論19世紀中后期英國的區別救濟

丁建定 謝 天

一、19 世紀中期英國的區別救濟

英國濟貧法出現以來，綜合性救濟與混合性濟貧院始終是英國濟貧法的基本特征。19 世紀中期，英國濟貧法當局開始關注到濟貧院內人口的差異性，并試圖采取一些措施，針對不同情況的貧民提供不同的救濟，其中針對患病者所提供的醫療救濟具有一定的典型性。19 世紀30年代初，利茲、格拉斯哥和曼徹斯特等地的醫生所進行的關于垃圾與疾病關系的調查，使得濟貧法當局開始關注貧民的健康與醫療問題。1838年，倫敦的濟貧法管理當局下令對該城一些最糟糕的地區進行一項調查，該調查的最終報告被納入到1838年英國濟貧法委員會的年度報告之中。查德威克在1838年就寫到：“總體上來講，所有的流行病和傳染病都會對濟貧稅負擔產生直接而又根本性的影響。勞動者會由于突然患上傳染性疾病而陷入貧困，救濟就需馬上提供，在患病勞動者死亡時，寡婦及孩子就會成為貧民而被拋向教區，因此而新增的濟貧負擔如此巨大，以致濟貧法官員不得不放棄節儉的做法，從而增加一部分費用用于防止那些由于身體原因而導致的災難?！雹貲erek Fraser, The Evolution of the British Welfare State, a History of Social Policy since the Industrial Revolution, Macmillan, 1985, p. 62.他甚至認為，城市中的疾病正在逐漸加重濟貧法管理當局的成本，無論是在對病人的醫療方面還是在對寡婦孤兒的照顧方面，從長遠來看，改善生活條件比提供醫療救濟更加節約。①Eric Hopkins, A Social History of the English Working Class, 1815-1945, Arnold, 1984, p. 63.19 世紀40年代初，查德威克還對勞動者的健康狀況進行了調查，指出：1838年，英格蘭和威爾士死于流行病、地方病和傳染病，呼吸器官疾病，大腦、神經和精神性疾病以及消化器官疾病等4 種類型疾病的人數為216299 人，占全體人口的14‰，1839年，上述兩類數字分別為214771 人和14‰，與此同時，英格蘭和威爾士由于致命性疾病死亡的人口占總人口的比例為21‰—22‰。②Joel Wiener, Great Britain, the Lion at Home, a Documentary History of Domestic Policy, 1689-1973, New York, Chelsea House Publishers, 1974, p. 1749.

19 世紀中期，英國濟貧法當局開始采取措施，建立貧民的醫療救濟制度。1842年的法令開始指定精神病患者委員，對各郡已經建立的精神病院進行調查。到1844年，英格蘭和威爾士已經指派了2800 名醫療官員，其職責是處理由濟貧官員所提出的患病貧民。濟貧監督官向濟貧院醫療官員提供按病人計算或者按年計算的報酬，一些濟貧監督官也采用向地方診所付費的辦法來利用這些診所向貧民提供醫療救濟。醫療官員還常被指派關照濟貧院中的貧民，但是，這些醫療官員如果提供分娩服務則需另外付費。

1852年，英國濟貧法局指出，當家庭主要成員依然處于受雇狀態且尚未淪于貧困的情況下，向其所提供的醫療救濟也是合法的。1862年的精神病法授權各地的精神病監督員可以將精神病患者從濟貧院轉到精神病院。迫于不斷增加的濟貧院內外醫療救濟支出的壓力，許多聯合濟貧教區開始將濟貧院內外的醫療救濟分開實施，并分別指派醫療救濟官員。負責院外醫療救濟者稱為街區醫療救濟官，負責濟貧院內醫療救濟者稱為濟貧院醫務官。從19 世紀50年代開始，許多聯合濟貧教區開始建立公共醫院，這些醫院逐漸用于一般民眾而非僅為貧民提供醫療救濟所用。從1860年開始，“國立醫院”一詞開始廣泛用于指稱濟貧院醫院，并很快發展起來。1861年，英格蘭和威爾士共有6.5 萬張醫院病床，其中約80%是由濟貧醫院所提供的，其余則為慈善醫院所提供的病床。③Derek Fraser, The Evolution of the British Welfare State, a History of Social Policy since the Industrial Revolution, Macmillan, 1985, p. 92.

