東北振興政策變遷過(guò)程及影響因素研究

杜寶貴 隗博文

摘要：多源流理論為分析東北振興政策變遷提供了視角，基于政策文本詞頻分析和共詞聚類分析法，研究不同時(shí)期東北振興政策內(nèi)容，運(yùn)用多源流理論探討政策變遷的影響因素。研究發(fā)現(xiàn)，東北振興政策的變遷是基于三條源流的變化產(chǎn)生的：東北振興問(wèn)題源流、東北振興政策源流和東北振興政治源流。通過(guò)分析三條源流的變化，得出影響東北振興政策變遷的因素，以期對(duì)今后東北振興政策的制定做出有益探索。

關(guān)鍵詞：東北振興；多源流理論；文本分析；政策變遷；影響因素

中圖分類號(hào)：G332.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： ADOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2020.04.005

開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

基金項(xiàng)目：中國(guó)科協(xié)“面向2050年科協(xié)組織服務(wù)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略研究”（201810312X）；遼寧省科技廳2019年遼寧科學(xué)事業(yè)公益研究基金計(jì)劃項(xiàng)目（2019JH4/10100020）

0引言

東北老工業(yè)基地是新中國(guó)工業(yè)的“長(zhǎng)子”，實(shí)力雄厚。但1980年以來(lái)，東北地區(qū)GDP增速緩慢，在全國(guó)排名落后。黨中央高度重視東北地區(qū)老工業(yè)基地的振興，2003年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，指出要認(rèn)真解決當(dāng)前建設(shè)領(lǐng)域面臨的突出問(wèn)題，明確了實(shí)施振興的指導(dǎo)思想、方針任務(wù)和政策措施，此后一系列的政策應(yīng)運(yùn)而生。

目前的既有研究多從東北振興政策的績(jī)效評(píng)估、東北振興政策中的專項(xiàng)政策研究、新一輪?wèn)|北振興政策等角度進(jìn)行展開(kāi)?；凇靶聳|北現(xiàn)象”，王新宇[1]分析了“東北振興”戰(zhàn)略的實(shí)施效果，得出“東北振興”戰(zhàn)略的不足，找出“新東北現(xiàn)象”產(chǎn)生的原因。劉金鳳[2]采用雙差趨勢(shì)得分匹配法（PSM-DID），結(jié)合東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，評(píng)價(jià)了東北振興戰(zhàn)略在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的政策效果。蘇曉寒[3]討論了東北振興政策中的專項(xiàng)政策，以沈陽(yáng)JC集團(tuán)為對(duì)象，探究金融創(chuàng)新扶持政策對(duì)集團(tuán)稅負(fù)的影響，發(fā)現(xiàn)東北金融領(lǐng)域存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的建議。王一鳴[4]立足于新一輪?wèn)|北振興，對(duì)新形勢(shì)和新要求進(jìn)行了探索，進(jìn)而提出了東北新一輪振興的發(fā)展思路。這些研究為本文的寫(xiě)作提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，但相關(guān)研究中缺少對(duì)東北振興政策變遷的研究。本文基于多源流理論，以2003—2018年國(guó)家機(jī)關(guān)頒布的東北振興政策文本為依據(jù)，試圖探究東北振興政策變遷的影響因素，以期對(duì)東北振興政策的制定做出有益探索。

1多源流理論解釋及其適用性

多源流理論是金登于1984年提出，其借鑒了科恩（Cohen）、馬奇（March）和奧爾森（Olsen）的垃圾桶模型（Garbage Can Model）。多源流理論在政策變遷研究中占有重要地位。

