被犧牲的“局部”：污染轉移的邏輯與后果

陳占江 范晴雯

一、引言

改革開放以來，奮進與困頓同在，成就與教訓共生，欣悅與悲嘆交集。經濟奇跡與環境惡化相生相克無疑是改革開放辯證法最為棘手、亟待破解的實踐難題。然而，經濟增長所引起的環境破壞在具體空間中既非線性惡化亦非均衡分布。20世紀90年代，中國在承接發達國家污染轉移的同時出現了城市向農村、東部向西部、沿海向內地轉移污染的現象。《1991年中國環境狀況公報》首度披露“全國遭受工業污染和城市垃圾危害的耕地達1000萬公頃”，《1995年中國環境狀況公報》明確指出“以城市為中心的環境污染向農村轉移”的客觀事實，《2010年中國環境狀況公報》則稱“城市污染向農村轉移有加速趨勢”。幾乎在同一進程中，東部向西部、沿海向內地轉移污染的趨勢有增無減且成為一個眾所周知的事實。①王剛：《中國污染遷徙路線圖》，《中國新聞周刊》2006年第4期。頗為悖謬的是，在污染轉移持續進行的過程中，中國發展理念不斷“增綠”、環境立法日趨嚴苛、治理力度愈益加大、公民環境意識普遍提升。那么，污染何以能夠在如此背景中成功轉移？污染轉移將會引發何種后果？

國際學術界關于污染轉移的研究主要形成兩大較有影響力的理論，即“污染避難所假說”和“公害輸出論”。流行于歐美經濟學界的“污染避難所假說”認為，發達國家之所以能夠借助于自由貿易將高污染企業不斷地遷移到欠發達國家，原因在于發達國家與欠發達國家之間所存在的環境規制差異為污染企業趨利避難提供了空間。日本環境社會學界所提出的“公害輸出論”幾乎同樣認為，在世界經濟一體化的過程中，發達國家的環境規制嚴格于欠發達國家，因而產生從規制嚴格的發達國家向規制寬松的欠發達國家直接和間接轉移污染的現象。②包智明：《環境問題研究的社會學理論——日本學者的研究》，《學海》2010年第2期。兩者均著眼于跨國污染轉移，并將其歸因于環境規制的程度性差異。在解釋國內污染轉移現象時，經濟學整體上接受了“污染避難所假說”，將之歸因于城鄉、區域間的環境規制差異以及由此形成的比較優勢。與經濟學從污染輸出者角度進行研究不同的是，社會學更傾向于從污染承接者所面臨的外部約束中尋求答案。洪大用認為城市向農村轉移污染之所以可能，原因在于城鄉二元控制體系的長期存在，而區域污染轉移主要源于區域發展失衡和產業結構調整。①洪大用：《中國城鄉二元控制體系與環境問題》，《中國人民大學學報》2000年第1期；《經濟增長、環境保護與生態現代化——以環境社會學為視角》，《中國社會科學》2012年第9期。王曉毅指出城市向農村轉移污染的根源在于，農村的本土知識逐漸讓位于外來知識以及外界力量在農村取得越來越強的支配權力，最終致使農民失去抵御污染轉移的能力。②王曉毅：《淪為附庸的鄉村與環境惡化》，《學海》2010年第2期。羅亞娟則從社會文化心態的角度解釋污染轉移的成因。在她看來，欠發達地區面臨著因經濟差距所產生的社會性焦慮和追趕式心理，為發達地區轉移污染提供了社會基礎。③羅亞娟：《歷史性焦慮與三重追趕壓力：蘇北地區承接污染企業轉移的社會機制》，《南京工業大學學報(社會科學版)》2016年第3期。

應當承認，既有研究從不同視角對污染轉移動因給出了具有一定解釋力的答案。遺憾的是，它們在對污染轉移后果存而不論的同時幾乎都忽略了這樣一個事實：污染轉移是特定時空中政府、市場和社會互動、博弈乃至合謀的結果，而非僅僅由環境規制、產業政策、控制體系、權力結構、社會心理等單一因素所致。進言之，污染轉移是一個總體性社會事實，其發生的邏輯內在于中國特定的發展階段、社會結構、制度體系和社會意識形態之中，各種因素相互嵌套、彼此強化而難以獨立發揮作用。在諸多因素中，制度文本具有表征、聯結或強化其他因素的功能，而制度實踐則是政府、市場和社會三者互動的過程。基于這一認識，本文擬從制度文本與制度實踐的關系視角對之作出解釋，并對其引發的后果進行反思，藉此揭示中國環境問題的復雜性及其治理的艱巨性。

