我國地方財政預算績效管理評價問題分析
——基于M局預算績效管理評價

一、我國地方財政預算績效管理現狀

我國的財政預算績效管理工作始于上世紀80年代初期，但是最近幾年才有了顯著的進步。相比較于西方國家，我國的財政預算績效管理工作還是處于起步階段，尤其是部門支出預算績效管理。近幾年來，隨著“高效、透明、廉潔、陽光”政府和公共財政的建設，財政預算績效問題越來越受到重視，從中央到地方，對財政預算績效管理理論和評價體系的研究均成為了關注的熱點。

黨的十六屆三中全會提出了“建立財政預算績效評價體系”后，財政部及時做出積極的響應，將其作為提高資金使用效率的重要辦法，從2004年開始，把“農業科技跨越計劃”作為預算績效評價的試點工程。2011年，財政部先后頒發了《財政支出績效評價管理暫行辦法》《關于推進預算績效管理的指導意見》，給財政預算績效管理工作提供政策、做出規范。在政府的帶領下，各地根據財政預算績效管理的基本經驗，結合當地實際情況，逐步建立起具有地方特色的績效管理辦法。如江蘇省從2005年開始啟動預算績效管理以來，確定了加強隊伍建設，宣傳績效理念，積累經驗的目標，再結合實際經驗，形成了“財政要搭臺、中介參與評價、部門協作合作、專家和公眾參與”的特色。

黨的十九大作出“全面實施績效管理”的戰略部署，中共中央、國務院2018年9月1日印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）為預算工作進行了統籌規劃和詳細的工作安排。2018年11月，財政部綜合分析預算管理現狀，印發了《關于貫徹落實〈中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預〔2018〕167號），《通知》強調，截止2020年，國家和?。ㄖ陛犑校﹥杉壱媛鋵嶎A算績效管理體系，實現績效管理的全方位、全過程、全覆蓋，市縣級層面也要在2022年底前基本建成全面透明的預算績效管理體系，真正實現“花錢必問效，無效必問責”，把政策全面落實到位，提升政府的預算管理水平。

按照我國行政管理體制，地方政府與社會群眾生活聯系最為密切，在地方財政支出結構中，大部分財政資金直接用于教育、社會保障、醫療、住房保障等民生支出，因此地方財政資金支出更應貼近社會公眾的需要。地方財政處于財政系統的基礎地位，承擔著為基層社會群眾提供大量公共產品和公共服務的作用與責任。在推行預算績效管理工作方面，地方財政具有自身的明顯特點，一方面，與中央財政相比，地方財政系統推行預算績效管理工作的難度更大，由于數量較多，又屬于行政體制的末端，在實施預算績效管理時，容易受到認識不足、工作人員業務能力較低等方面的制約。與此同時，由于地方財源基礎較弱、財政收入增長較慢與財政支出增長過快之間的矛盾，以及財政資金使用效率較低，導致地方財政資金更加緊張，地方財政迫切需要推行績效管理，提高資金使用效益。另一方面，地方推行財政預算績效管理工作時間相對較晚。從東西部橫向比較來說，各地區預算績效管理工作發展狀況極不平衡，東部地區推行相對較早，已經把績效管理理念融入到預算管理當中，初步建立了地方預算績效管理工作體系，形成了新的預算管理模式。而中西部地區由于地域偏遠、思想相對閉塞，績效管理改革推行較為滯后。從工作實踐看，東部地區預算績效管理實踐較早，地方財政部門多數制定了預算績效管理相關的實施細則或者管理辦法等，設置了預算績效管理科，構建了績效評價制度，由民生項目作為績效評價的試點，由點及面全面進行績效管理。但是由于地方預算績效管理仍處于探索階段，仍存在很多突出問題，如績效目標不科學和脫離實際、績效實時監管效率不高、評價結果應用不佳且缺乏創新流于形式等。本文以某市M局預算績效管理評價為例分析我國地方財政預算績效管理評價存在的問題。

二、M局預算績效管理評價分析

M局是某市事業單位，于2006創建，為正處級建制，是市人民政府主管市直機關后勤工作的直屬事業單位，部門主要負責局機關的日常政務、人事勞資、財務管理等工作；負責新建及政府授權管理的市直機關房地產的維修、管理工作；制訂市政府機關大院、市政府辦公大樓等管理區域內的各項規章制度、安保和消防措施并組織實施。