1.1多源流理論對(duì)政策變遷的解釋

金登認(rèn)為，一個(gè)項(xiàng)目能夠進(jìn)入議程不是單一因素導(dǎo)致的，而是多種因素綜合作用的結(jié)果。在公共政策領(lǐng)域，涉及問(wèn)題源流、政策源流、政治源流、政策之窗以及在此過(guò)程中發(fā)揮作用的政策企業(yè)家，金登認(rèn)為這五者是相互聯(lián)系和作用的，共同推進(jìn)政策變遷。問(wèn)題源流是指受到了政府、公眾、輿論廣泛關(guān)注的，并且能夠形成具體可行的解決方案的問(wèn)題。要解決公共政策問(wèn)題，必須有多個(gè)可行的解決方案。政策源流即是問(wèn)題源流的解決方案，即政府官員、專家團(tuán)體等提出的對(duì)策建議。國(guó)民情緒、公眾輿論、領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政理念等因素構(gòu)成了政治源流。這些因素是對(duì)政治局勢(shì)、政治環(huán)境的反映，會(huì)對(duì)政策議程產(chǎn)生正向或者負(fù)向影響。金登認(rèn)為這三條源流是相互獨(dú)立的，只有在特定時(shí)刻或者某件事情的發(fā)生時(shí)會(huì)使三條源流交匯，形成耦合，政策之窗打開(kāi)，政策企業(yè)家把握住各種資源，使其進(jìn)入政策議程，政策變遷便會(huì)發(fā)生。

1.2多源流理論的適用性

多源流理論應(yīng)用廣泛，目前我國(guó)眾多學(xué)者應(yīng)用多源流理論探討政策變遷，涉及對(duì)外文化貿(mào)易、扶貧和教育等諸多領(lǐng)域的公共政策[5]。梳理東北振興政策的變遷，每一階段均有其自身發(fā)展的邏輯，通過(guò)多源流理論可分析在政策變遷中問(wèn)題源流、政策源流、政治源流的變化，據(jù)此分析東北振興政策變遷的影響因素。

2東北振興政策文本分析

2.1政策文本的選擇和整理

2003年，國(guó)家成立以溫家寶同志為領(lǐng)導(dǎo)的東北振興領(lǐng)導(dǎo)小組。本文以2003年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，進(jìn)行關(guān)鍵詞檢索。選取國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)出臺(tái)的東北振興政策進(jìn)行文本分析。政策文本主要來(lái)自國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院辦公廳、財(cái)政部、建設(shè)部等中央相關(guān)部門(mén)的官方網(wǎng)站，以及北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)等。樣本的選擇是公開(kāi)頒布的，不包含未公開(kāi)發(fā)布的政策。

為了確保政策的適用性，本文首先對(duì)政策文本進(jìn)行篩選。第一，東北振興政策既包含國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)出臺(tái)的政策，也包含遼寧省、吉林省、黑龍江省（以下簡(jiǎn)稱東三?。┱雠_(tái)的政策，但因東三省政府出臺(tái)的政策多是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)政策的轉(zhuǎn)發(fā)、延續(xù)，本文只保留了國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)的相關(guān)政策；第二，檢索的內(nèi)容主要是通知、意見(jiàn)、函等形式的文件，不包含會(huì)議精神等內(nèi)容的文本；第三，東北振興領(lǐng)導(dǎo)小組名單、東北振興政策任務(wù)分工名單、東北振興人員編制文本不包含在內(nèi)；第四，東北振興內(nèi)容相關(guān)性低的文本不納入統(tǒng)計(jì)范圍。根據(jù)上述要求，最終整理出53份有效的政策文件，時(shí)間跨度為2003—2018年。

2.2東北振興政策變遷階段

構(gòu)建2013—2018年?yáng)|北振興政策數(shù)據(jù)庫(kù)，國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)共有53份政策。本文以2003、2009、2014為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將東北振興政策分為初步建立階段（2003—2008年）、突破發(fā)展階段（2009—2013年）、全面革新階段（2014—2018年），時(shí)間跨度是6年、6年、5年，政策數(shù)量分別是23份、10份、20份。

2.2.1初步建立階段（2003—2008年）

2003年的《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》中，把東北振興上升為國(guó)家戰(zhàn)略的高度，強(qiáng)調(diào)東北振興在國(guó)家中的戰(zhàn)略位置，認(rèn)為應(yīng)從多方采取有力措施，著力解決東北地區(qū)的突出緊迫性問(wèn)題。此后，國(guó)家制定了相關(guān)政策支持東北地區(qū)振興，從稅收、財(cái)政、科技、開(kāi)放、民生等方面發(fā)力，解決東北地區(qū)現(xiàn)存問(wèn)題。