二、梯度發展格局中的制度選擇

從世界范圍看，現代化進程中必然出現不同程度的環境污染。發達國家與欠發達國家的區別在于，前者因工業化和城市化所產生的污染在經濟一體化過程中不斷向后者轉移，后者卻在很大程度上因“后發劣勢”而必須接受。作為欠發達國家，中國40多年“時空壓縮”式現代化在取得經濟奇跡的同時，付出了環境惡化的慘重代價。無論是發達國家向中國轉移污染，還是中國內生污染的迅速增加，從根本上與“時空壓縮”式現代化有關，而兩者之所以成為可能則取決于中國的制度選擇。“任何一個國家政權都面臨著競爭生存的壓力，面臨著所屬疆域內經濟與社會發展的挑戰。”④周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學研究》，北京：三聯書店，2017年，第12—13頁。外部壓力和內部挑戰成為一個國家制度選擇的邏輯起點。中國的外部壓力和內部挑戰，來自于世界—中國以及中國城市—農村、東部—西部之間的發展梯度格局所蘊含的結構性緊張。在某種意義上，中國內部的污染轉移正是在上述三種結構性約束中制度選擇的結果。所謂制度選擇，既包括制度文本的選擇，也包括制度實踐的選擇。

（一）外生性壓力與制度的“追趕”取向

16世紀以降，西方資本主義國家借由殖民戰爭和市場擴張逐漸將各個相對孤立的國家連接起來并形成一個現代世界體系。現代世界體系是一個由發達、中等發達和落后三個發展梯度的國家構成并依次處于中心、半邊緣與邊緣地位的同心圓結構。⑤參見［美］伊曼紐爾·沃勒斯坦：《現代世界體系》（第1卷），郭方等譯，北京：高等教育出版社，1998年。這一結構實質上是一個由中心國家主導的不公平競爭性系統。中心國家試圖借助不平等的游戲規則直接或間接地實現對半邊緣、邊緣國家的殖民并由此固化這一結構。19世紀末20世紀初，中國被迫卷入由西方主導的世界體系，墜入世界邊緣并屢遭侵略和凌辱。歷史的輝煌記憶和現實的殘酷處境激發和加劇了中國人的發展焦慮。從孫中山到毛澤東再到鄧小平，強烈的發展焦慮始終不曾紓解。民國初肇，孫中山將快速推進經濟建設視為中國擺脫弱國地位的第一要務。⑥黃彥編：《孫文選集》（中冊），廣州：廣東人民出版社，2006年，第373—374頁。中華人民共和國成立初期，毛澤東憂心于經濟發展緩慢會被開除“球籍”。⑦毛澤東：《毛澤東文集》（第7卷），北京：人民出版社，1999年，第89頁。改革開放之初，鄧小平同樣有著發展緩慢的焦慮：“現在，周邊一些國家和地區經濟發展比我們快，如果我們不發展或發展得太慢，老百姓一比較就有問題了。”①鄧小平：《鄧小平文選》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第375頁。而這種社會性焦慮與發展主義具有高度的親和性。

源起于現代西方的發展主義，自20世紀中期從中心向邊緣迅速擴散并成為一種社會意識形態被普遍接受。發展主義將“發展”等同“經濟增長”，將豐富多元的人類需求和自然生態化約成單一的向度并僅以經濟指標來衡量；同時，發展主義的另一迷思，即為“落后”國家或地區若能采取有效的方法完全可以追趕甚至超越發達國家②許寶強：《前言：發展、知識、權力》，許寶強、汪暉編：《發展的幻象》，北京：中央編譯出版社，2000年，第1—30頁。，處于世界體系邊緣卻渴望躋身中心的中國，顯然更容易接受發展主義這一思想和策略。為了快速縮小與發達國家的發展差距，1958—1960年間開展的“大躍進”運動深刻影響著其后的制度思維。1978年以來，中國通過對外開放以引進最為稀缺的資本、技術和管理，對內進行體制、制度變革，以釋放政府、企業和社會發展經濟的潛力和激情。從“多快好省”到“又快又好”再到“又好又快”，經濟高速增長始終是制度文本與實踐所追求的核心旨趣。基于這一旨趣所作出的制度選擇必然是重經濟增長輕環境保護。在制度體系中，政治制度與經濟制度具有高度的同構性，這種同構性在很大程度上消解了出現相對遲緩的環境制度的有效性。制度體系內部的這種矛盾和失調為中國實現“趕超式發展”提供了空間。其結果是，日趨嚴苛的環境制度仍無法阻抑長時期內環境污染的持續惡化。

