新時代區域科技資源分配正義的理論邏輯與實踐路徑

孫 燦

（清華大學 社會科學學院，北京 100084）

科技資源是“科技活動的物質基礎，是創造科技成果，推動整個經濟和社會發展的要素集合”。[1]在產權歸屬上，科技資源大多被定性為準公共物品。政府科技資源的分配對區域科技創新與經濟發展具有重要影響，其分配不僅涉及效率問題，也與公平問題聯系緊密。在計劃經濟時期，中國優勢科技資源主要在首都、各大區首府和一些東部大城市集聚，區域分配格局呈現不平衡的特征。改革開放以來，政府多數科技資源的分配采取競爭申請的方式，使科技資源進一步向優勢地區集聚，客觀上科技資源分布的空間差距進一步拉大。為調整這種不平衡的趨勢，政府已采取了相關政策設計，如各類“西部計劃”“地區項目”等，在競爭申請的前提下對科技資源薄弱的區域和省份進行一定傾斜。從本質上看，政府科技資源的區域分配屬于再分配。新時代，通過科技資源的分配來破解區域發展的不平衡不充分問題，實現既促進生產發展、又關照公共福利的雙重目標，關鍵在于確立新時代區域科技資源的分配正義的理論原則并探索其實踐路徑。

一、新時代區域科技資源分配正義的生成邏輯

（一）科技創新驅動區域協調發展的現實訴求

建國70年來，中國區域經濟發展先后經歷了相對差距縮小到擴大再到縮小的變化歷程。改革開放之初，在沿海地區率先發展戰略下，東部地區取得領先地位。2000年以來，在西部大開發、中部崛起、東北振興等戰略的相繼實施下，區域經濟發展差距不斷縮小，協調性有所增強，但整體上區域科技資源分布的不平衡仍遠大于區域經濟發展的不平衡程度。近年來，從中國區域科技創新資源投入和成果轉化看，東西部創新發展的差距有逐漸縮小的趨勢，但依然存在較大的絕對差距。同時，南北之間的區域創新能力差距在逐漸拉大，區域科技發展格局分化特征明顯。2018年，廣東、江蘇、北京、山東、浙江和上海六省市研發經費投入超過千億元，已接近世界發達經濟體的水平。目前，西部地區也形成了以成都、西安、貴州等為代表的區域科技創新資源集聚地，涌現出多個新的科技創新增長極。然而，吉林、黑龍江、內蒙古等地區在研發經費投入強度方面呈現下降趨勢。此外，若干戰略性區域科技資源也較薄弱，如“一帶一路”倡議中處于關鍵位置的福建、新疆，以及作為重要門戶的廣西，京津冀協同發展及雄安新區建設背景下的河北等。總體上，目前“通過區域協同創新解決發展不平衡不充分的問題仍然面臨巨大挑戰。”[2]

黨的十八大提出實施創新驅動發展戰略，將科技創新“擺在國家發展全局的核心位置”，作為“提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐”[3]。為加快推進創新驅動區域協調發展，2016年5月《國家創新驅動發展戰略綱要》中提出，東中西部應發揮各地優勢，構建各具特色的區域創新發展格局；推進創新資源的跨區域整合，促進區域協同創新；培育區域創新的優勢力量，增強區域創新高地的示范引領和輻射帶動作用。區域協調發展離不開科技創新資源的合理配置。新時代，為更好地依靠創新促進區域協調發展，對區域科技資源分配正義提出了更高要求。

（二）馬克思主義公平正義思想的繼承發展與當代闡釋

不同于西方自由主義分配正義，馬克思、恩格斯基于對現實經濟生活中的生產方式與分配方式的研究，構建了以經濟分析為基礎的公平正義思想，通過對社會基本矛盾運動規律的把握，從歷史唯物主義維度賦予公平正義以新內涵，從社會形態更替的高度提出了實現公平正義的根本途徑，構成了新時代區域科技資源分配正義的理論起點。

從正義的調節范圍來看，馬克思、恩格斯既強調正義的個體性，也強調正義的社會性。他們將個人正義作為正義的最終歸宿，將社會制度的正義作為實現個人正義的有效路徑，構建了社會正義與個人正義相統一的正義觀。從正義產生的根基上，馬克思、恩格斯以生產關系解釋分配關系，將正義歸結為對生產方式的要求以及與生產關系的適應性，在批判性的分析資本主義生產方式與分配方式的基礎上，詮釋了生產正義與分配正義的內在邏輯。基于公平正義的實現是一個矛盾不斷解決的過程，因而公平正義的評判標準必須是具體的、歷史的，要根據具體的社會歷史條件、發展現狀與發展階段設計具體的正義的制度安排。