為了深度挖掘這一階段東北振興政策的深層含義，本文對(duì)該階段的23份政策文本進(jìn)行分析，使用ROSTCM6進(jìn)行文本高頻詞提取和統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如表1所示。

本文在提取高頻詞的基礎(chǔ)上，通過(guò)社交網(wǎng)絡(luò)和語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)對(duì)高頻詞進(jìn)行分析，得出2003—2008年?yáng)|北振興政策共詞矩陣網(wǎng)絡(luò)圖，如圖1。由圖可知，2003—2008年這一期間東北振興政策的核心關(guān)鍵詞為“地區(qū)”“工業(yè)”“東北”“發(fā)展”“基地”等，這些詞與其它高頻詞關(guān)聯(lián)緊密。結(jié)合高頻詞表，排在前10的高頻詞依次為“企業(yè)”“東北”“發(fā)展”“建設(shè)”“工業(yè)”“基地”“技術(shù)”“振興”“加強(qiáng)”，這些詞與共詞網(wǎng)絡(luò)的中心詞大都重合，因此，可以大致判斷該階段東北振興政策的發(fā)文重點(diǎn)。

在詞頻分析基礎(chǔ)上，選取30個(gè)高頻詞匯，通過(guò)建立30×30相異系數(shù)矩陣，采用組間連接的方法對(duì)高頻詞進(jìn)行聚類分析。根據(jù)聚類分析結(jié)果，結(jié)合高頻詞和共詞分析，聯(lián)系政策文本內(nèi)容，可以看出，該階段東北振興政策關(guān)注的重點(diǎn)是：

第一，東北地區(qū)老工業(yè)基地改造。國(guó)家加大對(duì)東北老工業(yè)基地企業(yè)改造的投資，給予傳統(tǒng)企業(yè)稅收優(yōu)惠，拉動(dòng)傳統(tǒng)企業(yè)持續(xù)發(fā)展；加快國(guó)企改革進(jìn)度，分離企業(yè)辦的社會(huì)職能，改革廠辦大集體企業(yè)，減輕國(guó)有企業(yè)的負(fù)擔(dān)；開(kāi)展振興東北老工業(yè)基地科技行動(dòng)，科技發(fā)力，帶動(dòng)企業(yè)發(fā)展，提高東北的經(jīng)濟(jì)增速；推進(jìn)老工業(yè)基地棚戶區(qū)改造和社會(huì)保障改革試點(diǎn)建設(shè)，解決社會(huì)矛盾。

第二，做好東北振興的規(guī)劃工作，東北地區(qū)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最早進(jìn)入、最后退出的地區(qū)，國(guó)有企業(yè)眾多，體制機(jī)制僵化，思想保守。因此東北振興不是一朝一夕的事，需做好對(duì)東北振興的規(guī)劃，有序開(kāi)展東北振興工作。

第三，著力解決社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善配套設(shè)施，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)保障，加大其投資，拉動(dòng)內(nèi)需，提高人民幸福感，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

綜上，該階段東北振興政策關(guān)注的重點(diǎn)是解決東北地區(qū)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（以下簡(jiǎn)稱GDP）在全國(guó)排名落后、全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問(wèn)題，國(guó)家對(duì)此階段的定位是通過(guò)生產(chǎn)要素的投入，例如稅收優(yōu)惠等，提高東北地區(qū)GDP增速。

2.2.2突破發(fā)展階段（2009—2013年）

2009年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，明確指出了轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)體制改革，改善民生等措施。2009—2013年?yáng)|北振興政策共計(jì)10份。得出東北振興政策高頻詞表，如表2所示。

方法同上，得出共詞矩陣網(wǎng)絡(luò)圖，如圖3。由圖可知，2009—2013年這一期間東北振興政策的核心關(guān)鍵詞為“地區(qū)”“東北”“發(fā)展”等。結(jié)合高頻詞表，排在前10的高頻詞依次為“發(fā)展”“地區(qū)”“東北”“建設(shè)”“推進(jìn)”“加快”“基地”“農(nóng)業(yè)”“工業(yè)”“加強(qiáng)”。與上一階段相比，高頻詞中“工業(yè)”一詞雖然仍是該階段的核心關(guān)鍵詞，但排名卻下降5名；核心關(guān)鍵詞的中心度也發(fā)生了變化，“工業(yè)”“基地”兩個(gè)關(guān)鍵詞的中心度呈現(xiàn)出遞減趨勢(shì)。