（二）內生性壓力與制度的“權宜”取向

現代世界體系形式上是一個梯度發展格局，其內部產生的結構性壓力對半邊緣尤其是邊緣國家的制度選擇有著深刻的影響。處于世界體系邊緣的中國選擇了趕超式現代化戰略，并圍繞這一戰略進行了相應的制度設計。然而，中國的制度選擇并非僅僅源于外生性壓力，從“五億人挨餓”到“人民日益增長的物質文化需要”，這一充滿變動性的內生壓力對其產生的影響或許更為重要。改革開放之前，高度集中的計劃經濟體制和“以階級斗爭為綱”的政治路線，從根本上抑制了經濟增長；改革開放以后，國家通過“以經濟建設為中心”的體制變革、制度調整、政策創新，激活了政府、市場和社會發展經濟的潛能。在這場前所未有的深度改革中，行政分權與財政分權改革賦予地方政府相對獨立的政策制定權和財政使用權，地方政府的利益很大程度上從計劃經濟時代的中央集權體制中解放出來。中央與地方分權的結果，是使雙方利益目標不盡相同甚至相互沖突。也即此因，地方政府在執行中央政府的環境政策與法律上往往存在不同程度的偏差，選擇性執行或象征性執行；在制定地方性環境政策與法律時，地方利益往往是其出發點和落腳點。面對這一情況，中央無法有效干預地方的政策執行或制定。原因在于，改革的核心目標是要通過放權來加速國內生產總值的增長，而中央若放慢經濟增長以利環境保護，顯然與改革的初衷相背離。③李侃如：《治理中國：從革命到改革》，胡國成、趙梅譯，北京：中國社會科學出版社，2010年，第296頁。所以，在相當長一段時期內，中國環境制度的執行存在名實分離的傾向。

中國環境治理所陷入的困境，在一定程度上被中國內部的梯度發展格局強化。眾所周知，中國區域之間歷來發展不平衡，改革開放以后這種不平衡尤為嚴重。在改革過程中，國家實施了“一部分地區、一部分人先富起來”的策略，并以政策調節、激勵的方式將資源配置向“一部分地區”傾斜。在政府這只“有形之手”和市場這只“無形之手”的合力下，區域差距被不斷拉大，由此形成了較發達、中等發達與欠發達的梯度格局。這種格局在空間上相應地表現為東部、中部和西部。④孫立平等：《改革以來中國社會結構的變遷》，《中國社會科學》1994年第2期。相比于區域關系，城鄉關系在很大程度上被以戶籍制度為核心的“一國兩策”所形塑，兩者差距同樣被“兩只手”不斷拉大。20世紀90年代，城市—農村、東部—西部的雙重梯度格局日漸凸顯。雙重梯度格局決定了經濟增長與環境保護之間的矛盾在城鄉、區域之間有所差異。一是宏觀層面的環境政治話語、中觀層面的環境法律與微觀層面的政策工具之間存在一定程度的沖突⑤冉冉：《中國地方環境政治：政策與執行之間的距離》，北京：中央編譯出版社，2015年，第53—62頁。，這種沖突在同一地區不同時間、同一時間不同地區表現有所不同。二是城市和東部在快速經濟增長的過程中所累積的環境污染逐漸逼近臨界值，對經濟增長和社會穩定形成巨大壓力，而農村和西部卻因“后發”而有強烈的追趕壓力和較大的環境容量。在此背景下，當東部發達地區更加追求經濟發展質量和環境保護而主動降低發展速度、調整產業結構時，中西部地區卻更看重增長速度和規模擴張，大量承接東部地區的產業轉移。①洪大用：《經濟增長、環境保護與生態現代化——以環境社會學為視角》，《中國社會科學》2012年第9期。一言以蔽之，經濟增長與環境保護發生沖突的城鄉、區域差異為制度選擇提供了權宜性空間。

綜上所述，現代世界體系和中國梯度格局是中國制度選擇的結構約束。受此約束，制度文本與制度實踐是最大限度回應內外壓力并從中尋求平衡的理性選擇。然而，“任何一種制度都存在三種狀態。制度的當然狀態指稱制度的文本或要義；制度的實然狀態標示制度的執行狀況；制度的應然狀態暗示制度改進的目標”②辛秋水等：《制度墮距與制度改進——對安徽省五縣十二村村民自治問卷調查的研究報告》，《福建論壇》2004年第9期。。理想的情況是三者統一于實然，而現實卻是三者之間常常存在差距。對中國環境制度而言，尤其如此。在世界體系中，中國的地位迅速從邊緣向中心邁進；中國城鄉、區域之間的差距在分權制和市場化的改革中被不斷拉大。這一雙重過程幾乎完全重疊于改革開放的歷史進程。高度的時空壓縮幾乎決定了中國內外的結構性變化與制度安排的結構性調整無法實現同步相應。