中國共產黨將馬克思主義正義觀與中國社會主義建設、改革與發展的實際相結合，以個體的自由全面發展為理想追求，在實踐中不斷探索解放與發展生產力，增加社會財富，形成了馬克思主義正義思想的當代闡釋。毛澤東同志在《論十大關系》中關于如何處理社會主義建設中的各種矛盾的思想體現了中國共產黨人對實現協調、均衡發展理念的初步探索；鄧小平同志對“社會主義本質”的論斷重點闡述了社會主義條件下實現公平正義的基本原則和路徑；江澤民同志提出將依法治國作為“黨領導人民治理國家的基本方略”，為發展社會主義市場經濟、維護社會公平正義確立了必要的制度保障；胡錦濤同志針對構建社會主義和諧社會中的重要論述也將維護和實現社會主義公平正義放在十分重要和突出的地位。

中國特色社會主義進入新時代，面對社會主要矛盾的新變化，立足新時代中國特色社會主義的理論與實踐，習近平同志提出堅持以人民為中心的發展思想，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，深刻揭示了新時代實現“更高質量、更有效率、更加公平、更可持續”[4]發展的必由之路。為破解發展的不平衡不充分問題，需要更加協調的區域科技資源布局，在提升區域科技創新能力、促進產業高質量發展的同時，支撐區域民生改善和社會發展。將馬克思主義公平正義觀與新時代中國改革發展的具體實際相結合，進一步明確新時代區域科技資源分配正義的時代內涵和理論原則，將為探索新時代區域科技資源分配正義的實現路徑提供有力的指導。

二、新時代區域科技資源分配正義的理論意涵

（一）新時代區域科技資源分配正義的價值取向：以人民為中心

推動解決經濟社會發展不平衡不充分的問題是新時代區域科技資源分配正義的重要關切之一。實現這一目標必須堅持以人民為中心的原則導向。

1.科技創新為民

將科技創新為民作為新時代科技資源分配的重要價值指向，來源于馬克思主義科技觀的人本理念。馬克思深刻認識到科學技術對于生產的意義，并提出未來理想的經濟形態將是“在保證社會勞動生產力極高度發展的同時又保證每個生產者個人最全面的發展”。[5]在馬克思看來，科技在生產上的廣泛運用將使勞動者的必要勞動時間大大縮短，為他們創造更多的自由時間從事其他活動，使勞動成為“真正自由的勞動”[6]。科學技術負載著促進人的解放的價值指向。科技創新為民是新時代區域科技資源分配正義理論的應有之意，凸顯了馬克思主科技觀的人本理念，回答了新時代的科技發展“為了誰”的問題。科技創新要從人民群眾對美好生活的向往中發現問題、提出問題，通過科技創新回應人民群眾之需求，利用科技創新成果造福區域發展。在區域科技資源分配中，要聚焦社會矛盾的新變化，把滿足人民對美好生活需要的程度作為區域科技資源分配合理性的重要評價指標，切實做到科技創新為民。

2.科技創新依靠人民

科技創新的根本動力在于人民。在區域科技資源分配中，堅持人民主體地位就是堅持科技發展依靠人民，將科技創新人才作為區域科技創新的“第一資源”，全面而充分的調動人的積極性、主動性、創造性，為科技創新人才發揮作用提供更廣闊的舞臺和環境。習近平同志指出，建設世界科技強國，“關鍵是要建設一支規模宏大、結構合理、素質優良的創新人才隊伍”[7]（P16）。創新是第一動力，人才是第一資源。創新驅動發展的實質在于人才驅動發展。區域科技資源的分配要圍繞如何激發各類創新人才的活力和潛力，發揮科技人才在區域創新發展中的積極性。

