重大疫情防控對策研究
——以新冠肺炎疫情防控為例

趙化民，李學迎，孫 方

（1.聊城大學馬克思主義學院，山東聊城 252059；2.中共山東省委黨校［山東行政學院］校刊編輯部，濟南 250014；3.山東建筑大學商學院，濟南 250101）

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會強調，要全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。新冠肺炎疫情防控正是對我國治理體系和治理能力的一次大考。期間，習近平總書記時刻關注疫情防控，作出一系列重要指示，強調要最大程度確保人民群眾生命安全和身體健康。在黨中央堅強領導下，全國人民眾志成城、同心協(xié)力，取得了抗疫狙擊戰(zhàn)的重大階段性勝利。但防控工作仍存在諸多問題和不足。

既有相關研究主要如下。（1）強調健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系。李宏偉等（2020）認為，缺乏應對重大疫情的相關演練，反應速度不夠，預警機制不完善，是疫情初期控制不力的主因，要健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系。［1］新華社評論員指出，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系，必須突出問題導向，解決突出問題；必須牢牢把握制度建設這條主線，要運用系統(tǒng)思維，注重協(xié)同配合。強世功（2020）認為，新冠肺炎疫情防控為全球化時代的治理提出新挑戰(zhàn)。［2］黃奇帆（2020）強調，國家應該大力加強公共衛(wèi)生、傳染病防治領域供給側的全面改革。［3］段偉文（2020）強調，要加強信息監(jiān)測和預警機制建設。［4］此外，諸多學者強調要加強應急管理人才培養(yǎng)及救援隊伍能力建設。（2）強調加強公共衛(wèi)生法治保障，完善疫情防控法治體系。胡建淼（2020）指出，我國現(xiàn)行應急法律和體制總體上是有效的，但也暴露出一些問題。［5］王晨光（2020）認為，要重視突發(fā)事件應急狀態(tài)下公民權利的保障問題。［6］蘇華偉（2020）指出，在相關法律上，關于預警信息發(fā)布的主體規(guī)定混亂，建議將公共事件的預警機制單獨立法。［7］要發(fā)揮法治在疫情防控中的規(guī)范與保障作用（馬懷德，2020）。［8］梁啟東（2020）強調，做好疫情防控，要有法可依，強化執(zhí)法力度，執(zhí)法主體要帶頭執(zhí)法。［9］莫于川（2020）強調，政府機關和公務人員要提高依法行政水平。［10］顧金焰（2020）提出了修改和完善《傳染病防治法》的相關建議。［11］（3）強調提升社會治理能力。相關觀點主要有：社會治理過程面臨公共性缺失，要加強各主體的協(xié)同治理；［1］提升社會治理能力，要充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢（王壽林，2020）；［12］要推進政府治理深化改革（許耀桐，2020）；［13］要全面提升公民衛(wèi)生應急素養(yǎng)（高立偉，2020）；［14］發(fā)揮各專業(yè)協(xié)會的作用（王芃，2020）。［15］國家衛(wèi)生健康委員會黨組（2020）認為，要構建應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的社會治理共同體。［16］（4）強調要加強農村疫情防控工作。溫鐵軍（2020）從優(yōu)化基層治理縱向格局、發(fā)展壯大農村集體經濟、引導社會組織健康發(fā)展三個方面強調進一步完善城鄉(xiāng)基層治理。［17］徐毓才（2020）［18］、張雅光（2020）［19］、陳明星（2020）［20］等查找了農村疫情防控工作存在的問題，強調要在抗“疫”中提升鄉(xiāng)村治理能力，補足農村公共服務體系的短板。

綜上，既有研究已取得諸多成果。但仍存在需要加強之處，如缺乏對重大疫情防控問題的全面把握。針對此，本文爭取更全面掌握其中問題，并提出一攬子對策建議。

二、我國新冠肺炎疫情防控存在的主要問題

時至2020年3月，武漢保衛(wèi)戰(zhàn)、湖北保衛(wèi)戰(zhàn)就已取得決定性成果，疫情防控阻擊戰(zhàn)取得重大戰(zhàn)略成果，統(tǒng)籌推進疫情防控和經濟社會發(fā)展工作也取得積極成效。但我們仍需反思此次疫情防控存在的問題，從而更好地防患于未然。這些問題在早期、在湖北尤為突出。