（一）M局部門預決算情況

1.M局2016年—2018年預算執行情況

M局2016—2018年預算安排及支出見表1所示。

2..M局“三公經費”預算支出情況

（1） M局2016年—2018年“三公”經費預算財政撥款情況見表2所示。

（2）2018年“三公經費”預算支出情況

M局2018年“三公經費”預算支出情況見表3所示。

（二）M局預算績效評價方式

M局目前無完善的預算績效評價體系，所進行的評價工作均基于局財務處的要求，通過預算績效管理工作考評表和績效運行年終分析報告這兩種方式進行預算績效評價。

表1 M局2016年—2018年預算執行情況表 金額單位：萬元

表2 M局2016年—2018年“三公”經費預算財政撥款情況統計表 金額單位：萬元

表3 2018年M局“三公經費”預算支出情況表 金額單位：萬元

1.預算績效管理工作考評表

以2017年為例，2017年所屬市財政局要求M局對當年度預算情況進行打分，具體評價標準見表4所示。

2.績效運行年終分析報告

目前的績效運行年終分析報告由M局自行撰寫，并與績效工作考核表一同上報局財務處，以2017年為例，該分析報告見表5所示。

表4 2017年M局工作考評情況表

（1）M局2017年部門收入31854600元，支出35239500元，年末結轉和結余2227000元（其中項目支出結轉和結余2217000元）。

表5 績效運行年終分析報告表

（2）2017年“三公”經費增減變化原因說明。

①2017年“三公”經費決算與2016年決算相比較。M局單位公務用車運行維護費2016年部門決算1145857.83元，2017年部門決算為4485826.15元，較比去年相對增加了3339968.32元，原因如下：2017年以來，M局把嚴格控制“三公經費”作為一項重要的工作，認真貫徹落實中央、省、市關于厲行節約的各項要求，嚴把支出關，規范三公經費核算。由于公務用車服務平臺的逐步成立與完善，為了更好地服務市級領導和五大班子、保障市級單位公務用車的正常運行，新購了5輛中巴車并對其進行了配置，再加上平臺的日常公務運作，運行費也隨之相對增加。

②2017年“三公”經費決算與2017年預算相比較。M局“三公”經費2017年部門預算2318000元，2017年部門決算為4485826.15元，比2017年預算相對增加2167826.15元，原因如下：2016年準備購置三輛中巴車因手續未完成此筆經費結轉本年支付。公務招待費為0萬元。

③機關運行經費增減變動原因說明。M局2017年機關運行經費財政撥款預算1601000元，2016年機關運行費財政撥款預算1461000元，較2017〔2017〕9號文件精神，將公務費、公務用車運行維護費壓縮10%，對差旅費、公務費等支出從嚴控制，加強管理。

④其他說明。第一，政府采購情況。2017年M局無政府采購服務預算。第二，國有資產占有使用情況。M局車輛情況：共有45輛，其中公務用車26輛（其中包括市級領導用車7輛），執勤執法車19輛，這些車用來負責市級領導公務用車、保障大型會議和重要活動的公務用車。第三，績效管理情況。2017年M局無實行績效管理的項目。

（三）M局預算績效評價存在的問題

M局目前采用的評價方式是簡單的粗放式評價，且集中于財務部門及財務工作的考核，對于工作的具體成果未進行考慮。主要表現在預算投入環節缺少規范性指標，預算執行環節缺少約束性指標，預算完成環節缺少科學性指標，評價反饋結果運用乏力，以及缺乏內部控制實施等制度。

三、我國地方財政預算績效管理評估問題分析

盡管我國加快推進了財政預算績效管理工作，但是地方財政預算績效管理的改革還處于起步階段，地方財政預算績效管理評估存在著很多不足，結合M局預算績效管理評估問題具體分析如下。

（一）預算績效管理評價指標權重設計不科學

評價指標是檢查項目是否完成合格的檢驗標準，它直接影響著評估的過程。因此選擇指標是財政預算績效管理的一個重要環節，也是能否有效開展工作的關鍵。設計指標的方法很多，如何正確的選擇指標賦權的方法，就會顯的尤為重要。首先是對指標權重的確定會有影響，更會影響指標體系的構建及對評估結果的價值。然而，地方財政習慣于用直接賦權法，該方法簡單、隨意性比較大，會造成設計權重不科學，這種技術性的缺陷，導致指標設計不合理。比如，北京、重慶等市績效評估指標體系的業務及財務兩個一級指標，它們的權重分別占60%和40%；山西某市設定100分為市級的財政專項支出績效評估指標的基本分值，其中主要指標占80分，相關指標占了20分。

（二）預算績效管理評價體系不完整

在財政預算績效管理評價體系的建設中，許多財政部門存在著重成果、輕成本等情況，若項目單位與評價機構串通一氣，難以提高財政資金的使用效率。從預算績效評價的內容上看，地方財政預算部門按部就班，僅停留在靜態評價上，不能進行信息實時更新。

（三）預算績效監督體系不健全

預算績效目標是否能順利完成，監督體系非常重要。建立健全預算績效監督管理體系是預算績效評價的保障。如果不建立嚴格的預算績效評估報告，當出現一些錯誤的事情時，無法及時發現而造成不良的后果。此外，絕大多數地區財政信息難以透明化，也是造成監督體系不完整的原因之一。

（四）預算績效評價結果應用不充分

我國的財政預算績效工作剛剛起步，沒有受到各方的重視，目前的結果應用模式單一，還存在一些財政體制上的障礙，很難做到財政預算績效評價結果與預算相掛鉤，評價結果得不到全面有效的運用。信息的不對等也制約了財政預算績效評價結果的應用。