專利資助政策機制評估及政策改進維度
——基于1989-2014年時間序列實證分析

劉 昂

（南方醫科大學 法學系，廣東 廣州 510515）

專利是衡量自主創新能力一個可量化的重要維度。我國先后在1992年、2000年和2008年對《專利法》進行了三次修改，并在2008年由國務院印發了《國家知識產權戰略綱要》（以下簡稱《綱要》），將知識產權實施上升到國家戰略層面。《綱要》中明確提出“到2020年，把我國建設成為知識產權創造、運用、保護和管理水平較高的國家。”據2019年國家統計局公布的數據,我國受理的發明專利申請量連續9年位居世界第一。WIPO在“世界知識產權指數”更是直接指出中國已經成為知識產權大國。由此引發了以下問題：專利激增主要動因是什么？我國專利資助政策效能如何？是提升了專利質量，還是誘導了大量“垃圾專利”和“泡沫專利”？因此亟待對專利資助政策機制進行評估，并提出政策改進建議。

一、我國專利資助政策的類型界分

專利資助是指，根據鼓勵和促進科技創新創業等國家戰略目標，省市知識產權局相關部門預算中安排相關資金，對資助申請人申請專利或開展專利相關工作所給予的資助。不同區域根據其具體情況，從專利申請行為、專利維持行為和專利實施行為三階段制定運行不同形態的專利資助政策。各省市出臺的條例、辦法、細則、規定等政策，使本應由市場主體基于市場因素進行的專利行為，包括專利申請、專利維持和專利實施行為不可避免地受到了非市場性的外部政策因素的影響。[1]概括起來，我國對專利行為刺激政策措施大概有以下類型：

（一）無償資助專利行為政策

《專利收費減繳辦法》第三條規定了專利申請人或者專利權人在符合一定條件下，可以向國家知識產權局請求減繳以下費用：1.申請費（不包括公布印刷費、申請附加費）；2.發明專利申請實質審查費）；3.年費（自授予專利權當年起六年內的年費）；4.復審費。這種普遍減緩優惠政策（包括已被廢止的《專利費用減免辦法》）導向性比較弱，不能有效地克服我國專利制度運行過程中出現的結構性缺陷。為了改善專利制度的運行績效，我國大多數地方政府都制定和實施了政府資助專利費用的政策。[2]1999年，上海市頒布實施了我國第一部《專利資助辦法》（2012年予以修訂）規定了一般資助和專項資助兩種類型。其中專項資助對象為專利工作試點企事業單位和專利工作示范企事業單位。并在第十條和第十七條分別對一般資助和專項資助的具體資助金額做出了規定。這種無償資助專利行為政策大大降低了專利申請的成本和風險，在很大程度上對專利激增事實起到了刺激作用。

（二）稅收激勵專利行為政策

《高新技術企業認定管理辦法》規定，為扶持和鼓勵高新技術企業發展，企業獲得高新技術企業資格后，可享受稅收優惠。各省、自治區、直轄市制定了一系列稅收政策，如稅前扣除、稅收優惠、稅收返還等。運用稅收杠桿對企業所得稅和增值稅給予優惠，犧牲政府稅收收入，間接激勵專利市場主體積極實施專利行為。

對于政府而言，通過讓渡一部分稅收收入，犧牲短期內的稅收數額，鼓勵企業加大R＆D投入，刺激知識產權自主創新，彌補市場調整存在的缺陷。比如《江蘇省專利促進條例》第十六條規定，企業為開發新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用，在計算應納稅所得額時，按照研究開發費用的百分之五十加計扣除[3]。有學者通過創業板上市公司為樣本，實證發現所得稅稅率的降低一定程度上刺激了企業研發費用投入強度和專利數量的增加。[4]