3.科技創新成果惠民共享

在區域科技資源分配中堅持以人民為中心的發展思想，其初衷和根本目的在于通過協調區域發展讓人民群眾共享科技創新的成果，這是由社會主義的本質和根本任務所決定的。新時代，直面發展的不平衡不充分問題，更需要依靠創新驅動發展，通過有效的科技資源分配的制度安排，推動科技成果的惠民共享，促進區域的協調發展。使發展成果更多、更公平的惠及全體人民，真正做到發展成果由人民共享，必須大力發展民生科技，“加大科技惠及民生力度，推動科技創新同民生緊密結合”[8]（P61）同時，促進民生科技創新成果的轉化與推廣，將科技創新更好地向人民對美好生活的需求轉化，為區域經濟社會發展提供科技支撐。

（二）新時代區域科技資源分配正義的根本前提：解放和發展生產力

1.馬克思主義生產正義與分配正義理論

一般認為，分配領域的公平正義問題是公平正義的最直接的表現。在西方政治哲學的視野下，分配正義主要關注如何依靠社會制度對財富、資源、機會等利益進行合理有效的分配。馬克思、恩格斯通過對生產方式的剖析，批判了資本主義生產方式下分配問題上存在的不公平，從生產正義與分配正義的內在邏輯中尋求正義問題的解決之道。馬克思指出，生產決定分配，“在分配是產品的分配之前，它是（1）生產工具的分配，（2）社會成員在各類生產之間的分配……這種分配包含在生產過程本身中并且決定生產的結構。”[9]因此，分配正義必須建立在生產正義的基礎上。生產正義和分配正義的實現依賴于生產要素的合理配置。近代工業革命以來，生產要素的合理配置越來越離不開科學技術的參與。馬克思、恩格斯在科學技術對生產力的作用尚未非常顯著表現之時，就敏銳地意識到“生產力中也包括科學技術”。鄧小平同志在此基礎上提出“科學技術是第一生產力”的論斷，進一步深化了對科技資源分配中生產正義與分配正義關系的理論認識，為探索從生產正義出發維護科技資源的分配正義提供了理論依據。

2.新時代區域科技資源分配的生產正義維度

黨的十八大以來，面向國際經濟社會與科技發展的新趨勢，立足于實現全面建成小康社會以及實現中華民族偉大復興的奮斗目標，創新驅動發展被提升為國家戰略，“只有不斷推進科技創新，不斷解放和發展社會生產力，不斷提高勞動生產率，才能實現經濟社會持續健康發展”。[8]（P30）習近平同志指出，要實現創新驅動發展必須進一步深化科技體制改革，優化科技政策的供給，改革完善科技評價體系，為提高科技創新能力掃除體制上的障礙，使科技向經濟轉化的通道更加暢通。[8]（P56）

從馬克思的正義觀來看，要評判生產的正義性，其關鍵就在是否與生產方式的發展相符合、相一致。評判科技資源的分配是否滿足生產正義，需要從整體上評價科技在生產活動中的作用，要將其是否有效地促進了生產力的解放與發展作為衡量科技資源分配正義的重要依據。在中國特色社會主義建設和改革實踐中，發展生產力既是社會主義本質要求，也是分配正義的根本前提，又是實現新時代“發展成果由人民共享”的物質基礎。新時代，協調區域科技資源分配的效率與公平，促進生產正義與分配正義的統一，必須繼續深化科技體制改革，調整科技資源分配中不適應于生產力解放與發展的體制機制，推動科技與區域經濟社會發展深度融合，打通從科技強到區域強的通路，以科技體制改革激發創造力、釋放創新活力，構建各具優勢特色的區域創新格局，推動建立更加健全的國家創新體系，真正實現“讓一切創新源泉充分涌流”[8]（P62）。

（三）以“三大公平”為核心的新時代區域科技資源分配正義保障體系

1.區域科技資源分配的權利公平

實現區域科技資源分配正義，首先在于權利的公平，即保障區域平等的發展權。發展權關注發展的公平性、均衡性和可持續性中蘊含的權利訴求，尤其關注弱勢群體、落后區域的發展，強調保護弱勢群體利益、實現區域均衡發展的合理性。維護區域發展權離不開科技資源的公平分配。一方面，人人有權享用科學活動成果，有權分享科技進步及其應用帶來的福利。這些基本權利已被寫入《世界人權宣言》，并落實到《經濟、社會及文化權利國際公約》等國際文件。①見聯合國大會1948年12月10日第217A（II）號決議和1966年12月16日第2200A（XXI）號決議。中國政府于1997年10月27日簽署《經濟、社會及文化權利國際公約》，并于2001年2月28日第九屆全國人大常委會第二十次會議作出批準《公約》的決定。不同地區具有平等的享用科技創新活動的成果和科技發展紅利的權利。另一方面，科技資源的投入使欠發達地區有機會利用科學技術有針對性地為環境、農業、健康、教育、信息等民生保障問題提供解決方案。西部大開發、中部崛起、東北振興、國家扶貧開發的實施對維護區域發展權均起到了非常關鍵的作用。新時代要從根本上解決發展的不平衡不充分問題，必須繼續加大針對欠發達地區的科技扶貧力度，切實保障欠發達地區的區域發展權。

