“全面二孩”政策下廣西學前教育適齡人口變化及挑戰

海 穎

（廣西師范大學漓江學院，廣西 桂林 541000）

2016年，廣西壯族自治區第十二屆人大常委會表決通過了《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》修訂案，“全面二孩”政策正式施行。人口政策作為影響教育發展的重要因素之一[1][2]，政策調整所帶來的區內新增出生人口，將給長期以來缺乏規劃監管、教育資源缺乏的學前教育帶來極其嚴峻的挑戰。

目前，“全面二孩”人口預測相關研究較多，然而該類研究多針對社會學人口學領域去探究未來可能的生育意愿和人口增量[3][4][5][6]；同時，研究多集中在全國范圍，探討國家層面的學前教育資源配置[7][8][9]，往往不具有地區針對性；另外，學前教育領域相關論文以質性分析居多[10]，量化地從人口預測角度探討教育資源供需變化的學科融合研究則更少。已有研究顯示北京[11]，溫州[12]，河北[13]，X省[14]，連云港[15]，杭州[16]“全面二孩”之后，各地在園幼兒均呈現出先增長至峰值后逐年降低的趨勢。然而，根據已有資料，我國各省各區之間無論是人口生育，還是教育發展和經費投入等方面均差別極大，[17]各省數據之間不具有借鑒價值。另一方面，廣西學前教育缺乏發展規劃、師資經費嚴重不足和城鄉發展不均衡等問題嚴峻。[18]

綜上所述，本研究將綜合廣西人口及教育統計資料，對“全面二孩”后不同生育方案下，學前教育在園幼兒總量及配套資源需求進行推算。全面分析學前教育資源配置供需矛盾，為政府、社會科學地制定教育發展戰略、教育政策等提供可靠依據。[19]

一、方法

本論文將運用王廣州研究開發的CPPS中國人口預測軟件，在2010年第六次人口普查數據的基礎上，對廣西學前教育階段適齡幼兒及在園幼兒總量進行預測。同時，全面梳理學前教育在園幼兒、班級、園所、師資等相關數據。園所、師資等相關數據[20]；最后通過對不同生育方案下各年預測所得學前教育資源需求進行測算，綜合分析各類教育資源新增需量變化及主要供需矛盾。

（一）人口預測模型選擇

將采用Leslie矩陣法（總和生育率模型），運用CPPS軟件作為預測工具，假設未來人口的死亡模型保持不變，分城鄉人口進行測算。在預測時將采用城市和鎮數據合并為城鎮數據，鄉村數據為鄉村數據，分城鄉人口預測之后合并為全區數據。

（二）人口預測參數設置

由于廣西相關人口學研究較少，未有現有數據可以參考，因而筆者結合全國、各地相關研究資料與廣西人口規劃政策及現有數據[21]，參考專家及自治區統計局意見對預期總和生育率進行高中低三種方案設置。其中，低方案假定人口生育率保持六普數據不變，即城鎮總和生育率1.4，鄉村為2.15；中方案總和生育率保持2015年1%人口抽樣水平不變，城鎮生育率1.99，鄉村生育率2.53；高方案參考北京大學郭志剛教授關于中國人口代際更替生育率應高于2.1及中國人口協會副會長翟振武教授對中國人口代際更替率為2.3的估計，將城鎮總和生育率設定為2.3[22]，并根據《廣西人口規劃2016-2030》中指出的未來五年年均出生人口規模九十萬左右的人口目標，將鄉村總和生育率設定為3.1。

二、結果

（一）廣西出生人口及學前教育階段適齡人口變化趨勢

1.“全面二孩”后廣西2017-2030年出生人口變化

“全面二孩”政策自2016年開始實施，育齡婦女從備孕至生育需要一年左右的周期，因此假定生育政策對出生人口的影響將從2017年開始。自此，廣西出生人口將相應增加，勢必對3年后學前教育階段的現有教育資源產生沖擊。根據以上參數設定，對2017-2030年廣西出生人口采用CPPS進行預測，得出以下變化趨勢，如圖1。

由于廣西2011年為育齡婦女人口峰值，之后育齡婦女總量逐漸減少，尤其是20-29歲生育旺盛期婦女總量下降較快，因而全區出生人口峰值三方案均在2017年左右。加上生育政策調整之前的生育堆積，預測2017及2018年為全區出生人口高峰，之后將逐漸下降至2025年左右。