（三）獎勵專利行為政策

我國《專利法》第16條規定“被授予專利權的單位應當對職務發明創造的發明人或者設計人給予獎勵”。2010年修訂的《專利法實施細則》第七十七條規定，對符合《專利法》第十六條規定的獎勵的方式和數額的，應當自專利權公告之日起3個月內發給發明人或者設計人獎金。其中一項發明專利的獎金最低不少于3000元；一項實用新型專利或者外觀設計專利的獎金最低不少于1000元。地方各省市根據《專利法》和《專利法實施細則》規定先后制定了本地區專利獎勵政策辦法，如《江蘇省專利發明人獎勵辦法》（2016）規定，專利獎勵每2年評審1次，每次獎勵人數不超過10名，每人獎勵10萬元。《廣東省專利獎勵辦法》(2014)第七條規定，省人民政府對獲得廣東專利金獎的單位，給予每項10萬元的獎勵；對獲得廣東專利優秀獎的單位，給予每項5萬元的獎勵；對獲得廣東發明人獎的個人，給予每項2萬元的獎勵。①近幾年，各省市相繼出臺了專利獎勵政策，如《江蘇省專利發明人獎勵辦法》（2016）、《北京市發明專利獎勵辦法實施細則（試行）》（2015）、《廣東省專利獎勵辦法》(2014)、《浙江省專利獎評選辦法》（2016）、《上海市科學技術獎勵規定實施細則》（2013）、《安徽省專利獎評獎辦法》(試行)（2010）、《四川省專利實施與產業化激勵辦法》（2015）、《山東省專利獎勵辦法》（2015）等。這些兼具物質獎勵和精神獎勵的專利刺激機制發揮了政策的引導作用，很大程度上促使專利激增這一事實。

二、我國現行專利資助政策的運行機制

通過基于1989-2014年時間序列實證分析，結果表明專利資助政策與專利數量激增成正相關性，但與專利質量無相關性。由此，有必要檢視我國現行專利資助政策運行機制。

（一）專利申請行為中的專利資助政策

從1985年我國開始實施專利制度以來，我國專利申請量保持了持續性增長的趨勢，尤其是2008年我國《專利法》第三次修正以及《國家知識產權戰略綱要》的頒布實施前后，有關專利申請的資助政策數量不斷增加，2008年全國各地實施的專利政策數量有118個，其中與專利申請有關政策數量達65個（見圖1）。在資助政策效能影響下，2008-2011四年間的專利申請總量大于1989-2007年約20年的專利申請總量（見圖2）。

圖1

圖2

在專利資助政策運行機制中，大致有三種模式，第一，純粹鼓勵專利申請為主的運行機制模式。以專利申請其相關費用為資助對象，采取實際繳納的費用資助方式給予刺激。第二，專利申請區分對待的運行機制模式。即針對不同的專利申請對象采取不同的專利資助標準和方式。第三，專利申請資助附加功能運行模式，如將專利申請與個人職稱（或單位獎勵）直接掛鉤。通過專利申請資助附加功能將專利申請與個人(單位)直接利益結合起來，鼓勵刺激專利申請行為。

表1 專利授權量主要省市資助政策與授予量

表中所列省市是2015年專利授予量全國前8名，8個省市都在不同年份頒布了相應的專利資助制度。考慮到政策影響可能的滯后性，從時間序列看，8個省市的專利授予量都在專利資助法規頒布實施年或之后年份有明顯的激增。以廣東省為例，2014年頒布實施《廣東省專利申請資助及獎勵專項資金管理法》，2015年專利授予量從2014年的179953件激增到241176件，增幅高達25%，由此可見，專利資助法規對專利申請量激增的巨大影響。

（二）專利維持行為中的專利資助政策

專利維持行為直觀表征為有效專利量，一定程度上代表國家專利質量水平。我國《專利法》第四十二條規定，發明專利權的期限為二十年，實用新型專利權和外觀設計專利權的期限為十年，均自申請日起計算。明確了三種專利種類的有效年限。第四十三條規定，專利權人應當自被授予專利權的當年開始繳納年費。有研究表明，專利權的價值越大，權利人維持的意愿越強烈。[1]盡管相對于專利申請行為資助，直接刺激專利維持行為的資助政策較少，但從中央到地方政府也出臺了一些專利維持資助政策法規，試圖通過資助專利維持費用，提升政策環境等因素，對專利權人維持專利行為的意愿產生一定的影響。如《上海市專利資助辦法》（2012年修訂）第十條第三款規定，授權后第二年、第三年的年費，按實際繳納金額的80%資助。自2010年，我國有效專利數超過英國、法國、德國；2011年超過韓國，成為僅次于美日的世界第三有效專利總量大國（見圖3）。但是，另一方面，隨著我國專利申請量、授予量和有效專利量不斷攀升時，我國專利失效量也逐年上升，從2010年的8386件，不斷增加，2013年達49165件，2014年達70639，2015年達83439件。其中，發明專利失效率變化幅度不大，但實用新型和外觀設計失效率變化較大，這表明專利維持資助政策對技術含量較高的發明產生一定的正相關性影響。權利人對專利授予中不需要進行實質審查的實用新型和外觀設計專利維持意愿并不強烈（見圖4）。①專利失效率是通過統計2005-2014年有效專利量，減去每年新增專利授予量，再計算失效和有效比率，得到每年專利失效率。專利失效包括未繳年費而放棄、屆滿、避免重復授權放棄、主動放棄、無效宣告、視為撤回等專利無效情況。大部分實用新型和外觀設計在資助終止時即出現因未繳維持費用而被權利人放棄的情形。[5]