（一）應急遲緩，前期監(jiān)控不力

在疫情初期，武漢市和湖北省缺乏足夠重視，未能及早采取有效控制措施，因而喪失了控制疫情的最好時機。當?shù)夭糠终賳T缺乏公共衛(wèi)生防控知識，對疫情認識不足。有關部門對疫情人傳人問題及其危險性的疏忽麻痹，對疫情發(fā)展態(tài)勢研判不準，應急遲緩，導致必要防控措施缺失。李文亮等武漢醫(yī)生的發(fā)聲被錯誤訓誡，降低了民眾對疫情的警惕，耽誤了疫情防控時機。孟令偉（2020）將其中相關問題概括為：極個別地方主政官員漠視民眾生命健康，有關部門延誤疫情通報，對疫情可能的嚴重性和危害性估計不足，等等。［21］薛瀾指出，國家應急管理體系仍待優(yōu)化，相關法律法規(guī)不夠完備，應急指揮協(xié)調機制不夠完善，部分領導干部的應急指揮能力仍較薄弱，在專業(yè)化部門管理與屬地化區(qū)域管理之間也存在著協(xié)調不足的問題。［22］

（二）疾控體系權能低弱，防疫人才不足，對醫(yī)護人員防護保護不到位

中國疾控中心副主任馮子健指出，我國疾控體系權能低弱，職能上與行政主管部門之間界限不清，管理、考核、評價、激勵等多方面存在不足，人才流失嚴重，疾控系統(tǒng)缺乏地位和話語權，缺乏行政權力。［22］鐘南山認為，CDC（中國疾控中心）地位太低，其特殊地位沒有得到足夠重視，大家對傳染病重視不夠，沒有持續(xù)研究。［23］醫(yī)護人員短缺，定點收治病人醫(yī)院有限，而傳染病專科醫(yī)院更少，這些都導致無法高效應對疫情突然爆發(fā)的就醫(yī)治療需求，導致病人求醫(yī)無門，不同疾病扎堆治療，交叉感染。此外，我國疫情初期防疫防護用品短缺，品種少，數(shù)量不足，缺乏國家戰(zhàn)略儲備，導致當時較多醫(yī)護人員和居民防護不當，被動感染高發(fā)。

（三）形式主義和懶政問題較突出

從缺乏科學合理性的各種繁瑣報表，到一問三不知的衛(wèi)健委“唐主任”，這些都是形式主義、官僚主義的表現(xiàn)。盡管中央三令五申，強調疫情防控工作要抓嚴、抓實、抓細，但有些干部卻把疫情防控當秀場，不重實效，處處作秀留痕，作風浮夸。還有的干部玩忽職守，視防疫如同兒戲，不認真落實疫情防控政策和措施，不重視員工生命健康。有的干部只顧保經濟，應付性執(zhí)行上級命令，對工作缺乏統(tǒng)籌兼顧，沒有做好保經濟和疫情防控兩手都要抓、兩手都要硬。不求有功但求無過的思想經常作祟。湖北省通報的六類典型形式主義、官僚主義問題，充分說明此類問題的嚴重性。此外，簡單粗暴和“一刀切”現(xiàn)象比較嚴重。強制封門、挖溝斷路、散布患者隱私、任意隔離非病毒攜帶者等缺乏法律根據的做法，不僅不能有效防控疫情，反而會激化矛盾，造成并擴大不應有的損失。［6］一些疫情較輕的城市，盲目照搬疫情嚴重地區(qū)措施，采取各種過度限制措施，不能實事求是、因地制宜，在沒有兜底預案、企業(yè)買單的情況下，將疫情防控措施很大程度擴大化，經濟發(fā)展基本停滯，這本質上是懶政怠政、不愿擔責的表現(xiàn)。