三、制度空間中的污染轉移邏輯

中國城鄉、區域之間的污染轉移是環境問題演變到一定階段的特殊現象。這種現象之所以能夠規模性、持續性地發生，顯然有著復雜的動力機制和制度邏輯。眾所周知，制度既是不同行動主體發生互動的規則前提，亦是彼此發生交換的激勵結構。“一個國家的運行過程、解決問題的能力與方式、應對危機的抉擇、中央與地方政府間的關系、國家與社會的關系，都是建立在一系列制度設施之上的。”③周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學研究》，北京：三聯書店，2017年，第9頁。在這個意義上，污染轉移與其說是地方政府、污染企業違背環境制度的非法行為，毋寧說是兩者在一定的制度空間中所作出的介于合法與非法之間的理性選擇。污染轉移的制度空間包括文本空間和實踐空間，前者是制度文本允許或不同制度間相互沖突所留有的空間，而后者則是在制度文本的模糊地帶由地方政府或污染企業尋求利益最大化所營造的空間。無論是文本空間還是實踐空間，均是制度在梯度發展格局中差異化設計或執行的結果。

（一）政績考核制度的“硬”與“軟”

改革開放的啟動標志著中國從“以階級斗爭為綱”向“以經濟建設為中心”的制度轉型。然而，任何一個制度的成功實施都離不開切實有效的激勵機制。為了激勵地方政府發展經濟的積極性，中央政府對地方官員實施以“經濟發展”為核心指標的績效考核制度，并以此作為決定地方官員政治前途的依據。政治晉升無疑對地方官員構成了一種強有力的激勵，各級地方官員因此積極參與到這場由中央政府充當裁判的“晉升錦標賽”之中。④周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。由于同級政府在轄區規模、人口總量、資源稟賦、經濟基礎等方面存在不同程度的差異，政績考核制度將“經濟發展”轉換為GDP增長速度和可量化的經濟指標體系而非單一的GDP總量。在晉升錦標賽的壓力下，地方政府競相制定更高的發展指標并自上而下層層分解、層層加碼。在此壓力傳導系統中，地方官員竭力整合和動員一切所能控制和影響的經濟與政治資源，最大限度地提升轄區的經濟增長速度。相比于在政績考核指標體系中占有最高權重的“經濟發展”這一“硬指標”，“環境保護”顯然屬于等而次之的“軟指標”。在“硬”“軟”之間，地方官員理性地選擇力促經濟增長而弱化環境保護，甚至淪為“污染保護主義”的信奉者，無疑是制度邏輯的必然結果。

然而，政績考核制度具有多重指標，而這些指標的次序排列和權重設定在不同時間、不同地區亦非一成不變。20世紀90年代以后，中國進入社會矛盾多發期，“社會穩定”逐漸成為與“經濟發展”并重的政績考核指標。城市和東部地區在經歷高速增長之后，環境遭到嚴重破壞，引起民眾的強烈抗議。歷年《中國環境統計年鑒》的數據顯示，環境信訪呈增長態勢且存在明顯的區域差異，發達地區的信訪數量高于欠發達地區。作為環境抗爭的極端表達，環境群體性事件自1996年以來保持29%的增速。2003—2012年間，全國環境群體性事件，廣東最多，占全國總數的17.0%，江蘇、浙江為第二、第三，分別為11.3%、10.0%。①張萍、楊祖嬋：《近十年來我國環境群體性事件的特征簡析》，《中國地質大學學報（社會科學版）》2015年第2期。曾經長期奉行的“污染保護主義”在居高不下的環境抗爭事件面前遭遇發展與穩定之間的尖銳對立。在“穩定壓倒一切”的政治邏輯中，地方政府被迫從“污染保護”轉向“環境保護”。應該看到的是，這種轉向更多地發生在城市和東部地區，農村和西部地區面臨的首要任務依然是經濟發展。政績考核制度的變化在梯度發展格局中所引發的結果是，城市與農村、東部與西部的制度目標出現差異和錯位，由此為污染轉移提供了制度空間。

（二）環境準入制度的“嚴”與“寬”