圖3

圖4

（三）專利實施行為中的專利資助政策

專利實施行為，即專利轉化行為。主要包括權利人自己實施或許可他人實施專利技術行為、轉讓專利技術行為、專利技術質押融資行為等。隨著我國日益重視專利質量水平提高，積極提升專利成果轉化率，鼓勵專利技術市場化，中央和各級政府以《知識產權戰略綱要》自主知識產權的水平和擁有量能夠有效支撐創新型國家建設為戰略目標，積極制定專利實施資助政策，創新追趕實現專利數量大國到專利質量大國的轉變。除了實施減免稅收等常規優惠杠桿促進專利成果轉化外，有些地方設立專項資金促進專利實施，對高質量的專利給予現金獎勵，如四川省知識產權局關于《2015年專利實施與促進專項資金安排情況》的公告中詳細規定了專利實施專項資金的資助范圍和獎勵額度。①專項資金主要用于引導我省技術含量高、市場前景好、預期經濟效益顯著的專利項目的實施及其產業化；支持我省重點企事業單位、園區、區域開展知識產權試點示范和優勢培育工作；支持專利信息利用平臺、專利執法維權平臺等服務能力建設；開展知識產權（專利）戰略研究及專利預警分析；加強知識產權人才培養等。2015年共計安排專項資金4000萬元。對專利交易成本費用也給予一定資助。近些年來，國內不少大城市都已開始進行中小企業知識產權質押貸款試點。如2006年上海浦東新區正式啟動知識產權質押融資試點工作；同年，北京也開始推進知識產權質押融資模式。為盤活經濟促進社會發展，鼓勵專利實施，各地對專利質押融資出臺相關資助政策，其中最為常見的是專利質押融資利息提供無償補貼。

三、我國專利資助政策機制的實證評估

針對專利激增的動因，近年來，相關研究逐漸增多，大多以經濟學、管理學為研究視角，提出了種種動因說。1.R＆D 強度說；2.友善法庭環境說；3.肥沃技術假說；4.外商直接投資（FDI）說；5.經濟競爭與改革說；6.專利刺激政策說。法學領域的相關論文尚不多見，且多沿襲法學邏輯價值的傳統研究路徑，[6]對專利激增動因及其質量問題缺乏實證分析。本文采定性描述與定量分析結合的方法，從國家統計局官網、知識產權局官網、世界知識產權組織（WIPO）網站，以及《中國統計年鑒》《知識產權白皮書》《專利統計年報》《中國有效專利年度報告》等資料中攝取了相關翔實數據。以1989-2014年時間序列實證研究為基礎，采用邏輯多元線性回歸模型方法，以專利資助政策虛擬變量為主要解釋變量，輔以R＆D、FDI等主要相關變量，實證分析專利資助政策與作為專利質量代替變量的專利族（patent family）間關系證成，再以技術市場交易額作為專利質量另一代替變量作穩健性檢驗證成，展開對專利資助政策機制評估，實證分析其專利數量和專利質量的相關性。

（一）變量選擇

1.被解釋變量:專利質量的替代變量——專利族

專利質量作為抽象概念，并不存在純粹直接的表征數據，只能采取代替變量。在已有的研究中，有學者將專利授予率作為專利質量的代替變量，理由是“從申請到授權再到維持,每一個環節能否順利通過以及維持的時長，都在一定程度上體現了專利的質量。”[3]對于申請階段的專利質量,撤回率和授權率是常用的兩個指標。[7]對于授權后的專利,專利續期時長是被廣為接受的衡量專利質量的指標。[8]本文選擇專利族作為專利質量的代替變量，以技術市場交易額作為穩健性檢驗的專利質量的代替變量。

專利族可以簡單地理解為專利家族。世界知識產權組織將其定義是指在同一國家不同時間或者在不同國家或地區公布或發表的，基于同一發明或者多個專利共享發明的一個共同方面所形成的專利文獻的集合。[9]我國國家知識產權局將其定義為：專利族是指由至少一個共同優先權相聯系的一組專利文獻。為比較發明效能和技術知識間關系，作為專利保護地理范圍的專利族在經濟領域受到越來越廣泛的運用。同時，專利族在研究專利實際價值方面也得到廣泛使用。[10]專利族內同族專利數量的多少反映了發明的技術重要性和經濟重要性。[11]