該階段東北振興政策關(guān)注的重點(diǎn)是：

第一，示范帶動(dòng)促發(fā)展。通過(guò)了遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃和長(zhǎng)濟(jì)圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃，建立振興示范區(qū)試點(diǎn)，提高示范區(qū)綜合服務(wù)水平，在東北地區(qū)發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。

第二，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。東北地區(qū)黑土遼闊，適宜農(nóng)作物生長(zhǎng)，是我國(guó)重要的商品糧基地。東北振興政策的實(shí)施，在一定程度上促進(jìn)了東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但對(duì)農(nóng)業(yè)涉及少，農(nóng)業(yè)發(fā)展仍存在生產(chǎn)效率低下等問(wèn)題，為此，國(guó)家建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，扶持農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品循環(huán)利用體系。

第三，加快資源型城市轉(zhuǎn)型升級(jí)。東北地區(qū)資源型城市眾多，國(guó)家通過(guò)公共資源配置的市場(chǎng)化改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，建立產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等，加快東北資源型城市市場(chǎng)化改革。

第四，加強(qiáng)民生建設(shè)，加快基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)改造。東北地區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)眾多，資源枯竭型城市日益增多，棚戶區(qū)大量存在，城市基礎(chǔ)設(shè)施落后。因此，國(guó)家轉(zhuǎn)變發(fā)展重點(diǎn)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)老工業(yè)城市升級(jí)，優(yōu)化城市功能。

第五，以合作促發(fā)展，東北地區(qū)在振興過(guò)程中存在開(kāi)放度不足的問(wèn)題，促進(jìn)東北地區(qū)與俄羅斯的開(kāi)放合作，構(gòu)筑東北地區(qū)沿邊開(kāi)放新格局。

綜上，該階段東北振興政策關(guān)注的重點(diǎn)是促進(jìn)東北地區(qū)資源型城市轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步提升對(duì)外開(kāi)放水平。較上一階段，該階段政策工具有所改善，注重提升東北地區(qū)的“造血”功能。

2.2.3全面革新階段（2014—2018年）

東北振興政策實(shí)施以來(lái)，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)“回春”。2014年，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)再次進(jìn)入“寒冬”，GDP增速全國(guó)排名墊底。為了保持東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見(jiàn)》，為東北振興掀開(kāi)了嶄新的篇章。2014—2018年?yáng)|北振興政策共計(jì)20份，得出東北振興政策高頻詞表，如表3所示。

方法同上，得出2014—2018年?yáng)|北振興政策共詞矩陣網(wǎng)絡(luò)圖，如圖4。由圖可知，2014—2018年這一期間東北振興政策的核心關(guān)鍵詞為“發(fā)展”“東北”“地區(qū)”“建設(shè)”“推進(jìn)”等。結(jié)合高頻詞表，排在前10的高頻詞依次為“合作”“發(fā)展”“地區(qū)”“建設(shè)”“東北”“創(chuàng)新”“企業(yè)”“推進(jìn)”“開(kāi)展”“改革”。與前兩個(gè)階段相比，“合作”“創(chuàng)新”“企業(yè)”排名明顯上升，可以看出在該階段國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注新的領(lǐng)域；在共詞矩陣中，該階段更為復(fù)雜，邊緣詞呈現(xiàn)出總體分散，部分集中的趨勢(shì)。

該階段東北振興政策關(guān)注的重點(diǎn)是：

第一，體制機(jī)制改革，促進(jìn)東北地區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變，拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。東北地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不健全，全面深化體制機(jī)制改革，逐步放權(quán)讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，是促進(jìn)東北老工業(yè)基地實(shí)現(xiàn)振興和高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

第二，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。隨著東北振興政策的實(shí)行，東北地區(qū)取得了一定的發(fā)展，但在保障和改善民生方面，東北地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間、東北地區(qū)城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)與區(qū)域生活條件的差距沒(méi)有縮小，尤其是貧困地區(qū)的民生問(wèn)題尤為突出。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)基本均等化，完善公共設(shè)施等是東北振興的重要任務(wù)。