19 世紀60年代，一系列關于英國濟貧院內患病貧民的調查進一步喚起了英國社會對此類人群的關注，濟貧法局敦促各地濟貧法監督局采取措施改善濟貧醫院的條件。1866年的《時代》雜志指出：“疾病與貧困是不同的情況，將其混淆并采用同樣的辦法加以處理是一種錯誤的制度、錯誤的管理，也是一種思想觀念的混淆。”④Michael Rose, The Relief of Poverty, MacMillan, 1986, p. 37.同年，著名的《柳葉刀》雜志對倫敦濟貧院中患病貧民的狀況進行了調查。這些調查推動了英國濟貧院內醫療救濟的改進。1867年，英國頒布首都濟貧法，把倫敦各聯合濟貧教區合并為一個“救濟區”，并成立首都救濟局，該局在整個首都救濟區的范圍內建立起?？漆t院、綜合醫院、熱病醫院以及隔離醫院，并建立起首都急救服務系統。英國濟貧法局主席哈迪在介紹該法時指出：“有一件事情我們必須始終堅持，那就是濟貧院中的醫療必須采用一種全然不同的制度，因為人們所抱怨的災難主要是由于濟貧院的管理所造成的?！惫系睦^任者高斯欽甚至提出了“向所有貧民階級提供免費醫藥”的建議。①Derek Fraser, The Evolution of the British Welfare State, a History of Social Policy since the Industrial Revolution, Macmillan, 1985, p. 92.不過，該建議遭到許多地方濟貧法監督局的強烈反對。1868年，英國濟貧法局開始為濟貧醫院添置設備，并開始聘用經過訓練的護士。

19 世紀中期英國的醫療救濟產生了一定的效果，到1870年，英格蘭和威爾士800 萬英鎊濟貧支出中有30 萬英鎊用于提供醫療救濟。②Edward Royle, Modern Britain, a Social History 1750-1985, Arnold, 1988, p. 185.濟貧法局的一位醫療檢察官在對倫敦地區的醫院進行調查后指出：“所有調查過這些重要的醫療機構者無不看到，這些醫療機構中的病人較之前被提供了較好的膳食、衣服、住所以及照顧，濟貧法醫療機構中的這些病人較之大量的只能依靠自己的收入為生者的狀況要好得多?！币灿姓{查者指出：“濟貧稅是勞動者生活和健康的保險，它幫助貧民養老和治病，當貧民遭受精神疾病時，濟貧稅給他以保護，并由專業技術人員為其提供醫療服務。在現行農業工資標準下，一個農場勞動者甚至在某種程度上享有那些手工業者都不能為自己提供的醫療服務?！雹跠erek Fraser, The Evolution of the British Welfare State, a History of Social Policy since the Industrial Revolution, Macmillan, 1985, p. 93.

19 世紀中期，針對貧困兒童的區別性救濟開始出現，濟貧法局所建立的學校成為對貧困兒童提供區別性救濟的重要設施。這些濟貧法學校規模不一，有的可容納2000 多名兒童，有的僅能容納幾十名兒童。英國著名文學家查理斯·狄更斯在1850年參觀了位于斯文頓的曼徹斯特濟貧法學校，他在事后這樣描述道：“我們走進了少年部的運動場，那里集中著150 名孩子，一些孩子在享受陽光，一些孩子在玩彈子球，一些孩子在快樂地跳躍。這些孩子的年齡在4—7歲之間。”④Eric Hopkins, A Social History of the English Working Class, 1815-1945, Arnold, 1984, pp. 135-136.

勞動救濟措施從濟貧法出現伊始就是其重要的組成部分。勞動票制度是一項重要的勞動救濟制度。其通常的做法是，向救濟申請者發放印制的票據，票據的一面由申請人最近一次接受雇傭的雇主填寫何時、從何地雇傭過此人，現在為何解雇此人，雇用期間的工資數額等并簽名，另一面則由當地其他雇主填寫，主要內容是證明此人曾在何時向其申請工作，因何原因不能雇傭此人等并簽字。全部填寫相關內容后，申請人持此票按照濟貧檢察官的指導踏上尋找工作的征途，期間，申請人的工資不再由濟貧稅支付，而是由教區檢查員支付。1835年，全英已經有24 個聯合濟貧教區采用勞動票制度，到1844年，索?？丝び? 個聯合濟貧教區、諾?？丝び? 個聯合濟貧教區、埃塞克斯郡有5 個聯合濟貧教區、劍橋郡有6 個聯合濟貧教區、貝德福特郡有1 個聯合濟貧教區、赫德福特郡有2 個聯合濟貧教區采用了勞動票制度。⑤Anne Digby, "The Labour Market and the Continuity of Social Policy after 1834: The Case of the Eastern Counties,"

The Economic History Review, 1975, (1).

小塊土地制度是19 世紀中期英國貧民救濟的另一種重要形式。由于圈地運動的加速進行，許多人失去土地，生活陷于貧困之中。政府于是通過法令，在那些大塊的被圈土地的旁邊辟出一小塊土地，把它劃分成許多相同的小的單位，交給生活貧困者使用，讓他們自己在上面種植蔬菜或其他可以用作食品的東西，也可以養殖小家禽，以補貼家庭生活的不足?！皬谋举|上講，小塊土地是一種制度性的園地，其目的是為使用者或持有者提供一種生存的輔助手段?！雹貲enis Moran, The Allotment Movement in Britain, Peter Lang, 1990, pp. 9-17.根據克拉潘的研究，到1833年，小塊土地在劍橋郡已經很常見，在諾?？撕退鞲？松踔粮鼮槠毡?，在貝德福德郡，小塊土地在1818年已經沿著路邊開始出現了，到1824年，小塊土地已在貝德福德十分常見，而在路易河附近，小塊土地早在19 世紀初就已司空見慣。19 世紀中期以后小塊土地在英國有一定的發展，但是進度緩慢，1845—1869年，小塊土地的面積僅有2223英畝。②克拉潘：《現代英國經濟史》（上卷），商務印書館，1964年，第162 頁。19世紀英國濟貧法還對小塊土地做出具體規定。1831—1832年的濟貧法規定，授權教區圈占閑置土地，并按照每小塊不超過1 英畝的標準分給貧民使用。1834年的新濟貧法和1845年的圈地法也都對小塊土地的標準及其適用對象做出具體規定，但這些規定只具有勸說功能，不具有強制功能。