2.解釋變量

主要解釋變量為專利資助政策的虛擬變量和專利申請量和授予量。根據現有的文獻還設定了以下控制變量:反映一國整體的科技實力和核心競爭力指標的研究與試驗發展（R＆D）；反應外商直接投資的FDI；以進出口總額/GDP表示地區經濟活躍程度的開放度；以及科技財政支出、發明授予量、職務發明授予量，人均GDP、普通高校當年畢業生人數等8個因素作為控制變量加入模型當中,建立較為可信的1989-2014數據多元線性回歸模型。

（二）數據來源

專利申請量和授予量，發明授予量、職務發明授予量數據來源于中國知識產權網；專利資助政策的虛擬政策變量以《專利法》修訂和《國家知識產權戰略綱要》實施的2008年為界，2008年變量虛擬為“0”,2008年及以后變量虛擬為“1”；R＆D、FDI、進出口總額、GDP、人均GDP、普通高校當年畢業生人數數據來自1989-2014年國家統計局公布的《年鑒》數據。專利質量的替代變量專利族數據來源與世界知識產權網（WIPO）,技術市場交易額數據來源于歷年《年鑒》。

（三）模型設定

建立一個多元線性模型來分析專利質量和多種變量之間的關系，專利質量是通過專利族體現。模型建立如下：

Yj是指第j年的專利族數目，在數據中，j是從1989至2014，Xij是指第i個變量在第j年，βij是指Xij對應的權重，δi和εj是指由于i變量或j年份引起的干擾。通常δi和εj是高斯分布也就是δi～N（0，σi2）,εj～N（0，σ2）。

數據有若干變量，可以是專利申請量，專利授予量，政策虛擬變量，R＆D（億美元），FDI（億美元），市場開放度，建模分析專利族和這幾個變量之間的線性多元線形回歸關系，進而加入一些新的變量，如，科技支出（億美元）、發明申請量、發明授予量、職務發明申請量、職務發明授予量、人均GDP以及普通高校當年畢業生人數，建模分析專利族和這些所有變量的關系，得到以下表格。為了檢驗多元線性模型的穩健性，通過其他專利質量代理變量來進一步驗證專利族結果的可靠性。模型將技術市場交易額作為專利質量代替變量和以上所有解釋變量再做一次多元線性回歸模型穩健性檢測。

表2 線性回歸模型1結果：專利族

模型1的參數和結果：觀察數：23，錯誤自由度：11，平均平方根差值：2.25e+03。

R-平方（表示預測結果和實際結果的吻合度）：1，矯正R-平方：1，F-statistic vs.constant model（F統計顯示的是null hypothesis下結果是否滿足5%顯著性）：1.25e+04，p-值＝7.14e-21。

模型1顯示的線性規劃回歸結果，第一列數據是各個變量所占比重，也就是公式（1）中的βi，第二列表示的是βi的不確定性，也就是βiσ2，在線性回歸里，β被假設具有高斯分布。p-值顯示的是各變量對專利族的影響，p-值小于0.05表示的是影響顯著。

表3 線性回歸模型2,市場交易額（線性公式和11個變量的關系）

模型2的參數和結果：觀察數：23，錯誤自由度：11，平均平方根差值：1.94e+05R-平方（表示預測結果和實際結果的吻合度）：1，矯正R-平方：1，F-statistic vs.constantmodel（F統計顯示的是null hypothesis下結果是否滿足5%顯著性）：2.97e+04，p-值＝ 6.02e-23。

（四）多元線性回歸模型解釋

政策虛擬變量、科技財政支出與普通高校畢業生數與專利質量代替變量專利族不呈正相關性。專利申請量、專利授予量和市場開放度與專利族呈正相關性。這表明，資助政策直接影響專利申請量和專利授予量，但并不直接影響專利質量水平，而是通過專利申請量和專利授予量間接影響專利質量。從刺激專利申請量和授予量的維度來看，專利資助政策達到了政策制定時預期的目的和效果。從提升國家創新能力和技術水平目的看，專利資助政策的資助、補貼、獎勵和稅收優惠的政府購買專利模式對專利族所表現的國家創新能力不呈正相關性。為保證專利資助政策與專利質量關系的穩健性分析，本文建立了第二個回歸模型，將技術市場交易額作為專利質量代替變量，與第一個回歸模型結果一致。結果依然顯示專利資助政策變量與技術市場交易額變量代替的專利質量無相關性；專利數量與專利質量有相關性，即隨著專利數量的激增，一定程度上專利質量也在提高，但專利資助政策對專利質量無直接影響。并沒有完全實現政府“以數量布局、以質量取勝”的知識產權戰略布局。