第三，加強(qiáng)與東部地區(qū)的對(duì)口合作，推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)向東部地區(qū)學(xué)習(xí)，加快市場(chǎng)化改革進(jìn)程，提高對(duì)外開(kāi)放水平，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)“造血”功能，減少對(duì)國(guó)家扶持的依賴；同時(shí)促進(jìn)東北地區(qū)與東部地區(qū)合作共贏，共同發(fā)展。

綜上，該階段東北振興政策關(guān)注的重點(diǎn)是解決東北地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)不適應(yīng)的問(wèn)題，歸根結(jié)底，是東北地區(qū)深層次體制、機(jī)制的問(wèn)題，應(yīng)提高東北地區(qū)內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力，帶動(dòng)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3基于多源流理論的東北振興政策變遷影響因素探究

根據(jù)多源流理論的解釋邏輯，筆者將重點(diǎn)分析東北振興政策變遷中三個(gè)源流的變化，從而探究東北振興政策變化的影響因素。

3.1東北振興政策變遷的邏輯與實(shí)踐

3.1.1東北振興政策變遷的問(wèn)題源流分析

（1）指標(biāo)的變化。系統(tǒng)上的變化難以被識(shí)別，指標(biāo)作為其載體，反映了現(xiàn)行政策對(duì)原有系統(tǒng)的不適應(yīng)

1）經(jīng)濟(jì)體制的變化。新中國(guó)建立初期，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，東北地區(qū)被國(guó)家確定為全國(guó)重要的工業(yè)基地，國(guó)家借鑒蘇聯(lián)的發(fā)展模式，集中力量在東北地區(qū)布局建設(shè)一批重工業(yè)和資源型企業(yè)。21世紀(jì)初，東北地區(qū)國(guó)有企業(yè)占經(jīng)濟(jì)總量的三分之二以上，公有制經(jīng)濟(jì)成分占絕大比重。1992年，鄧小平提出我國(guó)要實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，東北地區(qū)一系列的不適應(yīng)問(wèn)題接踵而至，國(guó)有企業(yè)職工的下崗、資源型城市難以持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。不難發(fā)現(xiàn)，東北地區(qū)的問(wèn)題主要是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不健全，體制機(jī)制僵化等原因造成的，多是歷史遺留問(wèn)題。

2）“產(chǎn)業(yè)缺位”不能適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展。東北地區(qū)GDP增速和總量是衡量東北振興具有影響力的指標(biāo)。東北地區(qū)發(fā)展的多是資源型產(chǎn)業(yè)，在三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，第二產(chǎn)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位。但隨著資源的枯竭，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重下滑。1978—2000年，東部地區(qū)生產(chǎn)總值年增長(zhǎng)速度高達(dá)12.01%，西部地區(qū)增長(zhǎng)速度可達(dá)9.74%，而東北地區(qū)增速僅8.58%，較西部地區(qū)落后1.16個(gè)百分點(diǎn)，在全國(guó)排名落后[6]。東三省GDP對(duì)全國(guó)GDP總量貢獻(xiàn)率不斷降低。根據(jù)年鑒數(shù)據(jù)，1990年，東三省GDP總和為2.20萬(wàn)億元，在全國(guó)GDP中占比11.8%；而1999年?yáng)|三省GDP總和為6.56萬(wàn)億元，在全國(guó)GDP中占比8.0%，下降了3.8個(gè)百分點(diǎn)。2003年、2005年和2007年，國(guó)家均針對(duì)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的情況，發(fā)布了相關(guān)文件，提出要盡快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

3）資源的枯竭。東北地區(qū)發(fā)展的多是資源型產(chǎn)業(yè)，近年來(lái)，東北地區(qū)資源枯竭城市日益增多，不可再生資源進(jìn)入開(kāi)發(fā)后期階段，資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足。2013年，我國(guó)共界定了69個(gè)資源枯竭城市，其中東北三省共有24個(gè)市縣入圍[7]，占比高達(dá)34.78%。隨著資源型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)逐漸褪去，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入緩慢發(fā)展期。