2.廣西學前教育適齡幼兒預測結果

2016年頒布的《幼兒園工作規程》指出“幼兒園適齡幼兒一般為3周歲至6周歲”，并且我國《義務教育法》規定“凡年滿6周歲兒童，其父母或其他法定監護人應當送其入學接受并完成義務教育”。因此，將學前教育適齡幼兒界定為當年3、4、5周歲幼兒總量。另外，由于近年來“雙獨二孩”“單獨二孩”等一系列生育調整政策的相繼頒布，出生人口總量勢必不再遵循六普時期生育規律，因而2013至2016年出生人口直接采用廣西統計局官網發布的實際出生人口數據。[23]綜上所述，對學前教育適齡人口進行預測如下。

圖2 廣西不同方案下各年學前教育適齡幼兒總量圖

如圖2所示，倘若生育率政策不發生調整，廣西全區適齡幼兒數量自2019年開始逐年下降，與全國及各地六普生育率預測曲線基本一致，充分體現人口生育政策調整的緊迫性和必要性。中方案中適齡人口峰值出現在2021年，為232.47萬人，較2019年增長11.87萬人。高方案適齡幼兒總量急速增長至2022年達278.24萬人，較2019年增加57.64萬人。不同于各地之處在于，廣西中高方案適齡人口均增長至峰年后逐漸回落，并趨于穩定，分別穩定在219萬與263萬左右。

（三）廣西在園幼兒變化及學前教育資源需量預測結果

將采用廣西教育廳2017年學前教育統計報表數據為基礎數據，對三方案在園幼兒、班級數量、幼兒園所、專任教師等資源需求進行測算。

1.廣西學前教育在園幼兒變化趨勢

2017年下發的《廣西壯族自治區第三期學前教育行動計劃（2017-2020年）》中，提出了“到2020年，全區幼兒園三年毛入園率達到90%，普惠性幼兒園覆蓋率達到80%左右”的總體發展目標。2017年全區學前教育三年毛入園率為82.7%，假設入園率3年內穩步提升至目標水平，則2017-2020年每年提升2.43%至90%，另外，假設2020-2030年毛入園率每年提升1%至100%，基本實現普及學前教育。

圖3 廣西不同方案下各年學前教育在園幼兒總量

根據圖3數據分析，隨著“全面二孩”政策的實施及毛入園率穩步提升，廣西全區未來五年在園幼兒有明顯高峰。中方案在園幼兒相較于2017年增量在27.43～41.64萬之間，均值為36.67萬。高方案僅2020至2023年，在園幼兒規模將急速增長41.35～79.72萬人，學前教育資源將壓力陡增。中高方案在園幼兒數快速增至2023年后一直穩定于高位，預示著未來五年廣西將面臨最嚴峻的入園需求挑戰；另外，兩方案學前教育各類教育資源均可按照2023年左右數據進行增量配給，并不會造成短期峰年后的教育資源浪費。

2.廣西學前教育班級園所需量預測

根據《幼兒園工作規程》第二章第十一條規定，幼兒園每班人數一般為：小班25人，中班30人，大班35人，寄宿制幼兒園每班幼兒人數酌減。測算過程中采用均值每班幼兒人數30人為標準，對廣西學前教育班級需求預測如表1，中高方案相較于2017年班額存量將產生7636～12373班、12273～27141班的新增需求。

表1 廣西2019-2030年學前教育班額需量預測（單位：個）

圖4 廣西不同方案下各年學前教育園所需求預測（單位：所）

若以廣西2017年共有幼兒園11787所，班級60346班的園均5.12班現有水平進行配置，中方案新增園所需求為1491～2416所，高方案新增園所需求為2396～5300所。

若為了盡量降低新開園成本，采用改擴建現有幼兒園增加班額的方案，以園均6班進行園所配置，中方案至2022年新增園所需求在78～333所之間，高方案新增需求降低至316～2794所。

3.廣西學前教育專任教師需量預測

由于廣西學前教育專任教師長期以來缺量甚巨，生師比一直處于20左右的高位，益循序漸進逐步提升教育質量，因而對專任教師預測采用幼兒園保教人員配備標準中每班“2名專任教師，1名保育員”的低標準進行配備。