基于任何區域的環境容量和資源承載力都有其限度這一事實，國家通過制定一定的法律政策、準入條件、指標體系對項目類型及其選址、布局、規模、改建、擴建、改造等活動予以限制和約束。此即所謂的環境準入制度對于工業污染具有源頭控制的功能。環境影響評價及其審批是環境準入制度實施的關鍵環節。1979年《中華人民共和國環境保護法（試行）》規定：“在進行新建、改建和擴建工程時，必須提出對環境影響的報告書，經環境保護部門和其他有關部門審查批準后才能進行設計”，繼而指出，“省、自治區、直轄市人民政府可以根據本地的實際情況，要求對本轄區的縣級人民政府編制的規劃進行環境影響評價”。以此而言，環境準入制度的設計者和執行者主要是地方政府。在政績考核制度和行政與財政分權體制下，地方政府為了能夠最大限度地招商引資，一方面競相提供廉價土地、原材料、勞動力、財政優惠政策以及優先發展資本回報率較高的基礎建設項目，另一方面在環境準入制度上弱化規制強度或降低門檻。某種程度上，環境準入的“逐底競爭”幾乎成為地方政府推動經濟增長的重要策略。某些地方政府甚至采取“編而不評”“評而不用”“未評先批”“未批先建”“擅自變更”“虛假環評”等背離制度文本的方式營造機會空間。

如果說“逐底競爭”在相當長時期內是一種普遍現象，那么這種“普遍性”自20世紀90年代以后逐漸出現城鄉、區域的分化。事實證明，粗放式增長方式和“污染保護主義”的盛行必然導致“先發先污、后發后污”的結果。某種意義上，環境污染的速度、程度取決于經濟增長的速度和總量。城市和東部地區較早地逼近環境容量與資源承載力的極限，而農村和西部地區卻與之相反。嚴格環境準入制度因此成為城市和東部地區化解環境危機、緩和社會緊張的理性選擇和倒逼結果。正是在這一背景下，城市和東部地區開始從“逐底競爭”轉向“逐頂競爭”，競相提高環境準入的門檻。環境準入在制度文本上由“寬”變“嚴”。②李勝蘭、初善冰、申晨：《地方政府競爭、環境規制與區域生態效率》，《世界經濟》2014年第4期。在制度實踐上，環評程序更加規范、環評審批更加嚴格、社會監督更加深入。制度文本與制度實踐趨于統一。然而，這一變化卻為嚴重落后于城市和東部地區的農村和西部地區提供了“歷史機遇”。為了抓住這一“機遇”，農村和西部地區采取城市和東部地區曾經使用的“逐底競爭”策略，環境準入制度在實踐上變得更為寬松。可以說，環境準入制度與政績考核制度的同構性以及兩者在城鄉、區域之間的非同向變化，加劇了城市向農村、東部向西部的污染轉移。

（三）產業升級政策的“先”與“后”

世界經驗表明，第二產業在現代化初始階段既是經濟增長之源亦是環境污染之源。中國經濟快速增長與環境日益惡化在很大程度上源于第二產業在產業結構中比重的急遽提升。尤其是第二產業長期沿襲“三高一低”，即“高投入、高能耗、高污染、低效益”的粗放型增長模式，而比例失調的產業結構對其又具有一定的“鎖定效應”。事實上，發達國家在進行環境治理過程中始終將產業結構轉型升級作為其重要著力點。對中國而言，調整產業結構、促進產業升級在發展理念革新和經濟制度變革中被不斷強化。1987年黨的十三大報告首次提出“合理調整和改造產業結構”以來，產業結構轉型升級逐漸成為地方政府必須承受的“陣痛”和努力方向。產業升級的政策實踐一般將“關、停、并、轉、搬”轄區內的“三高一低”企業作為首要工作。眾所周知的“騰籠換鳥”“退城進郊”“退二進三”等即是產業轉型升級政策的形象表達。北京市自1985年開始，分階段地將污染企業搬離，至2008年完成四環路以內全部污染企業的搬遷工作。上海自20世紀90年代開始，第二產業比重不斷下降，而第三產業的比重則于2000年首次超過50%。2007年以來，上海進行三次產業結構調整，污染企業陸續搬遷或淘汰。浙江、廣東分別于2004年、2008年實施“騰籠換鳥”政策，以第二產業的空間轉移推動產業結構轉型升級。