2.區域科技資源分配的機會公平

權利公平的實現在于賦予與其能力相匹配的機會以及具備能夠有效地運用這些機會的基本條件。實現平等的區域發展權，不僅應提供公平的機會，也要確保欠發達地區能夠有效利用這些機會。基礎設施是區域基本發展權的重要保障，必須加強科技創新對區域基礎設施建設升級的支撐作用，充分借助科技資源分配帶動區域文化教育、公共衛生等民生服務的均等化。“要以整體優化、協同融合為導向，統籌存量和增量、傳統和新型基礎設施發展，打造集約高效、經濟適用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系。”[10]新型冠狀病毒疫情發生以來，線上教學、遠程醫療等需求的激增凸顯了5G網絡、云計算等信息技術基礎設施在支撐公共資源線上普惠化供給的必要性。新時代推進教育、健康機會的區域公平，不僅需要在傳統的教育、醫療資源分配上向欠發達地區傾斜，還需要加強信息技術基礎設施資源配置以支撐更高質量的民生需要。在創新引領發展的趨勢下，依靠科技資源分配支撐區域新型基礎設施建設，有利于推進優質公共資源獲取的機會平等。

3.區域科技資源分配的規則公平

規則公平是形成機會公平和保障機會公平的關鍵。通過公平的、合理的制度設計賦予社會主體公平參與權力分配的機會。區域科技資源分配的規則公平在于確立科技資源分配的合理的體制機制，賦予區域及其社會成員享有與之相匹配的科技資源機會的公平，進而真正實現好、有效維護好區域發展權。公平的規則既要保障競爭性機會公平，也要保障非競爭性的機會平等。當前，一方面應完善公平競爭機制，保障稟賦條件好的地區獲得與其能力相匹配的科技資源。另一方面，在科技資源上給予欠發達地區一定的傾斜配置也是必要的，這有利于通過創新資源的配置開發其區域發展潛力，更充分地保障其區域發展權。

三、新時代區域科技資源分配正義的實踐路徑

當前，原有的制約科技創新的體制機制因素與區域科技資源分配正義的關聯越來越多地凸顯，直觀地反映出公平性問題正逐漸成為影響進一步推進區域協調發展的關鍵問題。有鑒于此，必須堅持以人民為中心的價值導向，探索區域科技資源分配正義的實踐理路。

（一）貫徹共享發展理念，實現區域科技資源分配個人正義與社會正義的統一

區域科技資源分配中貫徹共享發展理念，要根據以人民為中心的價值導向，作出更有效的制度安排。“科學研究既要追求知識和真理，也要服務于經濟社會發展和廣大人民群眾。”[7]（P10）實現發展的全民共享、全面共享，必須加強公共科技供給，發展民生科技，促進民生科技成果的轉化與推廣。依靠科技創新實現公共服務體系的低成本、高質量、廣覆蓋[7]（P13）。實現科技創新惠民共享還需要促進科技創新與區域經濟社會發展的深度融合。由于科技資源匱乏區域和經濟欠發達區域具有較強的一致性，必須完善科技幫扶機制，通過平臺建設、幫扶結對、人才支持等系統化舉措為脫貧攻堅提供充分的科技資源供給，激發欠發達地區創新發展的潛力，推動后發地區的跨越式發展。

區域科技資源分配正義的實現也要堅持共建共享、漸進共享的原則。創新驅動的實質在于人才驅動。必須進一步完善科技創新人才的利益分配機制，充分尊重和極大調動科技人才的創造精神。同時，根據區域特色實施差異化的科技人才政策，有效協調科技人才的區域集聚，使科技人才更好地服務于戰略性區域建設以及后發地區的轉型升級。在確保科技人才“得其所應得”的同時，不斷推進科技促進每個人“自由全面發展”的個人正義與全民“共享改革發展成果”的社會正義的統一。