二、19 世紀后期英國的老年救濟

19 世紀末20 世紀初，英國老年生活的首要途徑是依靠個人的收入，依靠自己累年積攢的財產。1905年,富爾漢的濟貧監督局特地做出規定，擁有充足財產的兒子與未婚女兒負有贍養他們老年或病弱父母的責任。那些既無穩定的收入，又無什么財產，也不能依靠子女贍養的老人，經常把慈善機構的施舍與收養當作自己維持晚年生活的重要來源，慈善組織每年支出中有一大部分用于養老方面。 除了依靠個人自助性養老外，老年人還可以通過加入某一友誼會或工會得到少量的養老金。不過大多數友誼會提供的救濟僅限于疾病和喪葬方面，能提供養老金的友誼會為數極少，發放的養老金數量也很有限。多數工會提供的救濟也限于失業津貼與事故津貼。這主要是因為，友誼會與工會的經費有限，無力提供時間可能持續很長、數量可能很大的養老費用。所以，互助性養老雖然對一部分老人的養老問題起過一定的作用，但是，在英國各種傳統的養老措施中并不占重要地位。

1834年新濟貧法頒布后，英國開始實行嚴格的濟貧院內救濟，老年、殘疾等失去工作能力者不得不進入濟貧院中，否則，不能得到濟貧法制度下的救濟。各地濟貧法管理當局堅持嚴格的院內濟貧原則，反對擴大對老年貧民的院外濟貧。濟貧法管理當局之所以這樣做有兩個目的：一個是希望有效地減少用于院外濟貧的支出數量，進而使整個濟貧經費得以下降；另一個是借此向老年人的家庭成員施加壓力，讓他們為自己年老的親屬提供養老費用。例如，劍橋郡的濟貧法監督局就發布文件，宣布：濟貧法監督局可以和老年人的兒子協商，為老年人提供養老費用，如果兒子同意為其老年父母的養老提供費用，濟貧法監督當局將減少對其年老父母的院外救濟。老人如果與其親屬居住在一起，而家庭環境表明貧困已無法使老人正常生活時，濟貧法當局將單獨向老人提供救濟。70 歲以上的老人不能單獨生活，但可以與能夠保證其清潔和安全的人居住在一起。①Jill Quadagno, Aging in Early Industrial Society, New York, Academic Press, 1982, pp. 128-129.限制院外老年救濟的直接結果是大量的老人被迫進入濟貧院，使濟貧院中老年人的數量和比例迅速增長。日益增長的院內貧困老人數量與不斷惡化的院內生活環境，很快就使濟貧院成為社會輿論抨擊的中心。

19 世紀70—90年代，院內救濟是英國解決養老問題的基本制度，許多無依無靠的老人只好進入濟貧院度過自己的晚年生活，于是，濟貧院中老年人的數量和比例要高得多，特別是老年男子的比例更高。1887—1888年，布里奇濟貧院中1—15 歲者占23.8%，16—40 歲者占28.6%，40—60 歲者占14.3%，而60 歲以上者則占33.3%；16—40 歲的男子占9.1%，41—60歲男子占11.9%，60 歲以上的男子則占25.8%，也就是說，這一時期該濟貧院中1/4 的接受救濟者是老年男子。②M. A. Crowther, The Workhouse System, the History of an English Social Institution, 1834-1929, London, Methuen,1983, p. 233.根據英格蘭和威爾士的調查統計，1871—1911年，65 歲以上的老年人占濟貧院內貧民的1/4 以上，有時甚至超過1/3。

19 世紀90年代以后，英國政府開始適度放寬對老年人的院外救濟并采取措施改善濟貧院內的生活環境，以便為老年人提供比較滿意的生活環境。議會多次成立有關老年貧民的調查委員會，1895年，又專門成立皇家老年貧民調查委員會，委員會批評一些濟貧院中的惡劣條件，指出：濟貧院不能辦成老年人痛恨的地方，而應該真正成為較之他們的家庭更加舒適的場所，使他們樂意進入。委員會建議，為了更加有效地實施對貧困老人的救濟，應對濟貧院的管理加以改變，并對貧困老人提供應有的院外救濟。1896年，英國地方政府事務部發布文件，把院外救濟的范圍擴大到值得救濟的老年貧民，這些老年貧民應該具有良好的品行、節儉的意識以及早期生活時的獨立性。1899年，議會成立的關于值得救濟老年貧民的委員會也提出同樣建議。