表2 廣西2020-2030年學前教育專任教師需求預測（單位：人）

即使人口按照低方案增長，在園幼兒顯著下降，專任教師依然缺量明顯。若人口按照中高方案增長，專任教師缺口將達到53657～63131人和62932～92668人。

綜上所述，由于廣西鄉村生育率六普時期即高于國際代際更替水平，鄉村育齡人口總量穩定，因而學前教育在園幼兒呈現出快速增加后逐漸降低趨于平穩的趨勢，不同于全國及北京河北等地區樣本的倒“V”型變化曲線。[24][25]學前教育各項教育資源需求也總體跟隨在園幼兒曲線，“全面二孩”帶的三方案差異從2020年開始顯現，至2023年，學前教育將面臨人口快速增長和政府社會對學前教育毛入園率提升訴求所帶來的雙重壓力，教育資源短缺最為顯著。

值得注意的是，毛入園率計算時將總在園學習人數作為分子，包含了2歲及以下與6歲及以上幼兒，對廣西2017年統計數據分析發現，此類幼兒占比高達18%；另外，大班班級數量占總班額比例近一半，大班在園幼兒占總在園幼兒人數一半以上；另外，生師比尚按照“兩教一保”的最低標準進行布局。如若2020年后，政府對學前教育進行更深層次的布局和規劃，屆時，教育資源存量與新增需量之間的矛盾將更為嚴峻。

三、討論

人口政策作為影響教育發展的重要因素之一，出生人口的變動對適齡人口規模將產生直接的影響。[26]“全面二孩”實施后，廣西本就存在著經費投入與發展規劃缺乏，師資嚴重不足且總體素質不高，公辦教育資源匱乏等問題[27]，而這些問題在學齡幼兒短期內急劇增長的情況下將日益凸顯。

（一）學前教育經費投入不足，校舍人力資源缺口明顯

長期以來，由于政府重視程度不高、經濟發展落后等因素的影響，廣西學前教育經費投入嚴重不足。2013年廣西學前教育生均預算內教育經費為1946.08元，由于在園幼兒規模的擴大，生均經費較2012年的2646.58元不增反降，且遠低于我國各省平均水平3891.01元，廣西教育經費僅有不足1%用于學前教育發展。[28]另外，已有的各項教育資源存量多年來嚴重不足，硬件設施與人力資源均存在較大缺失，盡管2009至2017年間，學前教育得到了長足的發展，隨著“全面二孩”的實施，學前教育校舍和保教資源均存在較大新增需量。尤其是專任教師未來五年內5.37至9.27萬的缺口較大，目前自治區各類大專院校學前教育的培養規模難以承載。

（二）學前教育基礎薄弱，高速發展隱患頗多，人口激增加重優質資源短缺

近年來，自治區政府加大對學前教育的投入力度，連續制定、積極推動了三期三年行動計劃，成效顯著。但是另一方面，短短十年內原本整體基礎薄弱的學前教育在園幼兒、園所班級、專任教師等各項指標上幾何倍數增加，如此高速的發展也意味著行業門檻低、魚龍混雜、優質教育資源和人力資源的嚴重短缺。

表3 廣西學前教育專任教師學歷、職稱結構

自2009年以來，學前教育膨脹式發展，雖然大專及以上學歷教師增量明顯，但是高中及以下師資不僅沒有減少，反而逐年增加到了2.5萬左右，占專任教師總量的30%。從職稱上看，高職稱教師逐漸流失，無職稱教師總量及占比逐年增高，高達86.5%。

另外，2017年廣西公辦幼兒園僅占總量的15%，優質公辦學位缺乏，各地公辦幼兒園班均幼兒超額常態化。隨著“全面二孩”政策所帶來的人口激增，社會對優質、公辦學前教育資源的訴求將更加迫切，尤其是近五年的適齡人口攀峰期，公辦幼兒園學位壓力與日俱增。

（三）城鄉教育資源長期分配不公，城鄉出生人口倒掛激化供需失衡

長期以來，在城鄉二元經濟體制下，廣西城鄉經濟差異與教育投入差異非常顯著，教育資源的分配極為不公。另外，由于農村長期實行“一孩半”政策，未來十余年廣西鄉村育齡婦女總量遠高于城鎮，且鄉村總和生育率常年處于高位，育齡婦女總量與生育率雙高勢必導致鄉村出生人口總量的大幅增加，屆時城鄉學前教育資源的分配不公問題所帶來的供需失衡將越發突出。