（四）物質短缺與分配不合理

疫情發(fā)生后，全國各地踴躍捐錢、捐物。而大量捐獻物資欠缺有效及時合理分配，有時大量堆積在倉庫中。一邊是一線醫(yī)院物資緊缺，一邊是紅十字會庫存積壓現(xiàn)象嚴重。這突出反映兩方面問題。一是湖北省和武漢市紅十字會相關領導干部和工作人員在疫情防控初期接收和分配捐贈物質工作中一度存在較嚴重失職失責問題，如違反“三重一大”規(guī)定、不擔當少作為、信息處理錯誤多發(fā)等。二是相關制度設計問題。例如，《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》過于強調疫情級別劃分和城市屬地責任，而忽視了一個省、一座城配套的醫(yī)療力量、可供調控的資源以及地方政府應急指揮能力，是否可匹配特別重大疫情的嚴峻挑戰(zhàn)和復雜局面。

（五）公民權利保護不夠

為有效防控疫情，公民部分自由權利無疑會受限。例如，強制隔離、阻斷交通、封鎖疫區(qū)等措施會造成公民人身自由限制，緊急征用會導致公民財產權縮減等。這在非常時期是可以理解的，也得到了民眾普遍擁護。但相關做法必須具有明確法律依據，必須始終將保障人民生命安全與身體健康放在第一位，公民知情權、隱私權、人格尊嚴等基本權利不能任意限制。例如，感染者、密切接觸者的身份、住址等個人信息，不能隨意公布。知情權作為一種依法獲取政府信息的權利，往往還直接涉及公民生命健康權，必須得到充分保障。疫情發(fā)生之初，微博、微信群等媒體陸續(xù)出現(xiàn)包含湖北返鄉(xiāng)人員個人隱私的信息及照片，這在某種程度上侵犯了公民合法權益。某省某市還把在湖北省上學的本地大學生信息（姓名、身份證號、手機、家庭住址以及父母相關信息）通過微信群公布于眾，造成了一些市民強烈不滿和擔憂。

（六）農村疫情防控工作短板突出

國務院副總理胡春華指出，農村地區(qū)是疫情防控薄弱環(huán)節(jié)。農村疫情防控主要存在如下四個短板：一是認識短板，農村居民對新冠肺炎疫情危害認識不深入，健康意識不強，防控意識相對較弱；二是防控短板，防控措施比較少，且不能做到位；三是醫(yī)療短板，醫(yī)務人員緊缺，基礎設施落后，防護物資嚴重短缺；四是法治短板，法治意識淡薄，增加了農村疫情防控難度。［19］農村人居環(huán)境整治和公共衛(wèi)生體系建設等方面問題更為突出，一些地方垃圾亂扔、污水亂排、柴草亂堆、畜禽散養(yǎng)；農村居住分散，醫(yī)療服務供給不足，防控物資缺乏，防控力量薄弱，防控手段單一。［20］

三、提升重大疫情防控的對策建議

新冠肺炎疫情是全人類共同敵人，是二戰(zhàn)以來全球最大災難，必須嚴防嚴控。針對既有突出問題，應重點做好如下工作。

（一）進一步加強黨的領導，發(fā)揮好社會主義制度優(yōu)勢

打贏這場新冠肺炎疫情國內防控戰(zhàn)，中國共產黨的領導是根本保證。為打贏這次艱苦戰(zhàn)疫，中共中央于2020 年1 月28 日印發(fā)了《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》。只有堅持黨的全面領導，才能總攬全局、協(xié)調各方，打贏這次疫情國內防控戰(zhàn)并進一步做好防患于未然。做好疫情防控，需要充分發(fā)揮中國特色社會主義的制度優(yōu)勢：一是黨的集中統(tǒng)一領導的優(yōu)勢，二是集中力量辦大事的優(yōu)勢。黨的堅強領導，是保證疫情防控政令統(tǒng)一，統(tǒng)籌有力，充分調動全社會力量，奪取中國特色社會主義新勝利的重要法寶。［12］要全面加強黨的政治、思想、組織、作風、紀律等方面建設，強化政治引領，全面打牢戰(zhàn)“疫”的思想基礎；加強組織建設，全面建強戰(zhàn)“疫”的中堅力量；堅決反對形式主義和官僚主義，狠抓作風紀律，全力提升戰(zhàn)“疫”的工作效率；密切聯(lián)系群眾，全力匯聚戰(zhàn)“疫”的磅礴力量。［24］

（二）健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系

習總書記強調，要針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系。［25］要進一步強化公共衛(wèi)生法治保障；改革完善疾病預防控制體系；改革完善重大疫情防控救治體系；健全重大疾病醫(yī)療保險和救助制度；健全統(tǒng)一的應急物資保障體系。