1901年，英國地方政府事務部又宣布：對所有貧困而又值得救濟的老年人提供經常充足的院外救濟將成為一種固定不變的政策。除非因為下列原因，否則，老年人不能被要求進入濟貧院中。這些原因包括精神或身體殘疾，沒有居住處所，沒有適當的可以給其照顧的人以及其他類似的原因。地方政府事務部還要求提高和改善濟貧院中老年人的生活條件，包括擴大老年人白天活動的空間，起床與睡覺時間的自由，探親訪友的更大便利，并提供煙草、茶葉與糖等。院外濟貧的規定放寬后，接受院外救濟的英國老年人口數量很快增加。到1908年養老金制度實施后，許多老人開始領取免費養老金，接受院外救濟的貧困老年人口數量才開始下降。

對于老年貧民來說，院外救濟較之院內救濟易于接受。在院外救濟下，老年人在一定程度上減輕了院內救濟中可能會產生的孤獨感、不自由感乃至屈辱感，可以得到更多的親情、更大的行動自由以及來自親屬的可能照顧，這一切對于任何一個老年人的晚年生活來說都是十分必要的。但是，這種對老年人的院外救濟仍然存在不少的缺陷，特別是院外救濟的標準較低。在英格蘭和蘇格蘭，老年貧民院外救濟標準一般是每周2 先令6 便士到3 先令。這筆救濟金根本無法使老年貧民維持一種貧困線以上的生活水平，除非還有另外收入或其他補充養老來源。

由于濟貧法管理缺乏統一性，院外救濟與院內救濟的標準在各濟貧教區之間存在很大的差別，在一些濟貧教區幾乎所有的老年貧民都可以得到院外救濟，而在另外一些濟貧教區，濟貧當局則拒絕給老年貧民提供院外救濟。即使在那些院外救濟已成為普遍事實的濟貧教區，院外救濟的發放時間和數額也經常變化。院外救濟的發放機關經常以各種理由減少發放數額。根據當時的記錄，在一個濟貧教區，一對老年夫婦因為在一個地方的俱樂部做工，每周領得2 先令6 便士的收入，當他們申領院外救濟時，救濟金就減少了同樣的數量。一位證人在接受調查時抱怨說：“同樣的情況還有許多，即使他們通過節儉而攢下的一點錢也不行，這點錢絕不夠他們生活，他們申領救濟時十分不利，領到的救濟要少一些，而那些全然不為年老做準備的人則可以領到足額的院外救濟金”。

此外，一些院外救濟發放官員的工作態度十分惡劣，這極大地傷害了一部分老年貧民的自尊心。19 世紀末的一位證人在接受調查時這樣說：“通常，院外救濟發放官員對那些申領救濟的老人十分不禮貌。許多老年貧民對我說，他們與院外濟貧官員見面時就像和警察見面一樣。有幾次我自己就看到了濟貧官員全然粗暴、以強凌弱的樣子。尤其令人不滿的是，老年貧民必須按照濟貧官員指定的地方排隊等待發放院外救濟，如果他們未能在濟貧官員到達時等在那里，濟貧官員就會把錢帶回”。①Jill Quadagno, Aging in Early Industrial Society, New York, Academic Press, 1982, pp. 105-106.

三、19 世紀后期英國的失業救濟

19 世紀末20 世紀初，英國濟貧法還提供失業救濟。當然，這種失業救濟同樣按照院內救濟的原則實施，失業者只好進入濟貧院方能得到一些以犧牲自由乃至人格為代價的救濟。院外救濟不僅數量很少而且很難得到，同時還伴有一種道德檢驗措施。失業者在領取院外救濟前必須接受有關道德、品行方面的調查，以決定其是否真的值得救濟。許多人為了避免接受這種近乎污辱性的調查，根本不愿申請院外救濟。這樣，因失業而接受院外救濟者的數量在19 世紀末較之19 世紀前半葉大為降低，同時，接受院內救濟的失業者則不斷增多，特別是在19 世紀90年代后，經濟危機頻繁出現，失業人數不斷增長，這種情況更加明顯。 但是，如果把失業率與失業者接受院內外救濟者的數量結合在一起考慮，就會發現，接受院內外救濟的失業者比例極為有限。如果把接受院內外救濟的失業者人數與接受院內外救濟的寡婦、身體不健全的貧民以及暫時生病的身體健全的成年人數進行比較，也可以得出同樣的結論。

顯然依靠濟貧法所提供的極有限的院內外救濟根本無法滿足失業者的需求。于是，以威廉·布斯和韋伯夫婦等為代表的社會問題方面的專家以及一些濟貧監督官提出建議，認為僅靠濟貧法所提供的有限救濟是不夠的，失業者擺脫貧困的根本途徑應該是讓他們盡快開始工作。查理斯·布斯指出“貧困者之所以貧困是因為更加貧困者的競爭”，“我認為，把這一非常貧困者從每天的斗爭中解脫出來是解決問題的唯一辦法”，“我的建議是應該給予這些人機會使其在工業社會群體中過一種正常的家庭生活……使他們有房子住，有飯吃，有御寒之物，通過教育和訓練讓他們為自己或為政府終日有工作可做”。①John Brown, "Charles Booth and Labor Colonies, 1889-1905," The Economic Historical Review, 1968, (2).威廉·布斯認為，社會問題的解決可以通過建立三種勞動移居地的途徑，城市勞動移居地收容愿意加入的失業者，農場勞動移居地用于對失業者進行再培訓，海外勞動移居地作為最終定居地。 韋伯夫婦也指出，失業問題可以通過像德國和荷蘭等國所實行的勞動移居地的方式加以解決。此外，貝弗里奇也提議建立一種強制性和永久性的勞動移居地，以解決那些因自身的因素而不能就業者的失業問題，同時，建立一種自由的勞動移居地，解決那些愿意工作而由于種種原因不得不失業者的就業問題。