實踐表明，產業升級是經濟增長與環境保護之間矛盾難以調和的結果。城市和東部地區為了快速實現產業結構轉型升級，將其納入經濟社會發展規劃并作為政績考核的重要內容。圍繞產業升級的政策目標，城市和東部地區主要采取以下兩種方式。一是直接“關、停、并、轉、搬”轄區內污染企業，為新興產業、現代服務業和先進制造業騰出發展空間。二是嚴格環境準入制度，從源頭限制污染企業進入。前者直接轉移污染，而后者則屬于間接轉移污染。在政績考核制度和發展主義的合力下，城鄉、區域之間的梯度發展格局為污染轉移提供了相應的基礎。尤其是2000年開始實施的西部大開發戰略加速了污染轉移的進程。產業升級政策對于城市和東部地區而言是經濟增長與環境保護實現雙贏的契機，通過制度“合法”地將大量污染產業轉移出轄區范圍。而對于農村和西部地區則是通過承接污染轉移在短期內推動經濟快速增長，并以此調整第一產業比重過高、第二產業過低的產業結構。在一定意義上，城市和東部地區的產業升級政策推動了農村和西部地區產業結構的另一種調整以及彼此之間的經濟聯結，兩者形成鮮明的優勢互補。這種“互補”是政績考核制度、環境準入制度和產業升級政策共同創造的。

綜上而言，政績考核制度、環境準入制度與產業升級政策之間相互嵌入、彼此強化是中國環境演變的動力機制。三者在梯度發展格局中表現出明顯的時間差異和空間差異。這一雙重差異在很大程度上決定了經濟增長與環境保護的矛盾呈非均衡空間分布，以及由此產生的落差效應所引發的追趕壓力和社會焦慮。當城市和東部地區優先保護環境時，農村和西部地區卻面臨經濟增長的壓力。在行政與財政分權和“條塊結合、以塊為主”的體制中，地方政府的制度設計與執行無疑具有鮮明的“利己主義”色彩。這種“利己主義”既不同程度地偏離了中央政策和整體利益，也與其他地區有所沖突。可以說，政績考核制度、環境準入制度和產業升級政策在梯度發展格局中的實施是污染持續性、規模性轉移的動力機制，而政府、市場和社會三者在制度文本與制度實踐之間形成某種程度的理性共識是污染轉移的內在邏輯。

四、污染轉移的非預期后果

如前所述，中國在世界體系中所作出的制度選擇成為經濟奇跡和環境危機的同一根源，而在城鄉、區域梯度格局中所進行的制度變革則為污染轉移營造了合法性空間。世界發展梯度和國內發展梯度對中國制度選擇的結構性約束和差異性型構深刻影響著環境污染的產生與演變。20世紀90年代以來，中國與世界的關系發生深刻變化，發達國家向中國轉移污染的趨勢由強轉弱。同一過程中，中國城市向農村、東部向西部轉移污染的趨勢卻由弱轉強。“東部—西部”經濟轉移過程中引致的污染轉移彈性甚至高于“世界—中國”傳導機制。①林伯強、鄒楚沅：《發展階段變遷與中國環境政策選擇》，《中國社會科學》2014年第5期。不同于跨國污染轉移，國內污染的轉出地與轉入地之間，政府、市場和社會三方主體尋找到一個利益結合點和匯聚點，并借由制度文本與制度實踐予以實現。然而，隨著轉入地環境危機的惡化和居民需求結構的升級，污染轉移所依憑的利益結合點日趨裂變，并漸次引發制度合法性危機和“環境-社會”治理危機。

（一）制度合法性危機

制度穩定的基礎在于合法性。“通常在制度里的服從，除了受形形色色的利害關系的制約外，還受到傳統的束縛和合法觀念的錯綜復雜的制約。”②［徳］馬克斯·韋伯：《經濟與社會》（上卷），林榮遠譯，北京：商務印書館，2004年，第68頁。在馬克斯·韋伯看來，任何統治都企圖喚起并維持對制度的合法性信仰，而民眾信仰的動機則可能來自于風俗習慣、情感認同或理性計算。中國改革開放標志著制度合法性的基礎從對“卡斯司瑪權威”的情感認同、信仰崇拜轉向對“政府績效”的心理感受、主觀評價，而政府績效主要是指政府為社會提供物質財富、福利保障等公共物品的能力。①趙鼎新：《國家合法性和國家社會關系》，《學術月刊》2016年第8期。在這個意義上，改革開放以來的制度合法性主要立基于它所能夠滿足民眾需求的程度，也即績效合法性。在“告別革命”之后，政府通過制度設計及其成功實踐創造了舉世罕見的經濟奇跡，民眾的生活水平、經濟收入獲得了前所未有的普遍提高。在績效合法性的基礎上，中國的制度實踐充滿了韌性和彈性，即使一定程度地背離制度文本亦未遭到根本質疑和挑戰。以此而言，污染轉移所帶來的經濟增長在一定時期能夠喚起農村和西部地區居民對制度合法性某種程度的信仰。之所以強調“一定時期”，乃是由于污染轉入地居民的需求層次和結構隨經濟增長而變化不居，當環境侵害的深度和廣度擴大到居民明確感知甚至危及生命健康時，所謂的績效合法性即會發生動搖。尤其是，績效合法性與政治意識形態的合法性宣稱發生嚴重沖突時，制度合法性危機便難以避免。