表4 廣西2017年城鄉學前教育資源存量

2017年廣西鄉村在園幼兒總量仍然不足城鎮的三分之一，專任教師總量不足城鎮四分之一，學前教育基礎十分薄弱。同時，未來十余年城鄉出生人口均值分別為：低方案14.3萬和42.85萬，中方案25.18萬和48.82萬，高方案29.53萬和59.83萬。雖然，多位學者均認為“全面二孩”政策對城市的影響顯著大于農村，城鎮將面臨更大的教育資源壓力，[29]但是由于廣西鄉村極為匱乏的學前教育資源存量，區內鄉村教育資源壓力將更為顯著。

雖然當前廣西處在快速的城鎮化進程之中，城鎮流動人口較多，城鄉的學前教育資源供需失衡得到了一定程度的緩解，但是學前教育資源配給城鄉差異太過凸出，如果不加以重視任由發展，將有可能導致教育資源短缺和浪費并存的局面。

四、結論

回顧歷史經驗，隨著我國人口政策的調整，學前教育資源短缺和過剩現象均曾交替出現，提前布局，防患于未然，科學地處理人口與經濟、社會和教育的關系至關重要。因此，全面掌握已有的教育資源存量及現有矛盾，全方位估計人口戰略調整和人口規模變化將帶來的資源壓力，提前預防、合理規劃，是自治區政府和社會積極應對人口政策調整的重要舉措。

（一）未雨綢繆，全面收集人口變化信息，加強出生人口動態監測

人口生育政策調整所帶來的出生人口規模的變化，將全方位地影響醫療、教育等各項公共配套資源。未雨綢繆地構建人口監測系統，全面地對各地區分年齡別育齡婦女總量、生育率、孩次生育、家庭目標子女數和戶口性質、流動人口、子女受教育現狀等信息做好抽樣收集整理工作；加強對各地各年出生人口的動態監測，提前對資源需量進行預測，不僅對學前教育的合理配置意義重大，對各級政府合理規劃各類公共資源，預防資源短缺和浪費都將起到關鍵的指導作用。

（二）因地制宜，統籌教育資源，優化資源配置

我國幅員遼闊，各省各地區之間無論是人口結構，生育規模還是教育資源水平均差異巨大。廣西學前教育短期內所面臨的沖擊雖然巨大，但是2023年以后各方案適齡人口均將回落并趨于穩定，因此，在保障學前教育資源承載能力的同時，避免或減少教育資源過剩交替出現也非常重要。即便是廣西區內，各市縣地區之間也差異甚巨。因而，因地制宜地對當地的人口和學前教育現有規模進行分析，統籌教育資源，是各地對學前教育進行優化配置的基礎。

（三）增加財政投入，保障教育資源充足，穩步提升質量

隨著“全面二孩”的實施，廣西學前教育資源不足問題將越發凸顯。因而，首先需要解決的是教育需求逐步增大和現有資源儲量不足之間的矛盾，政府應增加學前教育財政投入，進一步提高生均公共預算教育事業費和公共預算公用費用，保障學前教育的硬件與軟件質量。其次，應大量提供相應的學前教育教師資格培訓并加強對師資隊伍的職后培養，提升現有師資的專業化水平，并鼓勵各高等院校擴大學前教育招生規模，以確保儲備師資的充足優質，在解決數量問題的基礎上，穩步提升質量。

（四）城鄉統籌規劃，平衡城鄉教育資源，促進教育公平

對教育資源進行合理規劃布局時，既要考慮到資源的充足有效，又要充分考慮到資源的公平。隨著廣西高速城鎮化發展，基礎教育鄉村學齡人口隨遷就讀率達到了40%以上，導致部分農村教育資源過剩甚至出現閑置的情況，同時由于大量鄉村學齡人口進入城鎮，現有的城鎮教育資源不能完全滿足學齡人口的增加量。所以，人口生育政策調整所帶來的供需變化要立足于區域范圍內各城鄉地區基礎人口結構和原有公共資源配套之上，必須密切關注城鎮化進程和流動人口變化等其他影響學前教育空間布局的因素。同時，廣西各級政府需統籌兼顧，對教育資源進行合理分配，合并拆除與擴建改造并舉，平衡城鄉教育資源，逐漸縮小城鄉學前教育差距，全面推進教育公平。