加強基于規則的交易。德國將致力于維護開放的國際市場和以規則為基礎的全球貿易，包括始終如一地支持歐洲委員會為加強和使WTO現代化而做出的努力；加大多邊或雙邊貿易；以國際采購機制（IPI）為杠桿，提高歐洲委員會在非歐盟國家開放采購市場的談判地位。

3）推動歐盟競爭法規優化。歐盟在進行競爭審查時，不僅應關注歐盟內部市場，還應分析全球競爭情況，尤其應注意來自第三國受國家控制或補貼的企業。鑒于現今全球平臺和數據經濟的發展，對大型、市場領先企業制定明確的游戲規則。

4）適當更新歐盟補貼法；促進歐盟“共同利益重要項目”；推進“歐洲制造”技術，制定一項單獨的、歐洲為歐盟技術提供資金的戰略；打造歐盟工業政策框架；等等。

2.4 工業政策對話和監測

2019年2月，德國聯邦經濟和能源部部長彼得?阿爾特邁爾就提出了《國家工業戰略2030》的草案，并與企業、工會、科學和政治各界進行了多次對話和討論。其間，2019年5月的國家工業戰略大會是一個重要的里程碑，約有70名屬于政治和社會合作伙伴的協會、企業的代表參與了會議討論，就如何可持續地加強德國工業提出了建議和措施。

此外，在由BMWi、德國工業聯合會（BDI）和五金工會（IG Metall）共同主持的結構性對話中，探討了工業戰略的基石，包括行業競爭力和地位保障、技術促進、關鍵基礎設施保護、未來流動性和人工智能。早在草案發布時，BDI便表示國家干預“不應該被用來阻止（歐盟內）公司收購，而只能用于支持新技術項目”，批評該戰略既干擾了企業本身的決策，又對中小企業作用和高稅負關注不夠④德中聯合事務所：德國經濟部長發布《國家工業戰略2030》。2019-12-05，http://www.gcc-ffm.com/zh/xinwenzixun/2019/1205/134.html。。通過結構性對話，草案的內容得到適當調整和完善，并體現于最終版中。

商業活動、工會/協會活動和政治活動對德國工業的競爭力及繁榮和就業保障負有共同的責任。在聯合對話中，所有參與者都必須努力確保德國和歐洲的框架條件設計符合全球高水平的技術和企業家活力。同時，BMWi將組成一個由經濟、工業和員工組織代表形成的獨立監督團體，用于定期評估工業發展、產業政策措施及面臨的挑戰。而與各界就工業戰略的對話和討論也將在《國家工業戰略2030》發布后繼續進行。

3 對中國的啟示與借鑒

自《國家工業戰略2030》草案發布起，就有學者將之與《中國制造2025》進行比較。從重點發展的產業領域來說，前者反而更偏傳統與“陳舊”（賈新光，2019）[7]，體現了德國對傳統強勢領域的重視及其強大優勢。而在電信技術、互聯網和數字化領域，中國被視為強有力的競爭者，并且德國承認了中國在工業政策方面采取的措施是成功的、有效的。

《國家工業戰略2030》的發布一方面體現了德國對全球競爭力的轉變具有清醒的認識，另一方面也體現了其對經濟體制和政策改革的勇氣和決心。對已經采用工業政策對市場進行積極推動的中國來說，依然有若干方面可以借鑒。

1）維持核心領域的強勢地位

將產業區分為“骯臟的舊產業”和“清潔的新產業”是錯誤行為（趙春哲，2019）[5]。從德國對工業的重視中可以發現，傳統產業的發展有時能夠影響國家的競爭能力，尤其是較為成熟、競爭力較強的傳統產業。中國作為制造業大國，需要企業、市場和政府等各方面的維護和優化，同時在面對數字化、國際化等變革時要緊跟時代潮流、保持前進步伐。德國的《國家工業戰略2030》是未來工業發展策略很好的參考。彼得?阿爾特邁爾深刻認識到了競爭優勢的失去是不可逆的過程。因此，中國在制造業、互聯網等具備競爭優勢的行業上不能掉以輕心，必須隨時禁受住所有主要領域的全球性競爭，加快產業轉型升級，特別是在關鍵技術和突破性創新方面。

2）保持閉環的增值鏈

增值鏈/價值鏈的閉環性將有助于各個環節保持自己的競爭優勢，并對外界的競爭更具抵抗力。我國當前面臨較為突出的產業價值鏈斷裂和轉移問題，包括在航空航天、衛生醫療等領域的核心高新技術上與國際領先水平仍有差距。這些環節的弱勢或缺失使得增值鏈無法形成閉環，產業整體價值難以進行統籌規劃和合理分配，并且在成本、能源消耗等方面也帶來一定影響。此外，缺少核心技術的增值鏈在維護國家競爭優勢時更加困難，容易使產業的發展處于被動狀態?？梢越梃b德國BMWi的價值鏈評估機制進行風險評估，發掘斷裂和轉移的根源性問題并逐一解決，打造閉環式價值鏈和增值鏈。

3）尋找市場經濟與產業政策的平衡點

《國家工業戰略2030》明確表達了市場經濟在德國的主導地位，政策干預僅存在于有限的必要時刻，并且不能干預企業的具體決策，為市場的自由、開放式競爭提供充分空間。中國的產業政策制定更具有選擇性、差異性和針對性，對市場發展采取扶持和促進手段，呈相對主動的狀態；而德國采取的措施更傾向于彌補和挽救手段，具有普適性和環境性，總體來說對市場采取觀望態度，呈相對被動的狀態。由于中德兩國的國情及產業發展狀況具有差異性，《國家工業戰略2030》的政策建議對中國在進一步修改和制定產業政策的框架條件時提供了參考。但這并不意味著照搬照抄，而是要通過當今市場的發展以及各個行業的特殊性，根據現有數據的推斷和優化，找到市場經濟與產業政策比例的平衡點，并給出正確判斷。

4）中小企業是“隱形冠軍”

彼得?阿爾特邁爾指出，德國工業的特征之一就是由大量中小型企業、家族企業構成。其創新實力在過去幾十年中征服了部分全球市場，并且約有1000家德國中型企業在其業務領域以“隱形冠軍”的身份引領著全球市場。在中國，可以加強對中小企業的個性化培育和扶持，加快數字化進程，同時積極推進與大型企業的合作來完成部分高度自動化和資本密集型生產流程，加強資源共享和鍛煉、交流機會（馬欣雅，2019）[8]，實現產能一體化。

5）國際合作與反壟斷

中國目前已有若干世界級的大企業，有一部分甚至在國內市場已形成相對壟斷地位。彼得?阿爾特邁爾認為，少數企業的壟斷會導致市場萎縮，需要嚴格把握反壟斷的尺度，以及通過國際合作形成良性競爭。一般來說，平臺經濟提高了商品的可用性和商品價格的透明度，從而推動商品與服務流的國際化，促進更多的競爭出現。德國得益于歐盟的環境和領導地位，在《國家工業戰略2030》中不僅考慮了國內的政策框架條件，而且計劃利用歐盟作為平臺進行更大范圍的產業發展規劃。這將更有利于尋找中德合作的契機，將中國的互聯網、數字化優勢與德國傳統工業優勢結合，創造更具價值的可持續發展藍圖。