健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系，必須突出問題導向、解決突出問題，必須牢牢把握制度建設這條主線，要運用系統(tǒng)思維，注重協(xié)同配合。優(yōu)化重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制，完善“預防—主動”型應急響應體系；完善防控物資國家戰(zhàn)略儲備制度；建立重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件次生災害研判和應對體系。［26］要重點做好三方面工作：首先，充分認識到信息監(jiān)測和預警機制建設對于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要性和必要性，要加強應急管理體系頂層設計，建立多部門并行聯(lián)動、多主體直報觸發(fā)的監(jiān)測和預警機制；其次，充分利用信息網絡平臺和大數(shù)據分析，加強重大公共衛(wèi)生緊急態(tài)勢監(jiān)測和預警系統(tǒng)的科學化和智能化建設；第三，貫徹黨的群眾路線，充分發(fā)揮公眾群防群治的力量，構建全方位、全覆蓋的公眾監(jiān)測與預警網絡。同時，要加強制度設計，確保相關信息平臺的透明性、聯(lián)動性和可操作性。［27］

（三）為疫情防控提供良好法治保障

法治是保障人民利益的基石。習總書記強調，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作；要在黨中央集中統(tǒng)一領導下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。［25］

疫情防控法治保障要重點做好三方面工作。第一，要有法可依。要抓緊修改和完善《中華人民共和國傳染病防治法》等相關法律法規(guī)，確保立法的科學性與統(tǒng)籌性，為科學防控疫情和依法準確打擊涉疫情防控各類違法犯罪行為提供具體標準。同時，加強相關配套制度立法建設，構建系統(tǒng)完備、科學有效的疫情防控法律體系。第二，要強化執(zhí)法、司法力度。政府機關和公務人員必須全面依法履行職責，依法實施疫情防控和應急處置措施，提高依法行政水平，堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作。［9］要嚴格依法行使權限，對強制性措施的性質、強度、對象、持續(xù)時間等進行嚴格界定，不能隨意增強、增加或延長，必須貫徹好基本法治原則，即合法性原則、合理性原則、保障人權原則、正當程序原則、比例原則、高效原則等。［6］第三，公共事件的預警機制單獨立法。要明確發(fā)布預警信息和應對方法的程序，明確發(fā)布的主體、條件、時間和法律責任；明確發(fā)布預警信息的技術規(guī)范，降低主觀判斷的作用，科學組建論證專家隊伍，適當考慮首報單位專家的介入，給予首報單位醫(yī)護人員與其他專家平等參與論證的機會。［7］

（四）推動政府、社會、民眾協(xié)同行動，提高全體公民健康素養(yǎng)

必須加強群防群控，推動政府、社會和民眾協(xié)同行動，提高全體公民健康素養(yǎng)。應明確政府、社會組織和公眾三個主體的分工與協(xié)作。政府居于主導地位，要著力解決各單位、各地方面臨的涉及全局的薄弱環(huán)節(jié)和共性問題；社會層面，要充分發(fā)揮社會組織的專業(yè)優(yōu)勢和自身特點；公眾層面，要動員民眾廣泛參與。在鄉(xiāng)村，要重點構建以“家庭醫(yī)生”為基礎的農村三級醫(yī)療體系，控制傳染源，避免疫情進一步擴散；提升面向公共健康的城市與社區(qū)治理能力，避免混診和交叉感染；增強新技術應用，提升公共場所和公共設施衛(wèi)生防護水平，避免接觸感染；加強全民公共健康意識教育，增強全社會應對公共健康事件的能力。［28］