眾所周知，“公平”作為社會主義制度的重要承諾已深入人心。然而，以“公平”為追求的制度實踐卻在相當長一段時期內不斷制造城鄉、區域之間的發展差距。這種差距與其說是自由公平的市場競爭使然，毋寧說是在政府和市場“兩只手”的合力下以非自由、不公平的機制將農村勞動力和西部自然資源源源不斷地向城市和東部供應的結果。根據環境公平的原則，所有人都應有享受清潔環境而不遭受不利環境傷害的權利，以及環境破壞的責任應與環境保護的義務相對稱。②洪大用：《環境公平：環境問題的社會學視點》，《浙江學刊》2001年第4期。污染轉移的實質卻是，轉出地經濟增長的環境代價直接或間接地由為其做出犧牲和貢獻的轉入地分擔。農村和西部地區開發的主體主要是具有資本、技術、管理等優勢的外來者，而非處于劣勢地位的本地居民，而經濟利益分配與環境風險分配卻沿著相悖的邏輯進行。以此而言，污染轉移是社會不公平和環境不公平在農村和西部地區生產與再生產的過程，是“發達與欠發達”“綠與非綠”空間區隔形成乃至固化的社會機制。現實表明，“發達與欠發達”“綠與非綠”的空間區隔已經成為農村和西部地區居民產生相對剝奪感的淵藪，而相對剝奪感本身即構成對以“公平”為承諾的社會主義制度的合法性質疑。經濟增長所蘊含的績效合法性很大程度上被環境不公平和社會不公平所喚起的相對剝奪感抵消或吞噬。

（二）“環境-社會”治理危機

不言而喻，在所有的環境問題中，都存在施害者、受益者與受害者。工業污染的施害者、受益者與受害者一般并不重疊，尤其在外源污染中施害者往往是最大的受益主體，而受害者卻是“弱勢的大多數”。污染轉移在農村和西部地區所引發的不僅是環境危機，也包括社會危機。環境危機與社會危機之間并非彼此孤立、隔膜而是相互型構、強化。環境危機是“人類的、為了人類的、由于人類的”行為所導致的自然的、物理的、化學的環境的變化或惡化，③［日］飯島伸子：《環境社會學》，包智明譯，北京：社會科學文獻出版社，1999年，第5頁。而“人類”顯然是由無數個差異化的個體和社群構成。污染轉移在某種程度上促進了社會性差異的再生產以及社會不公平的再擴大。由于受益群體與受損群體的分離，抑或不同群體損益程度的差異，環境破壞主體與環境受損主體之間將不可避免地發生沖突。反之而言，社會危機所隱含的利益沖突、共識缺席和結構失衡將進一步加劇環境危機。污染轉移的持續進行無疑與之有關。在這個意義上，環境危機與社會危機的互構性決定了環境治理與社會治理應相互吸納而非彼此分割。環境治理不能外在于社會治理，社會治理同樣不能孤立于環境治理。然而，以重塑制度合法性為旨歸的環境治理和社會治理因治理結構的失衡陷入不同于城市和東部地區的危機，也即“環境-社會”治理危機。