于是，各種勞動移居地在19 世紀90年代開始建立起來，作為濟貧法之外解決失業問題重要的非官方措施。這些勞動移居地按創建者區分可以分為兩類：一類是由一些旨在解決失業問題的社會團體創辦的勞動移居地，另一類是由濟貧當局為緩解失業者的貧困狀況而建立的勞動移居地；按照資金來源劃分：前一類主要靠各類志愿性捐款建立，后一類則主要靠地方政府的撥款建立；按照性質區分：前者主要是針對那些自身愿意勞動但由于種種原因而失業者，后者則主要是針對那些流浪者或由于個人的不良習慣而不能被雇傭的人。1891年，“救世軍”在埃塞克斯郡的哈德里建立了“救世軍土地移居地”，這塊移居地約3000 英畝，作為解決城市最貧困者就業問題的途徑。1892年，“家庭移民協會”在斯塔斯韋特建立一塊占地130 英畝的“農場移居地”，目的是鏟除失業“這一所有政治的、宗教的及社會災難中最緊迫的災難，這一犯罪、無信仰乃至賣淫的根源”。移居地的居民來自于城市中的失業者，在移居地中不發工資，居民可以免費住房，得到由協會提供的一日三餐，每年一套衣服，對兒童的教育以及1/3 英畝的小塊土地，學習養蜂技術及手工技術。濟貧法管理當局所建立的勞動移居地中最有代表性的是1904年倫敦波普勒教區建立的萊恩敦勞動移居地和1905年由倫敦失業委員會建立的豪爾斯里灣勞動移居地，前者占地100 英畝，后者占地1300 英畝。這些勞動移居地中，有的經營很好，并取得一定的經濟效益。例如，1905年，訪問哈德里勞動移居地的賴德·哈格德這樣寫道：“這里的土地大多是貧瘠的粘土，就是在這塊土地上，他們植樹、種草、制磚、養雞，1904年，全部收入在33000 英鎊”。巴尼特夫人在參觀豪爾斯里灣勞動移居地后寫道：“他們都在勞動，共種植4325 棵樹，養943 只羊、397 頭豬和437 只家禽”。①Jan Marsh, "The Unemployed and the Land," History Today, 1982, 32.

但是，這種勞動移居地制度存在明顯的缺點。大多數勞動移居地是農業性的勞動移居地，一些移居地準備把居民經過培訓使其重新回到農業中去，所以，這些移居地對城市失業者吸引力不大，參加這些移居地的人比較少，在哈德里移居地約有500 人，在萊恩敦移居地只有200 人，在豪爾斯里灣移居地也只有500 人左右。一些勞動移居地名義上是自治性的，實際上帶有明顯的強制性，居民被迫從事一些自己不愿意干的工作。1893年4月，斯塔斯韋特勞動移居地的居民就抗議道：“我們宣布我們受到了欺騙和不公平的對待，來的時候我們認為這是一個自治的社會，然而，它只是一所院外的濟貧院”。②丁建定：《從濟貧到社會保險》，中國社會科學出版社，2000年，第199 頁。此外，這些勞動移居地還受到農民的反對，他們認為，多數勞動移居地的目的是把城市失業人口經過勞動移居地的培訓后轉移到農村，這會把城市的就業壓力及競爭帶到農村。再加上建立勞動移居地存在嚴重資金問題，依靠志愿性捐款極不穩定，地方政府撥款必將加重地方稅收，引起納稅人的強烈不滿。所以，盡管許多社會人士、政治家乃至政府機構把勞動移居地措施看作解決失業問題的重要途徑，但勞動移居地建立的數量并不很多，效果也不太明顯。

嚴重的失業問題使得英國政府不得不開始采取其他措施。1886年，地方政府事務部大臣約瑟夫·張伯倫向所有濟貧監督官提出一項對失業者提供勞動機會的“市政公共工程計劃”。計劃指出，在對貧困和失業者進行救濟時，應該通過市政工程的擴大給失業者提供就業機會。市政工程所提供的工作必須是：（1）不涉及貧困恥辱的工作；（2）不管其先前從事何種工作，現在都可以做的工作；（3）不會對正在就業者產生競爭的工作；（4）不會影響勞動者按其行業通過努力可以重新在本行業就業的工作。張伯倫在通函中指出，在失業現象特別突出的地方，濟貧監督官應當和地方當局進行協商，努力采取措施對非熟練工人安排工作以便使他們盡快就業。這些工作可以是下列工作：處理農場污水；整理開闊地、娛樂場地、新的墓地及棄置不用的墓地；清掃地方當局通常不予清理的街道；整理并鋪設新的街道；鋪設未鋪的道路，在農村道路上修建人行道；修建和擴大排水或供水設施。張伯倫認為，上述工作對失業者是有特殊用處的工作，任何人都可以做，這些工作不會降低勞動者的身份，并且不會對現時的就業狀況產生不利影響。同時，張伯倫又指出，為防止欺騙行為，并使人們盡快回到其先前的職業上去，上述工作的工資應該低于正常支付給同類工作的工資數。此后，各地開始把失業者組織起來修建公共設施，于是，以公共工程計劃為形式的勞動救濟措施又成為濟貧法之外解決失業問題的又一官方措施。

