晉中市政府投資基金的管理

晉中市促轉型增動能產業投資基金是2017年設立的政府性投資基金，基金由政府部門通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本向晉中市戰略性新興產業和特色產業聚集，支持全市經濟社會發展的重點領域和薄弱環節。市基金擬定總規模100億元，母基金由晉中市政府單獨出資設立，總額為20億元，子基金按1：4放大，募集社會資金80億元。截止2020年上半年，晉中市促轉型增動能產業投資基金母基金完成投資1.79億元（資金到位2億元），帶動社會資本7.18億元，為10戶企業成長性好、技術含量高、附加值高的項目建設提供資金支持。

一、基金發展運行特點及成效

（一）創新投資模式，積極應對融資困境

晉中創投以創新合作模式提高基金投資靈活性，拓寬融資渠道，為企業提供有力的資金支持與精準幫扶，有效解決了募投企業募資普遍不足的問題。晉中創投投貸聯動模式和聯合投資模式的試行，在山西省人民政府2018年《關于推進政府投資基金更好發揮作用的意見》中得到省政府的充分肯定和支持。

（二）堅持“投管并重”，促進企業轉型發展

三年來，晉中市創業投資基金管理有限公司統一思想、精準定位，切實發揮好政府投資基金的引導和撬動作用，將項目投后服務管理做為重頭戲，對于擬投、已投企業不僅在經營策略、運營管理、團隊建設等方面提供支持，而且在內控流程、后續融資、拓展戰略及邁向資本市場等方面提供幫助。其中，山西梁汾醋業有限公司在產業投資基金的積極推動下，引進戰略投資伙伴，先后對接山西杏花村汾酒集團有限公司、佛山市海天調味食品股份有限公司、益海嘉里金龍魚糧油食品股份有限公司，最終與益海嘉里金龍魚糧油食品股份有限公司達成并購協議，促使梁汾醋業谷物固態智能化釀造技術與益海嘉里集團渠道、資金、品牌價值完美結合，充分發揮各方優勢，形成“技術改造、產業升級、全國布局”的產業化經營格局，為我市、我省農產品深加工、附加值提升提供新動力。

同時，充分發掘基金擬投項目與已投項目產業的關聯性，基金先后幫助山西海玉園食品有限公司對接國泰君安證券股份有限公司，促成企業啟動上市輔導程序；幫助山西華彩包裝對接海玉食品和梁汾醋業，強強聯合實現降本增效。基金通過“投管并重”，實現以資金引導為主向技術引導、管理引導、資本市場對接等全方位引導轉變，快速、精準的幫助進企業實現轉型發展。

（三）依法規范基金運營，健全完善基金管理制度

晉中市創業投資基金管理有限公司依據《晉中市人民政府辦公廳關于印發晉中市促轉型增動能產業投資基金實施辦法（試行）的通知》和基金理事會工作要求，建立健全內部控制和風險防范機制，制定落實《投資管理制度》《私募股權基金宣傳推介及募集相關制度》《內部控制制度》《運營風險控制制度》《防范內幕交易、利益沖突管理制度》《項目盡職調查流程和投后管理服務流程》等制度，初步建立起基金運營工作機制，進一步明確決策程序，促進基金依法規范運營。同時，公司設立審計、評估、法務等第三方機構備選庫，使項目評價更具合理性和規范性，確保投資評價體系客觀性、公正性。

（四）推動市縣聯動，放大基金帶動效應

聚集資本力量，匯聚創新要素，不斷壯大晉中市產業投資基金規模。晉中市嘗試在縣級成立縣域基金，在出資結構上，按照省、市、縣資金配套投入比例，實現三級聯動，積極引導社會資本參與子基金和重大產業項目基金。三年來，晉中創業投資基金管理有限公司先后與晉中開發區、祁縣設立縣區級政府產業引導基金，全力支持縣域特色經濟發展。2020年，按照“一個實體經營、一套機制聯結、一個龍頭引領”思路，推動祁縣玻璃器皿行業產業轉型升級，發揮政府、行業協會和民營企業三方優勢，以祁縣山西大華玻璃實業有限公司為主體，整合祁縣玻璃制造企業，打造以山西大華玻璃實業有限公司為龍頭的中國特色玻璃加工區域企業，對我市玻璃行業智能制造與工業生產結合有重大的示范效應。按照工作計劃，晉中市創業投資基金管理有限公司還將與太谷區達成現代農業示范產業基金框架；與昔陽縣達成精細化工新材料產業基金框架；聯合太行基金促成山西省生態環境廳、晉中開發區、山西金融投資控股集團形成全方位合作。逐步把政府投資基金做為地方政府招商引資、調整產業結構的重要手段和金融工具，由投企業向投產業轉變，由投單一項目向投產業園區轉變。

（五）堅持效益導向，推動企業轉型升級

晉中政府投資基金堅持市場化運作，專業化管理，提高資金使用效益，為我市產業化轉型升級發揮推動引領作用。最具有代表性的，主要是食品制造業海玉食品為代表。產業投資基金以投貸聯動模式先后兩次對該公司投資共計1億元，其中基金出資0.2億元，帶動社會資本投資0.8億元。目前該企業已成華北地區最大的烘焙食品加工企業，產品遠銷全國30多個省市，出口10多個國家，深受消費者的喜愛。企業去年銷售額由1億元增長到了4億元，新建設的功能食品產業園投產后預計可實現銷售收入10億元，貢獻稅收1億元，有力地帶動晉中食品產業的發展。其次，以先進制造業為代表的中晉冶金科技有限公司，在產業投資基金的帶動下實現融資1億元，其中基金投資0.2億元，撬動社會資本投資0.8億元。該公司于2019年10月1日成功點火試產，建成全球首套以焦爐煤氣做為氣基直接還原鐵生產裝置，為我省焦爐煤氣綜合利用提供全新應用途徑，對全省能源革命有重大示范作用。另外，我市產業投資基金還有效支持高行液壓股份有限公司研發高鐵GRTSIII型軌道板液壓自動化生產線，成功填補國內空白，成為我國新建高鐵主要無砟軌道的結構類型，成功用于鄭徐高鐵線路建設中。

