公立醫院接受捐贈及相關問題探討

□張盛 ZHANG Sheng 高璐 GAO Lu

2020年初，新型冠狀病毒肺炎在世界范圍內蔓延。中國作為防治該疫情最為成功的國家受到世界衛生組織的肯定。然而，在抗擊疫情的過程中，我國醫療衛生及相關領域也暴露了一些問題。例如，在抗擊疫情的過程中，許多社會人士直接向公立醫院捐款捐物。但由于各種原因，大量直接捐贈行為被公立醫院婉拒。公立醫院的婉拒行為雖出于無奈，但極大地影響了捐贈者的熱情。從長遠來看不利于中國慈善文化的形成，更不利于中國醫療衛生事業的發展。因此，對于我國公立醫院接受捐贈問題有必要進行深入的研究。

捐贈對于中國公立醫院發展的重要意義

自2009年新醫改實施以來，公立醫院逐步回歸公益屬性。其具體措施包括：公立醫院取消藥品和醫療耗材等加成政策、提升醫療質量和服務質量、逐年降低患者人均負擔等。在廣大患者為醫改點贊的同時，也應該注意到，改革對公立醫院、政府和社保基金等資金上造成的巨大壓力。加之中國社會的老齡化日趨嚴重，醫療衛生支出不斷增加。因此，公立醫院發展的資金可持續性將成為一個重要問題。

在回歸公益性的醫改背景下，公立醫院本身的籌資渠道被減少，債務規模受到嚴格限制，商業化運營受到政策性制約。因此，當前公立醫院主要的資金來源只有財政補助收入和醫療收入，伴隨著中國經濟增長放緩，財政對于公立醫院的支持力度很難滿足患者不斷提高的健康需求。另一方面，公立醫院經營性收入的增長受到公益性政策制約。因此從不斷提高醫療質量和服務水平的角度而言，公立醫院應在財政撥款和經常性收入之外，開拓新的籌資渠道。

從西方發達國家的經驗來看，社會捐贈是醫療機構籌措資金的重要渠道之一。尤其對于高水平醫院而言，獲取社會捐贈是醫院管理層的重要工作之一。根據捐贈主體的不同可以分為個人捐贈、企業捐贈和慈善機構捐贈等。以美國醫院為例，其中個人捐贈占公立醫院接受捐贈的很大比重，最高可占捐贈總數的70%左右[1]。

反觀國內的情況，捐贈在醫院的籌資體系中微乎其微，以至于統計部門在統計年鑒中都沒有單獨設置統計口徑。然而，我們依然可以從統計數據中發現一些有意思的現象。2015年全國各級綜合醫院“其他收入”占“總收入”的比重為1.81%。換言之，在全國范圍內，醫院接受捐贈的金額不足醫院總收入的1.81%。當然，近年來大額捐贈的案例也層出不窮。例如，2017年6月，阿里巴巴集團董事局主席馬云攜手阿里巴巴17位創始人及合伙人、阿里巴巴(中國)有限公司和云鋒基金，向浙江大學教育基金會捐贈5.6億元人民幣，用于支持設立浙江大學醫學院附屬第一醫院發展基金。因此，政府及公立醫院應該充分認識到社會捐贈對于未來發展的重要意義，以及目前的不足之處。

中國公立醫院受捐政策梳理

目前，公立醫院接受捐贈的規范性文件主要包括法律和部委規章兩個層面。在法律層面，《中華人民共和國慈善法》和《中華人民共和國公益事業捐贈法》構成了公立醫院接受捐贈的基礎性依據。換言之，公立醫院接受捐贈是法律所認可的。然而，法律對于公立醫院等受捐主體如何使用和管理捐贈財產做出了限制性規定。

針對公立醫院的具體受捐行為，2015年原國家衛生計生委和原國家中醫藥管理局聯合發布《衛生計生單位接受公益事業捐贈管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》)。該《管理辦法》中對于公立醫院接受捐贈的原則、捐贈預評估、捐贈協議、捐贈接受、財務管理、捐贈財產使用管理等內容做出了規定。

從公立醫院受捐現行法律和政策狀況而言，雖有法律規范，但缺乏具體操作性規范，缺少行政法規和部門規章層次的制度性規范。《管理辦法》的內容不健全，與現實情況脫節較為嚴重。

公立醫院受捐現狀及問題

當前，中國經濟總量雖位列全球第二，但醫療衛生服務還處在較為短缺的情況下。除少數核心城市的三甲醫院外，大部分公立醫院的資金并不充足，但大部分公立醫院并未將捐贈作為籌資的重要渠道。究其原因，主要有以下幾個方面：