（五）利用媒體加強宣傳工作

首先，改革完善信息發(fā)布制度。政府信息公布要及時、公開、透明。既要做好疫情防控功課，針對性、專業(yè)性地解決公眾關心的問題，傳遞公信力，增強抗疫信心；又要利用傳統(tǒng)媒體、新型媒體對民眾做好宣傳引導工作。政府和主流媒體要及時做好信息公開工作，主動、真實地回應輿論關切，利用多途徑、多手段解答民眾關心的問題。讓公眾對疫情、病毒、防控等更多了解，消除公眾恐慌心理，提升科學防護。其次，提高媒體和民眾責任意識。媒體是政府和市民傳播溝通的橋梁，應積極引導公眾情緒，傳播正能量，力爭做到獨立、客觀，做好正面宣傳。民眾要理性分析信息，聽取專家建議，配合政府打好阻擊戰(zhàn)。再次，要重視對民眾危機意識的培養(yǎng)。應借鑒日本經驗，重視對群眾的危機教育，如設定“全國防災日”，通過免費發(fā)放應急安全手冊、模擬疫情防控等多種形式開展社會宣教工作。應借助媒體尤其網絡資源使應急宣傳工作日常化，讓廣大群眾熟悉突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基本概念、常見類型以及可能發(fā)生的高危因素，培養(yǎng)公眾的危機意識和理性應對能力。

（六）必須切實發(fā)揮科技力量的支撐作用

習總書記指出，“人類同疾病較量最有力的武器就是科學技術，人類戰(zhàn)勝大災大疫離不開科學發(fā)展和技術創(chuàng)新。”［29］科學技術是第一生產力。實踐證明，打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，離不開科技手段。必須切實發(fā)揮好科技力量的支撐作用，用強大的科學武器和技術手段保護人們的健康安全。以鐘南山、李蘭娟、陳薇等為代表的醫(yī)療專家、科研專家在疫情研判、科學防疫、疫苗研發(fā)等方面作出了艱辛努力。他們不但提升了民眾防疫知識水平和能力，也增強了廣大群眾戰(zhàn)勝疫情的信心和力量。人工智能、大數(shù)據、5G 網絡等高科技手段的運用，為這次病毒溯源、疾病預防、重癥救治等提供了強有力支持。馬樹海等還提出，要加快建立區(qū)塊鏈+疫情數(shù)據實時共享平臺。［30］

（七）提升鄉(xiāng)村治理能力，補齊農村疫情防控工作短板

習總書記強調，要把疫情防控工作作為當前最重要工作來抓，要以疫情防治為切入點，加強鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治和公共衛(wèi)生體系建設。這為補齊農村疫情防控工作短板提供了重要遵循。針對農村疫情防控工作短板，要做好如下工作：一是筑牢疫情防控組織防線；二是強化宣傳教育引導；三是編牢扎實疫情防控網絡；四是大力改善農村醫(yī)療條件；五是著力提高農民法治意識。［19］最重要的是，要通過鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治，切斷疾病傳播途徑，并通過加強鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生體系建設提升應對疫情能力。［20］要切實彌補基層基本公共衛(wèi)生服務的短板，將之作為長期必須一以貫之的基本衛(wèi)生工作方針，真正用心、用力、用情去關心關愛廣大鄉(xiāng)村醫(yī)生，切實解決鄉(xiāng)村醫(yī)生幾個最關鍵的迫切需求。［18］要在抗“疫”中大力提升鄉(xiāng)村治理能力，軟硬件建設相結合，將農村公共服務作為投資重點；以需求為導向，摒棄形式主義的農村公共服務建設；避免財政大包大攬，注重吸引社會力量參與公共服務。［31］

四、討論與結論

疫情發(fā)生后，黨中央高度重視，迅速作出部署，全面加強對疫情防控的集中統(tǒng)一領導，全國人民眾志成城，取得了抗疫決定性成果，彰顯了中國特色社會主義制度優(yōu)勢。在這次疫情大考中，我們交出了令人滿意的答卷。大量國外學者和政要（如克雷格·艾倫，2020；Michael Ryan，2020；Jeremy Farrar，2020）對我國新冠肺炎防控政策和應對以及為全球抗疫所發(fā)揮的關鍵貢獻予以了高度肯定和評價。但成績不能掩蓋問題，我們必須查問題、找差距、補短板。以新冠肺炎疫情為代表的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是人類永久敵人和最大敵人，要警鐘長鳴，科學認識和把握疫情防控新常態(tài)。正如鐘南山院士所說，病毒研究與防控應是一項長期任務。恩格斯曾指出，“沒有哪一次巨大的歷史災難不是以歷史的進步為補償?shù)摹薄＃?2］我們要以此次戰(zhàn)疫為契機，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指南，化危為機，進一步提升社會治理效能，加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，同時進一步加強國際領域的合作。這是擺在我們面前一個重要課題。