（五）專利資助政策機制實證效能

通過對專利資助政策機制進行實證檢視，可以發現，專利資助政策在專利申請量和授予量激增中發揮了重要的作用。現階段我國實施的“以數量布局、以質量取勝”的專利發展策略，通過專利申請量和授予量的積累疊加實現專利質量水平增長。專利激增事實特征的背后，直接引起專利申請數量和授予數量激增（見圖5），主要動因就是2008年《專利法》修訂和《國家知識產權戰略綱要》及各地出臺的配套條例、辦法和規定等專利資助政策的刺激，尤其是考慮到政策效能滯后性，表五顯示，2008-2010后，不管是專利申請量還是專利授予量都一路攀升。2007年全國專利申請量是693917件，2010年就攀升到1222286件，專利政策刺激專利激增作用明顯。但是，在某些領域，市場機制無法實現資源的最優配置，政府介入很可能使情況更加惡化。[12]各地密集出臺的專利資助“小政策”，數量其逐年增加（見圖2）。

圖5

四、我國現行專利資助政策機制的完善進路

實證分析表明，專利資助政策并不能促進“以質量取勝”的價值預期。“以數量布局、以質量取勝”的創新追趕專利發展策略，刺激了專利量大幅提高，而專利量大幅提升結果又會反向刺激政策制定者加大專利政策資助力度和幅度，這背離了專利“真正目的在于通過早期公開發明創造，讓后續發明人、同業競爭者及社會公眾及時了解技術狀況，避免低水平重復研究，節省人力資源和研究開發經費，促進整個社會技術進步、勞動者技能提高、全體社會成員智慧的全面發展。”[13]。因此，對專利資助政策機制進行全面檢視，并提出政策完善思路具有重要的理論價值與實踐意義。

（一）優化促進專利實施的專利配套措施

適度調整專利資助政策運行機制，抑制專利資助政策對專利申請行為的刺激作用，加重對專利實施行為資助或刺激的力度和幅度，完善促進專利實施的專利配套措施。國家知識產權局《關于印發〈關于專利申請資助工作的指導意見〉的通知》（國知發管字〔2008〕11號）明確指出，專利申請資助以部分資助為原則，各地方政府應當修正以專利數量為導向專利資助政策，嚴格遵循以實際發生費用的一定比例給予資助，不宜實行對專利申請實行全額資助。同時，應當對資助對象進行細分，例如北京市專利鼓勵政策資助額度規定：除重大專利發明外，實用新型不超過20萬元；發明專利不超過30萬元；并設定了特別獎、一二三等獎不同的刺激的力度和幅度。合理利用好無償資助、稅收激勵、獎勵等政策刺激杠桿。

（二）適度抑制政府在專利市場中的主導作用

建設創新型國家必須發揮政府作用，但也應當看到專利資助政策對專利市場并不具備強約束，也不可能完全達到政府的價值預期效果。各省市專利資助政策制定主體應當多元性，政策制定過程中應當廣泛聽取專家、大中小企業代表、科研機構、高校單位等不同主體的意見，尤其是建立公眾參與機制，增強專利資助政策的科學性和公平性。

（三）重視專利后期行為中的補助與獎勵

在專利申請、維持和實施環節中，專利資助政策應當側重于專利實施環節的獎勵，即重視專利后期行為中的補助與獎勵。專利的價值在于轉化、在于實施，申請行為和維持行為僅僅是專利行為的手段。專利只有實施轉化才能讓創新更有價值，具體模式包括專利許可、轉讓、融資、作價入股、專利標準化等。

（四）區分專利資助政策的資助方式

區分專利資助政策對發明、實用新型和外觀設計三種專利形式的資助方式，對發明專利資助進一步傾斜，提高對實用新型和外觀設計的程序性審查，同時彌補專利資助的初步審查上漏洞。

（五）構建第三方監控機制

建立有效的監督與反饋機制，引入第三方監控機制。對專利資助政策的制定和資助資金管理、發放等應當盡快建立獨立的監督機制，如引入第三方監控機制，對違規套取專利資助資金等違反專利資助政策的不法行為施以懲罰性機制，讓無償資助、稅收激勵、獎勵等資助措施在陽光下運行，提升透明性和公正性。