二、困難與問題

（一）契約型基金風險隔離能力較弱，存在較大投資風險

晉中市政府投資基金由晉中創投公司代為出資，晉中創投公司既是基金管理人又是基金出資人，在工商登記系統中無法體現雙重身份，無法在工商系統注冊登記，隨著各項業務的不斷完善，已經難以適應行業的發展要求。

2017年以前，我國政府投資基金普遍采取契約式基金模式。從契約型基金的模式看，主要存在委托人和受托人間存在責任不對稱的現象，做為受托人（基金管理人），無論基金盈虧，均能獲得穩定的報酬，虧損多少不與其財產之增減掛鉤，經營風險全部由委托人（投資人）承擔。因此，契約制僅適用于比較簡單、管理松散的基金。隨著基金的規模不斷擴大，契約型基金的風險隔離劣勢有可能導致基金財產作為基金管理人的財產，用于償還基金管理人的債務，對于基金投資人的風險明顯增大。

（二）決策機制市場化程度不高，影響基金投資效益

政府投資基金投資審核流程較長，而被投資企業一般處于初創期或成長期，對資金需求比較急切，因此容易錯失投資項目機會。同時，政府投資基金作為政策性基金，投資意圖與基金市場化運作存在一定沖突，投資領域多為社會資本不愿意進入或偏向于公益性事業領域，風險比較大，回報比較低。市場化基金管理團隊在利益和風險影響下，往往選擇變現快、流動性高、風險小的成熟型企業，兩者投資方向往往存在差異。

（三）運作監管程序復雜，交易成本明顯增大

目前國有資本參與投資的創業企業上市須接受多部門的監督和審批，相對影響運作效率，退出周期明顯較長。同時，根據《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》《企業國有資產評估管理暫行辦法》等相關規定，國有產權有償轉讓應當通過依法設立的產權交易機構公開進行，交易價格需經評估并核準或備案，運作效率較低，容易錯失退出機會和風險補償機會，也增加了交易成本。

（四）基金管理團隊建設需要加強，政府人才配套措施亟待完善

基金管理團隊不僅需要具備金融、財務、法律、所投產業專業知識，還需要充分了解地方產業結構、政策及相關產業資源。隨著全國各地政府投資基金紛紛設立，對高端基金專業人才的競爭十分激烈。特別是受地域限制，我市優質項目較少，難以吸引更多優秀的基金管理團隊和高端專業人才，一定程度上限制了產業投資基金的發展。在實際運行中，除了基金管理公司、出資人派出代表外，主要依托外聘專家和第三方專業機構，高額的費用導致運營成本增加，降低基金收益。目前，政府沒有出臺相應的人才配套措施，不能吸引更多高素質專業化基金管理人才為晉中經濟服務。

三、建議

（一）提高財政出資效益，強化基金管理效能

建議設立晉中市促轉型增動能產業投資基金合伙企業，明確基金出資人法律地位，保障出資人投資權益，回避可能出現的法律風險；加強投資收益管理，避免資金閑置，完善、優化基金運營和項目投資流程；建立內部激勵機制，吸引更多優秀的基金管理團隊和高端專業人才，強化基金管理效能，推動基金積極穩妥地發展。

（二）加快投資進度，擴大投資規模

建議基金公司加強與其他金融機構和投資機構的合作，加快投資進度，根據產業發展趨勢，適度參與市場化高、收益面廣的投資項目，培育符合政策導向、管理先進、前景樂觀的企業，實現基金投資收益穩定增長。適度加大財政對基金出資規模，逐步完善形成創投基金—產業基金—并購基金全鏈條政府投資基金架構，完善政府基金對企業不同發展階段相對應的支持手段，加強政府部門、大型企業、企業集群的合作，在政府投資基金政策范圍內扶持產業鏈發展，在非煤、低能耗產業內打造產業集群。

（三）提高運作效率，完善收益考核機制

建議政府部門發揮牽頭作用，開展基金總體規劃和統一布局，避免碎片化管理。同時，政府性投資基金具有特殊性，無法完全按照市場利益最大化原則運作，因此基金收益考核應以社會效益為主、經濟效益為輔，在項目投資退出后進行綜合考核，將政策性虧損、向社會資本讓利納入績效評價指標體系，建立全方位、多維度的績效評價框架。

（四）因地制宜，設計差異化基金項目投資方案

建議政府部門根據我市產業發展和項目資源的實際情況，確定政府投資基金規模和投資方向，不盲目跟風，不片面追求擴大基金規模。借鑒成熟基金的經驗，集中力量支持中小企業發展，根據企業投資標的規模，制定支持金額上限比例，以確保基金能夠有效引導社會資本真正投向中小企業。

積極探索創新投資模式，針對不同項目在子基金層面設置不同的籌資杠桿，多層次、多角度設計差異化項目投資方案。例如：對一些市場化程度較高、退出前景較好的項目可以給予基金管理公司更多自由度；對于實現特定政策目標的項目，可以增加政府部門的決策參與權；對于一些非市場化的特設子基金降低籌資杠桿，控制社會出資比例。通過細化管理規則，針對不同類別的項目設計不同的實施方案，以滿足企業不同的需求。