（2）現(xiàn)行政策的反饋

1）對(duì)外開(kāi)放不足，影響東北振興進(jìn)程。東三省發(fā)展主要是“內(nèi)陸式發(fā)展”，對(duì)外開(kāi)放程度低。隨著全球一體化的進(jìn)程，對(duì)外交往合作是影響一個(gè)地區(qū)發(fā)展的重要因素。梳理每個(gè)階段的東北振興政策，可以發(fā)現(xiàn)，每個(gè)階段政策內(nèi)容都涉及開(kāi)放合作，但每個(gè)階段對(duì)其重視程度又不盡相同。第二個(gè)階段是促進(jìn)東北地區(qū)與俄羅斯的合作；第三階段，國(guó)家愈發(fā)重視東北地區(qū)對(duì)外開(kāi)放，出臺(tái)一系列政策促進(jìn)東北地區(qū)與東部地區(qū)的合作。

2）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響根深蒂固，企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力不足。自2003年確定東北振興戰(zhàn)略，國(guó)家便意識(shí)到東北地區(qū)體制僵化，應(yīng)解決東北地區(qū)的體制問(wèn)題。但東北是前蘇聯(lián)模式的最佳樣板，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想根深蒂固，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)較多，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮作用甚微，企業(yè)對(duì)國(guó)家的依賴性較大。

3）重視民生應(yīng)是東北振興應(yīng)一以貫之的重點(diǎn)。東北地區(qū)國(guó)有企業(yè)眾多，其職工為新中國(guó)的工業(yè)做出了巨大的貢獻(xiàn)。近年來(lái)，國(guó)有企業(yè)職工進(jìn)入大規(guī)模的退休期，2014年?yáng)|三省養(yǎng)老保險(xiǎn)的贍養(yǎng)比分別為1.9∶1、1.7∶1、1.4∶1，全國(guó)平均水平為3∶1，較全國(guó)平均水平而言，東北地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)體系運(yùn)行壓力大，國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益大多償還歷史欠賬，對(duì)GDP的貢獻(xiàn)小。同時(shí)，東北地區(qū)棚戶區(qū)仍大量存在，這些都在一定程度上制約了東北地區(qū)的振興。

（3）焦點(diǎn)事件的發(fā)生，焦點(diǎn)事件是使問(wèn)題能夠被政府官員注意的助力劑。梳理東北振興政策，可以發(fā)現(xiàn)第二、第三階段的東北振興政策的出臺(tái)均受焦點(diǎn)事件的影響

1）2008年金融危機(jī)爆發(fā)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)也相應(yīng)受到了一定的破壞，但由于東北地區(qū)開(kāi)放程度低，受金融危機(jī)的影響較少，并且在金融危機(jī)的背景下，國(guó)家實(shí)施寬松的貨幣政策，出臺(tái)擴(kuò)大內(nèi)需十項(xiàng)政策，將東部沿海地區(qū)部分企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，均給東北地區(qū)的振興帶來(lái)了機(jī)遇。2008年十七屆三中全會(huì)出臺(tái)眾多惠農(nóng)政策，東北地區(qū)是全國(guó)商品糧基地，惠農(nóng)政策的出臺(tái)無(wú)疑是東北地區(qū)農(nóng)業(yè)振興的推動(dòng)力?；诖耍瑖?guó)務(wù)院于2009年出臺(tái)《意見(jiàn)》，繼續(xù)實(shí)施東北振興政策，調(diào)整政策關(guān)注點(diǎn)，此階段，國(guó)家重點(diǎn)進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，重點(diǎn)是資源型工業(yè)城市轉(zhuǎn)型，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，推進(jìn)民生改善。