然而，參加公共設施建設的失業者大多為非熟練工人。多數失業的熟練工人不愿接受公共工程計劃所提供的勞動救濟機會，他們認為，自己是有技術的工人，從事這種不需技術的工作是一種被人瞧不起的選擇。申請者必須接受品行調查也增加了他們對參加公共工程的逆反心理。公共工程建設所需資金多由地方政府自己解決，這無疑會給地方政府帶來巨大的財政壓力。用于工程建設本身的開支也遠遠超過失業者在公共工程勞動中創造的價值，造成了公共工程項目巨大的虧損。1892年，格拉斯哥公共工程計劃虧損為1710 英鎊，1895年為2960 英鎊，1904年為4168 英鎊，1905年猛增為12266 英鎊。①Pat Thane, The Origins of British Social Policy, London, Croom Helm, 1981, p. 169.所以，許多地方政府對這一計劃很快失去信心。

1895—1896年，英國下院成立一個關于失業問題的調查委員會。該委員會認為，對于那些在極其特殊情況下申請救濟的人應該保留其選舉權，地方政府事務部應該制定一些條例以便濟貧監督官能夠行使其已廢置不用的為失業者購買土地并提供計酬勞動的權力。但是，關于向失業者提供救濟性工作的開支，委員們未能就全國各地的情況達成相同的意見，不過在倫敦地區仍然取得一致的意見，委員會認為，倫敦地區為救濟失業者而提供工作所需支出的一半應由整個首都區負擔。委員會對公共工程計劃表示贊同，但也提出一些重要的修正意見，認為對那些受雇于救濟性工作的勤勞失業者應該按小時給予工資，也應該給予失業者一定的自由時間以便其尋找正常工作。委員會建議負責開發救濟性工作的地方當局應該從市政工程貸款委員會得到低息貸款，倫敦區的救濟性工作應該得到首都公共濟貧基金的資助?？梢?，委員會各種建議的焦點集中在提供救濟性工作的資金方面，委員會希望通過各種途徑為救濟性工作提供資金保障?？墒?委員會的建議沒有得到重視與接受。這樣，盡管存在各種各樣的勞動救濟措施，但是，這些措施無法充分發揮應有的效果。

四、19 世紀后期英國的疾病救濟

19 世紀末20 世紀初，英國濟貧法對患病者及身體不健全者所提供的救濟大體上可以分為兩部分，一部分是對患病者及身體不健全者所提供的救濟，另一部分是醫療服務。這種健康救濟同樣依照嚴格的院內濟貧原則，但由于身體不健全往往是導致一些人貧困的重要原因，所以，對身體不健全者的院外救濟條件相對較寬。接受院內外救濟的身體不健全者在接受院內外救濟的貧民總數中占較高的比例。

1870—1910年，接受院內救濟的身體不健全者的數量一直在上升，這既說明大多數身體不健全者不得不把接受濟貧院內的救濟作為自己的最后歸宿，也意味著英國普通百姓的健康水平一直處于較低的狀況。1870—1895年，接受院外救濟的身體不健全者數量明顯下降，這是與這些年間英國社會掀起的要求嚴格限制接受院外救濟者數量的所謂“社會十字軍運動”密不可分。1896—1905年，接受院外救濟的身體不健全者數量開始上升，這是因為這一時期英國政府逐漸放寬院外救濟的種種限制。1910年以后，接受院內外救濟的身體不健全者的數量同時下降，是因為養老金制度、失業保險制度及健康保險制度實施后，大量身體不健全者可以通過這些新型的社會保障制度得到保障，而不再僅僅依靠濟貧院的救濟，尤其是免費養老金制度的推行起到了關鍵作用。相比之下，濟貧法制度對身體健全者的疾病救濟特別是院外救濟要嚴格很多，接受院內外救濟的患病的身體健全者數量較之身體不健全者少得多。

濟貧法對疾病患者所提供的救濟極其有限。1907年，倫敦地區的助產士在談及對母嬰救濟時這樣說：“作為本區的助產士，我們被認為有責任對母嬰提供關懷，但是，如果母親沒有食物，我們怎樣去照顧他們。我們經常傾囊而出，為他們購買牛奶和食物，因為沒有其他的辦法來幫助他們。我們也僅是掙錢吃飯的女人，不能經常這樣做”。韋伯夫婦在濟貧法皇家委員會少數派報告中也指出，對身患疾病者特別是對懷孕及哺乳期的母親及其嬰兒所提供的院外救濟嚴重不足，“一名懷孕的母親每周很少能得到2—3 先令以上的院外救濟，對她的任何特殊需要更是很少予以考慮”，有些情況下每周僅給1 先令的救濟，所有的濟貧官員都很少給懷孕婦女提供食品一類的救濟，孩子生下后，也沒有任何護理及家庭幫助這樣的產后服務。①Lara Marks, "Medical Care for Pauper Mothers and Their Infant: Poor Law Provision and Local Demand in East London, 1890-1929," The Economic History Review, 1993, (3).