（二）深化科技體制改革，推進區域科技資源生產正義與分配正義的統一

當前，通過深化科技體制改革，不斷解放和發展生產力是實現科技資源分配正義的必由路徑。改革開放以來，尤其是1985年科技體制改革以來，科技投入作為“生產性投入”的理念逐漸確立起來，在區域科技資源分配中，效率優先的導向性更加顯著，使得優質科技資源愈加向發達地區集聚，基于區域科技資源條件的傳統稟賦，伴隨著創新要素的集聚，逐漸形成了一些具有優勢特色的創新高地。然而，受到政府行政管理的條塊結構影響，科技資源的分配與管理存在多層級、多部門縱橫交錯的情況，導致區域科技資源分散、科技項目重復建設、項目成果低水平同質化等一系列問題。這些制度因素制約了政府科技資源利用效率，阻礙了科技創新的潛力、創造力的充分發揮，進而制約著區域科技資源分配正義的實現。

新時代以科技創新驅動區域協調發展，在深化科技體制改革的進程中，需要進一步加強統籌協調，化解區域科技資源分配中因條塊分割帶來的難題：優化研究試驗基地等科技基礎條件資源的空間布局與開放共享，推動形成跨區域的科技研發服務平臺與創新網絡；遵循區域創新集聚規律，深入推進自主創新示范區、創新型省份、創新型城市建設，充分發揮區域創新高地的示范引領作用。新時代要探索實現“更有效率，更加公平”的區域科技資源分配，必須以深化科技體制改革為著眼點，促進區域科技資源分配生產正義與分配正義統一的實現。

（三）維護區域發展權，促進區域科技資源分配的普惠性正義與差異性正義

維護區域發展權，必須針對不同區域、不同層級類別的科技資源實施差異化的科技資源分配策略，實現區域科技資源分配普惠性正義與差異性正義的統一。

其一，應突出科技資源分配對“戰略區”和“類型區”的支撐作用。東部地區應加強原始性和集成性科技創新資源的配置，打造創新高地；中西部主要地區則應著重通過匯聚科技創新資源支撐產業在區域間梯度轉移；對于京津冀、長江經濟帶等國家重要戰略區，應加強科技資源的統籌協調與跨行政區整合共享，促進區域協同發展；針對“一帶一路”建設的重要戰略區，應通過強化科技資源配置拓展其國際經濟與技術合作空間；對于“老少邊窮”、產業衰退、資源枯竭、生態退化等不同類型的劣勢地區，需要因地制宜配置與其區域稟賦條件相匹配的科技資源，推進區域發展的轉型升級。

其二，根據科技資源的層次確立差異化的效率與公平分配原則。對直接服務現實民生需要的基礎性科技資源，如支撐農業與環保先進適用技術推廣、教育與醫療資源均等化、信息基礎設施建設等類型的科技資源，應遵循公平導向的分配原則，保障欠發達地區補齊短板，實現相關科技資源分配的普惠共享。對支撐區域基本科技活動開展的財力、物力等基本科技資源，應兼顧效率與公平的分配原則，完善穩定支持和競爭申請相結合的機制，充分發揮地區基金項目對欠發達地區的傾斜性支持。對于更優質、更稀缺的重點、重大層次的科技資源，必須充分尊重優質科技資源集聚規律，采取效率主導的分配原則。新時代，面對顛覆性技術爆發增長帶來的機遇以及“卡脖子”技術頻繁出現帶來的挑戰，要著重在稟賦優勢地區加強顛覆性技術與“卡脖子”技術創新的科技資源配置，帶動和支撐創新發展。[11]

其三，根據不同類型科技資源的性質與集聚規律，需采取差別化的分配原則。針對競爭性較強的科技投入，應不斷完善各類國家科技計劃區域間分配的效率與公平機制，提高中央引導地方科技發展資金使用效益；對于稀缺性、排他性較強的科技人才，必須建立健全區域人才培養、使用、吸引、激勵機制，同時積極引導區域間科技人才的交流與合作；針對公益性、可共享性較強的實物資源和信息資源，應進一步建立健全大型科研儀器的開放共享和運行補助機制，同時提高信息資源的使用效率，完善區域科技基礎條件平臺的建設，支持跨區域科技資源的共享。