從污染轉移的發生機制看，地方政府與污染企業在制度空間中的“共謀”意味著兩者難以真正成為“環境-社會”治理的主體。事實上，無論是政府機構還是市場主體一旦完全脫嵌于社會，政府、市場與社會之間無法形成一個各安其位、良性互動、微妙平衡的功能體系和穩定結構，那么任何形式的治理都難以實現其目的。對農村和西部地區而言，“環境-社會”治理尤其離不開由個體、家庭、社區、社會組織等構成的“社會”的充分參與。然而，農村和西部地區的“社會”在梯度發展和污染轉移的作用下已趨潰散。二十余年來，因貧困引起的人口流動和因污染引起的環境移民導致農村和西部地區家庭空巢化、社區空心化的趨勢日漸明顯。與家庭、社區的主體缺失相應的是，社會組織的發育亦無應有的個體之源。在城市和東部地區“社會”蓬勃興起并積極參與環境治理的同時，農村和西部地區的社會組織無論在數量、規模、發育程度還是角色扮演、功能發揮上均處于“先天不足、后天乏力”的狀態。其結果是，“環境-社會”的治理主體錯位、結構失衡，資本和權力越出經濟場域和政治場域不斷向社會場域侵蝕和擴張。①包智明、陳占江：《中國經驗的環境之維：向度及其限度》，《社會學研究》2011年第6期。農村和西部地區的“環境-社會”治理危機即在于此。尤其值得注意的是，西部是少數民族較多且集中聚居的地區，污染轉移所引發的環境危機和利益沖突可能向族群矛盾轉化。這種轉化既轉移了“環境-社會”治理的方向，亦部分失去了“環境-社會”的治理主體。

應當看到，制度合法性危機與“環境-社會”治理危機互為因果，彼此型構。兩者是現行制度安排在梯度發展格局中實踐的非預期后果。在污染轉移持續推進的過程中，居民生存處境惡化和需求結構升級之間張力的增大，不斷加劇制度合法性危機與“環境-社會”治理危機。沿著污染轉移的歷史延長線，雙重危機在經驗現實中愈益凸顯。短期來看，污染轉移是城市和東部地區向農村和西部地區轉嫁環境風險的行為，前者環境的改善以后者環境的惡化為代價；長期的結果卻是，農村和西部地區的環境危機和社會危機將反向擴散或傳導到城市和東部地區。在這個意義上，污染轉移所具有的“飛去來器效應”決定了城市與農村、東部與西部沒有真正的贏家。

余 論

作為一個超大規模的轉型國家，中國在現代世界體系和國內梯度格局中的制度選擇有力刻畫著社會變遷的歷史圖景。在這幅歷史圖景中，經濟增長這抹鮮艷亮麗的紅色與環境惡化這道黯淡無光的黑色構成尖銳的對比。圍繞這種對比所形成的學術討論、所衍生的理論話語，在很大程度上是基于對中國模式抑或中國現代轉型的反思，但卻總體性地陷入了現代性/反現代性、科學主義/反科學主義、市場化改革/反市場化改革、經濟增長/環境保護等一系列二元對立的窠臼之中。然而，這種非此即彼的二分思維卻忽略了中國現代轉型的歷史前提、結構約束和社會過程，從而無法深刻理解轉型困境的根源和準確把握制度變革的方向。經濟奇跡與環境惡化的悖論性存在正是轉型困境的表征之一，而污染轉移則在更深層次上暗含著中國現代轉型的全部復雜性。某種意義上，整體性地討論中國環境問題更易于簡化中國現代轉型的復雜性，尤其是遮蔽城鄉、區域之間的環境不公平和社會不公平。透過污染轉移，能夠看到中國與世界、中央與地方、整體與局部、城市與農村、東部與西部、經濟增長與環境保護以及政府、市場與社會之間的復雜聯結和矛盾沖突。

作為中國環境演變的階段性現象，污染轉移是政府以制度調整應對環境危機的意外后果。政績考核制度、環境準入制度和產業升級政策在城鄉、區域間的差異化實踐是污染持續性、規模性轉移的動力機制，而轉出地與轉入地在制度空間中形成某種程度的理性共識是污染轉移的內在邏輯。制度在為污染轉移開啟空間的同時逐漸蘊育反對自身的力量，即制度合法性危機和“環境-社會”治理危機。制度改革因此成為預防風險、治理污染、化解危機的必然之途。然而，應對污染轉移所進行的制度改革必將是牽一發而動全身的系統工程。處于世界體系之中并試圖擺脫邊緣、躋身中心的中國，其復雜性不僅在于人口眾多、疆域遼闊、族群多元、生態多樣、歷史悠久，抑且在于“工業化初期的資本積累階段、工業化中期的產業升級階段和工業化后期的結構轉型階段”②李培林：《現代性與中國經驗》，《社會》2008年第3期。三個發展階段同時并存于不同區域甚至同一空間之中。在一統體制下，發展梯度的客觀存在必然阻礙著制度共識的形成。面向污染轉移的制度改革，如何在經濟增長、環境保護與社會公平之間保持動態平衡，以及在政治、經濟、社會、文化與環境之間實現協調發展，無疑是一道巨大的難題。