濟貧法下的醫療服務主要通過濟貧醫院提供。但是，濟貧醫院床位嚴重不足。20 世紀頭10年，在英格蘭，每980 人僅有1 張病床，在威爾士，高達每2340 人1 張病床，在蘇格蘭，也為每930 人1 張病床。人口密度較大的倫敦區，人均擁有病床更低，倫敦東區的醫院擁有床位810 張，人口則為100 多萬人，北倫敦醫院僅有33 張床位，人口則為90 萬人。②Owen David, English Philanthropy, 1660-1960, Harvard, Belknap Press, 1964, p. 484.醫護人員十分缺乏。1886年，醫生與人口之比在倫敦為1：939，在布賴敦為1：726，在布里斯托爾為1：1232，在利物浦為1：1564，在格拉斯哥為1：3908。③Francis Barrymore Smith, The People's Health, 1830-1910, New York, Holmes and Meier Publishers, 1979, pp. 367-382.護士人員尤為缺乏，19 世紀90年代，700 個濟貧醫院中一共只有130 個醫院擁有經過訓練的護士。一般情況下，1 名護士在教學醫院照顧2.7 個床位，在普通醫院照顧3.83 個床位，而在濟貧醫院則要照顧10.6 個床位。19 世紀60年代中葉，政府建議濟貧監督官應購買魚肝油及奎寧作為濟貧醫院用藥，但到1877年，182 個濟貧教區不買這兩種藥，521 個濟貧教區買了這兩種藥后即不再購置任何藥品。④M. A. Crowther, The Workhouse System, the History of an English Social Institution, 1834-1929, London, Methuen,1983, pp. 168-175.

上述情況導致濟貧醫院中的死亡人口占英國總死亡人口的比例遠遠高于其他醫院。1893年，倫敦死亡人口的27%死于濟貧院，其中13.5%死于濟貧醫院，而死于慈善醫院者僅為9.6%。在布里斯托爾，20%的人口死于濟貧院和濟貧醫院，在威斯敏斯特，死于濟貧院和濟貧醫院的人口占死亡人口的比例為31.6%，在曼徹斯特，為19%，在斯提普尼，高達36%。1902年，死于倫敦濟貧院及濟貧醫院的人數等于英格蘭和威爾士所有慈善醫院的死亡人數之和。⑤Francis Barrymore Smith, The People's Health, 1830-1910, New York, Holmes and Meier Publishers, 1979, pp. 385-386.

五、19 世紀后期英國區別救濟的功能

盡管19 世紀后期英國濟貧法下所實施的區別性救濟存在諸多不足，但卻是英國濟貧法重要的積極性變化之一。這種變化不僅彌補了濟貧法所提供的綜合性救濟在滿足不同貧民群體差異需求方面的不足，而且為后來英國政府針對不同原因的貧困采取不同政策措施提供了實踐經驗，從而為19 世紀末20 世紀初英國社會保險制度的出現提供了實踐基礎。①楊思斌：《社會救助立法：國際比較視野與本土構建思路》，《社會保障評論》2019年第3 期。1842年4月1日考文垂的一份雜志即對19 世紀中期開始的區別性救濟給予高度的評價，指出：濟貧院中的貧民“被如此詳細地加以區分以至于這種區分不僅趨向于提升他們的道德，而且還要增強他們的健康，以便當他們從濟貧院出來時，能夠獲得較之進入濟貧院時更好的生活。”當代英國著名的濟貧法史學家克羅瑟也曾評價道：“在許多年間，濟貧院曾經不得不將學校、救濟院、醫院、老人院以及無家可歸者和失業者的最后避難所等多種設施功能合并，雖然不能說濟貧院有效地發揮了上述多種功能，但是，正是濟貧院提供了管理今天更加專業化的國家主導的社會福利機構的經驗，濟貧院是國家在機構化救助方面的第一次嘗試。雖然濟貧院出現過許多不足，甚至包括存在一些故意的或者是無意的殘酷，但是，在努力改變上述不足的過程中，國家逐步走上了建立各種特殊機構并最終取代濟貧院的道路?！雹贛. A. Crowther, The Workhouse System, the History of an English Social Institution, 1834-1929, London, Methuen,1983, p. 3.