2）2013年“一帶一路”倡議提出。東北地區(qū)作為我國(guó)向北開(kāi)放的窗口以及和東北亞合作的中心樞紐，應(yīng)擔(dān)負(fù)起“一帶一路”建設(shè)大任，充分發(fā)揮其重要的樞紐作用。以“一帶一路”建設(shè)為契機(jī)，加快中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，加強(qiáng)與鄰國(guó)的合作，提高對(duì)外開(kāi)放水平是東北振興的必由之路。2014年11月，阜新發(fā)生特大礦難事故，國(guó)家對(duì)其高度重視，加強(qiáng)了對(duì)東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的政策支持，旨在解決落后產(chǎn)能的安全隱患問(wèn)題，促進(jìn)東北地區(qū)資源型城市轉(zhuǎn)型升級(jí)。2018年，朝鮮宣布停止核試驗(yàn)，無(wú)疑對(duì)東北振興是一件好事，朝鮮停止核試驗(yàn)，聯(lián)合國(guó)放寬對(duì)朝鮮人道主義援助的限制，朝鮮半島局勢(shì)緩和給東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇。東北地區(qū)可以利用朝鮮廉價(jià)、優(yōu)質(zhì)的勞動(dòng)力和特殊行業(yè)的人才，吸引內(nèi)地企業(yè)（包括海外企業(yè)）到東北地區(qū)投資設(shè)廠或公司，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展；此外，以“租借地+自貿(mào)區(qū)”模式租借朝鮮土地是東北地區(qū)發(fā)展的另一重要機(jī)遇和路徑[8]。

3.1.2東北振興政策變遷的政治源流分析

多源流理論認(rèn)為政治源流的變化會(huì)影響政策的變遷，就我國(guó)而言，歷屆領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)東北振興的重視、政治大環(huán)境的要求以及民眾的熱切期盼影響了東北振興政策的變遷。

（1）領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)東北振興的重視。20世紀(jì)90年代末21世紀(jì)初，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都曾到東北地區(qū)開(kāi)展調(diào)研，試圖找出東北地區(qū)癥結(jié)所在，實(shí)現(xiàn)東北振興。2003年組建國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組，并落實(shí)相關(guān)行政職能部門(mén)的分工。時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的溫家寶多次到東北地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，他認(rèn)為東北地區(qū)在全國(guó)處于重要的戰(zhàn)略地位，“東西”都很重要，據(jù)此出臺(tái)一系列政策支持東北地區(qū)振興。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次到東北三省考察，要求轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，摒棄以經(jīng)濟(jì)為主的單一指標(biāo)的振興，實(shí)現(xiàn)全面振興，此階段，東北振興要解決的是轉(zhuǎn)型發(fā)展問(wèn)題。

縱觀東北振興這10多年來(lái)，由于每個(gè)時(shí)期的環(huán)境不同，每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的對(duì)東北振興的主張也不盡相同，因此，這些不同政策主張影響了我國(guó)東北振興政策的變遷，推動(dòng)了東北振興政策的持續(xù)發(fā)展。

（2）國(guó)家政治大環(huán)境的驅(qū)動(dòng)。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重大戰(zhàn)略給新一輪?wèn)|北振興提出了新的要求。在東北振興的過(guò)程中，改革的主導(dǎo)者發(fā)揮著重要作用，在我國(guó)現(xiàn)行體制下，即政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用。但東北地區(qū)存在著政府職能錯(cuò)位的現(xiàn)象，強(qiáng)政府、弱企業(yè)、弱市場(chǎng)。因此，改革政府治理模式對(duì)東北振興是尤為重要的。東三省政府在制定、貫徹執(zhí)行東北振興政策的過(guò)程中試圖完成角色轉(zhuǎn)換，經(jīng)歷了三個(gè)政策階段，政府從一把手改革到挖掘其潛能再到激發(fā)其動(dòng)力，政府對(duì)國(guó)企的干預(yù)越來(lái)越少。政府著重營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，從直接招商引資，到促進(jìn)對(duì)外開(kāi)放，加強(qiáng)東北地區(qū)國(guó)企混合所有制改革，政府減少對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，拉動(dòng)地區(qū)發(fā)展。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重大戰(zhàn)略帶來(lái)了政府治理模式的改革，影響了東北振興政策的變遷。

（3）民眾的期盼。以人為本的發(fā)展理念是東北振興政策一以貫之的原則，因此，民眾的期盼在政策變遷過(guò)程中也發(fā)揮了很重要的作用，東北振興政策雖然處于不斷的變遷中，但也有其繼承性，民生、社會(huì)發(fā)展是這三個(gè)階段一直關(guān)注的重點(diǎn)。民眾是東北振興的動(dòng)力源泉，同時(shí)也是東北振興的成果的檢驗(yàn)者，因此東北振興中注重民生工作的開(kāi)展。