1.規章制度制約了公立醫院尋求捐贈的積極性。根據《管理辦法》規定，衛生計生單位應當將接受捐贈和使用管理作為單位領導班子集體或內部民主議事會議研究決策事項。此外，對于捐贈的財物要向捐贈人匯報使用情況，并進行信息披露。由于《管理辦法》對接受捐贈的內部程序要求較高，導致接受捐贈的成本過高，從而導致公立醫院不愿接受零散的、小額的個人捐贈。另一方面，針對公立醫院的大額捐贈主體較為單一，主要來源于醫藥企業[2]。2013年，原國家衛計委下發《加強醫療衛生行風建設“九不準”》的通知，其中明確要求“嚴禁將接受捐贈資助與采購商品(服務)掛鉤”。在醫療領域反商業賄賂的大背景下，接受醫藥企業捐贈可能會成為公立醫院領導者的“原罪”。即使法律合法，也可能引來不必要的猜疑和調查。因此，公立醫院對于醫藥企業的捐贈往往采取婉拒的態度，而非醫藥企業的捐贈在正常情況下又非常少見。因此，公立醫院對于捐贈的積極性較低。

2.公立醫院沒有形成募捐的習慣。自新中國成立以來，我國一直處在計劃經濟的管理模式之下，公立醫院作為事業單位不存在募集捐贈的需要，在醫療領域，甚至就全社會而言，公立醫院等公益機構缺乏募捐的文化氛圍。因此，公立醫院不重視募捐或捐贈，即沒有專門接受捐贈的部門和人員，也缺少相應的制度和經驗。目前，接受捐贈一般由公立醫院的財物部門負責，但物資的使用必然涉及其他行政部門和臨床科室。然而在發達國家的醫療機構中，常設有專門的募捐部門和專職人員，負責接受捐贈、使用捐贈財物、保持與捐贈者的聯系和感謝等工作。

3.捐贈領域的相關法律制度不健全。雖然公立醫院接受捐贈是有法可依的，但對于一些具體問題，我國法律還存在空白。例如，在接受實物捐贈時，對于捐贈的質量安全責任應由誰負責。當前采用的做法是由捐贈方提供質量安全的法律文件，或者由質檢行政部門進行鑒定。但是，這種做法僅適用于大額捐贈，對于小額捐贈并不適用。比如在新冠肺炎疫情中，許多個人向公立醫院捐贈從國外購入的口罩和防護服。在無法進行質檢的情況下，如果使用以上物資出現質量事故，其責任應歸于捐贈者或是公立醫院，或者兩者應承擔連帶責任，在法律上都是空白。諸如此類的法律空白，嚴重打擊了公立醫院和社會公眾對于捐贈的積極性。

政策建議

1.加強供給側改革，完善公立醫院捐贈制度。衛生行政部門及公立醫院應該充分認識到捐贈對于我國醫療衛生事業的重要性。衛生行政部門應該深入研究和完善公立醫院受捐的相關政策，區分大額捐贈和小額捐贈的不同程序，從而降低公立醫院接受捐贈的成本。對于零星的小額捐贈可以采取簡易程序。地方衛生行政部門可建立地區性受捐平臺，統一接受捐贈以降低成本。對于捐贈中出現的安全責任分擔、商業賄賂認定與防范等事項應制定相關的規范性文件，以消除公立醫院的合法性顧慮。

2.鼓勵公立醫院募捐，探索與社會機構合作的捐贈新模式。政府應鼓勵公立醫院實施募捐的行為，從而培養公立醫院和捐贈者形成慈善的文化氛圍。在供給側改革的前提下，引導公立醫院與第三方慈善組織合作，探索受捐的新模式。長期以來，公立醫院只與紅十字會等官方慈善機構合作，在這些慈善機構公信力稍顯不足的情況下，公立醫院可以嘗試與各種慈善機構合作，以拓展受捐渠道。另一方面，在受捐過程中，公立醫院可以與律師事務所、會計師事務所、公證處、人大代表、政協委員等機構和個人合作，由第三方監督和處理捐贈實物，以保證受捐行為的合法性。

3.以建立現代化醫院管理制度為契機，加強公立醫院內部捐贈制度建設。公立醫院本身應給予捐贈應有的重視。以建立現代醫院管理制度為契機，建立院內受捐制度，建立專門機構處理受捐實務，定期開始募捐活動，建立與慈善機構等第三方的聯系機制等。

結語

捐贈是一種良好的社會習慣，也代表著中國的富強與自信。公立醫院需要社會捐贈作為其發展的助力。由于法律制度不完善所導致的公立醫院不愿或不能接受捐贈，既不利于中國醫療衛生事業的發展，也極大地傷害了社會公眾的慈善之心。因此，加強供給側改革，完善相關制度，使公立醫院敢于并能夠高效、便捷、透明地接受社會捐贈，是發展中國醫療衛生事業的重要工作之一。