需要指出的是，英國濟貧法主要是一種綜合性救濟，即無論何種社會問題所導致的貧困都要依靠這一制度予以救濟。19 世紀末20 世紀初，英國社會問題無論從類型上還是在嚴重程度上都超過以往任何一個歷史時期，貧困問題只是其中的一種綜合性社會問題，失業問題、健康問題、老年問題的嚴重程度絕不亞于貧困問題。這些社會問題盡管相互影響、互為因果，但是每一種社會問題的獨立性影響益發明顯，它們的出現和加劇也具有各自的特殊原因，因此就要求區別對待，針對不同原因所導致的不同性質的社會問題采取不同的解決辦法。作為一種綜合性救濟措施的濟貧法根本不可能有效地解決所有這些社會問題。

正因為此，1905年英國皇家濟貧法調查委員會對濟貧法功能的評價出現爭議并形成了多數派報告和少數派報告。兩派的報告都認為，盡管政府用于濟貧方面的支出不斷增加，濟貧法的效果并不明顯，社會貧困的程度不僅沒有減緩反而有不斷加劇的趨勢。各地的濟貧院存在較大的差異，這種差別如此之大以至于對任何一個濟貧院的情況闡述都不能適用于英國整個濟貧院制度。濟貧法機構和地方政府機構功能上的重疊是導致濟貧和其他社會支出不斷增長的主要原因之一。如果實施新的濟貧法，就必須對申請者進行嚴格劃分，并根據不同情況區別對待。為了從根本上減輕貧困問題，必須從解決貧困出現的原因著手，建立和實施勞動介紹所制度以減少失業和臨時工是一種行之有效的辦法。

但是，多數派報告和少數派報告在多個方面存在嚴重分歧。首先，關于英國貧困問題加劇的原因。多數派認為：“貧困的原因不僅是經濟的以及工業的，在它的起源與特點方面更多的是道德方面的，政府本身無法改變或消除其影響?！边@表明多數派認為，貧困主要是由于個人的原因造成的。少數派則認為，貧困是一種社會現象，它主要是由于社會和經濟的因素造成的，個人因素雖然有一定的影響，但不是主要的因素，因此，貧困者本人不應該承擔主要的責任，國家和社會對此負有主要的責任，應該采取措施認真有效地加以解決。

其次，關于解決貧困及其他社會問題的原則。多數派認為，必須堅持1834年濟貧法的基本原則，不僅要使接受救濟者所得到的救濟數量盡可能少，而且要在政治地位上使他們比正常人低。只有這樣，才能使接受救濟者不把希望寄托在政府和社會的救濟上，而是主要依靠個人的努力擺脫貧困。這不僅能使濟貧開支得以降低，還可以提高貧困者的自助意識。如果個人有能力的話，首先應該自己養活自己，其次是依靠家庭，如果這兩方面都無法依靠，最后才能依靠濟貧聯合區、各郡納稅人以及國家?？梢?，多數派主張的救濟仍然是一種對已經成為事實的貧困進行被動、有限的救濟，并沒有把重點放在解決貧困所出現的原因方面，這只是一種“救濟性原則”。少數派認為，救濟性原則有很大的局限性，它不可能從根本上減輕或解決貧困問題，相反，只能加劇貧困的蔓延程度，因為它只能在貧困成為現實后才提供救濟。要想有效地解決貧困和其他社會問題，最有效的辦法是實行“預防性原則”，一方面可以采取改善環境的方式防止貧困和其他社會問題的加劇，另一方面也可以采取區別對待的方式相對有效地解決這些問題。這種原則下實施的救濟可以從根本上減緩貧困和其他社會問題的程度與影響，通過預防措施達到長期有效地解決貧困問題的目的。

再次，關于濟貧法本身的前途。多數派認為濟貧法本身應該繼續存在，所需要的只是對其進行一些改革，主要是廢除濟貧法監督局，把濟貧法監督局原來的權力交給各郡的議會。少數派則認為，濟貧法已經不能適應英國社會的需要，因此，不僅要廢除濟貧法監督局，而且要廢除濟貧法，濟貧法監督局原來的權力全部交給各郡議會，郡議會則應該根據不同的社會問題建立相應的委員會，兒童問題交給教育委員會，疾病和老年問題交給健康委員會，失業問題應該特別對待，需要成立一個直接對議會負責的專門機構，處理勞動力市場問題和失業問題。

綜上所述，19 世紀中后期英國新濟貧法的重要變化之一是區別性救濟開始出現。濟貧法出現以來，其所提供的救濟基本上是一種綜合性救濟，濟貧院也大都是混合性濟貧院，雖然此種綜合性救濟與混合性濟貧院不斷受到批評并在不同時期有不同變化，但綜合性救濟與混合性濟貧院始終是英國濟貧法的基本特征。19 世紀中期，英國開始實施對患病者、兒童等的區別性救濟以及勞動救濟，從而開始真正地改變英國濟貧法的綜合性救濟傳統與特征。19 世紀末20 世紀初，英國新濟貧法下的區別性救濟逐步推進，不僅針對不同人群提供了兒童救濟和老年救濟，而且針對不同社會問題提供了疾病救濟和失業救濟以及勞動救濟。英國新濟貧法下區別性救濟的實施是英國濟貧法的重大改革，在濟貧法歷史上具有重要影響。區別性救濟的實施以及其他一些改進措施，既為濟貧法在英國現代社會保險制度出現之時得以存在提供了前提，更為英國養老金制度、醫療保險制度以及失業保險制度等現代社會保險制度的出現奠定了基礎。