3.1.3東北振興政策變遷的政策源流分析

東北振興政策源流的變化是在東北振興問(wèn)題源流和政治源流變化的共同作用下產(chǎn)生的，即政策的頂層設(shè)計(jì)受問(wèn)題源流和政治源流的雙重影響。

政府的頂層設(shè)計(jì)影響政策變遷的主要方向，主要體現(xiàn)為中央政府基于東北地區(qū)問(wèn)題的存在改變對(duì)東北地區(qū)的戰(zhàn)略定位，進(jìn)而影響到東北振興政策的主要方向。初步建立階段和突破發(fā)展階段，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)滯后于東部地區(qū)，國(guó)家出臺(tái)政策支持東北地區(qū)發(fā)展，著力點(diǎn)在于以生產(chǎn)要素的投入推動(dòng)傳統(tǒng)工業(yè)的發(fā)展，在這一階段，國(guó)家以投資促發(fā)展，重視提高東北地區(qū)GDP的增速。應(yīng)該看到，東北地區(qū)的“黃金十年”很大程度上得益于國(guó)家大的工業(yè)環(huán)境，正好發(fā)揮了東北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，而不是東北地區(qū)問(wèn)題的真正解決。2013年，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“斷崖式”下滑，國(guó)家意識(shí)到“輸血”式的改革不利于東北地區(qū)的總體發(fā)展。2015年，習(xí)近平總書(shū)記提出東北地區(qū)全面振興的理念，改變東北振興的發(fā)展模式，不應(yīng)僅僅是經(jīng)濟(jì)的振興，應(yīng)實(shí)現(xiàn)東北地區(qū)民生、社會(huì)、創(chuàng)新的全面振興。

3.2東北振興政策變遷的影響因素分析

多源流理論認(rèn)為三條源流的交匯促成了政策變遷，這表明這三條源流的變化影響了政策的變遷，下文將基于東北振興三條源流的變化分析影響政策變遷的因素。

（1）政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。政策是時(shí)代的產(chǎn)物，學(xué)者陳振明[9]認(rèn)為“政治經(jīng)濟(jì)生態(tài)、政治環(huán)境、文化等因素影響和制約著政策的變遷”?；谏鲜鰧?duì)東北振興政策內(nèi)容的分析，可看到經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化在推動(dòng)各個(gè)階段的政策變遷中均發(fā)揮著作用。第一階段，全國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重滯后，所以國(guó)家通過(guò)投資的形式拉動(dòng)?xùn)|北地區(qū)GDP增長(zhǎng)，逐步縮小東北地區(qū)與東部地區(qū)的差距。第二階段，全國(guó)范圍內(nèi)均受到金融危機(jī)的影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于低迷狀態(tài)，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速放緩，國(guó)家出臺(tái)對(duì)東北振興的新的指導(dǎo)方針指導(dǎo)東北振興。第三階段，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)大幅度下滑，國(guó)家轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，東北地區(qū)進(jìn)入新一輪振興。政治形勢(shì)方面，我國(guó)主要體現(xiàn)在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重視以及換屆對(duì)政策的影響，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央重視東北地區(qū)的發(fā)展，習(xí)近平總書(shū)記提出“全面振興，全方位振興”的理念，較前兩個(gè)階段，這一階段東北振興的關(guān)注點(diǎn)有所調(diào)整，東北地區(qū)的振興不僅僅是經(jīng)濟(jì)的振興，也是社會(huì)、民生、創(chuàng)新等全方面的振興。

（2）政策學(xué)習(xí)。基于中國(guó)現(xiàn)行政治體制，我國(guó)的政策變遷多是漸進(jìn)式變遷，東北振興政策變遷也不例外，既有對(duì)上一階段政策的繼承，也有該階段的創(chuàng)新發(fā)展。梳理每一階段的政策，可以發(fā)現(xiàn)，每個(gè)階段的內(nèi)容均有對(duì)上一階段政策經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)，也有現(xiàn)階段的突破。東北振興政策基于上一階段政策的正面反饋，每一階段政策均涉及民生、社會(huì)工作，但每一個(gè)階段的實(shí)施重點(diǎn)也不盡相同。