貴州省排污權(quán)交易成效探討

陳亞 李海青

摘?要：自2014年，貴州省排污權(quán)交易工作正式啟動(dòng)以來，初步構(gòu)建了排污權(quán)有償使用和交易的政策框架，資源有價(jià)的市場(chǎng)導(dǎo)向基本形成，本文對(duì)貴州省排污權(quán)交易成效進(jìn)行分析，梳理出存在的問題，并提出建議。

關(guān)鍵詞：排污權(quán);交易;成效;建議

1 緒論

“十二五”期間，國(guó)家先后出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕38號(hào)）、《主要污染物排污權(quán)核定暫行辦法》（征求意見稿）、《排污權(quán)出讓收入管理暫行辦法》等政策指導(dǎo)性文件，財(cái)政部、環(huán)保部、發(fā)改委先后批復(fù)江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、山西、內(nèi)蒙古、重慶、河北、陜西、河南11個(gè)省（區(qū)、市）及青島市開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。貴州省自2014年開始自行開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。

2 貴州省排污權(quán)交易成效

2014年，貴州省排污權(quán)交易工作正式啟動(dòng)，主要交易兩種污染物，分別為二氧化硫和氮氧化物（以二氧化氮為主）。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，共有27家出讓單位和38家受讓單位參與了交易，如下表所示。

貴州省開展排污權(quán)交易工作以來，通過減排措施實(shí)現(xiàn)工業(yè)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，同時(shí)為新建項(xiàng)目騰挪指標(biāo)，守住了排放總量底線。通過多項(xiàng)管理性及政策性文件的發(fā)布，初步構(gòu)建了排污權(quán)有償使用和交易的政策框架，強(qiáng)化新老有別、逐步推進(jìn)。自試點(diǎn)工作開展以來，排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)的成功初探，促使資源有價(jià)的市場(chǎng)導(dǎo)向基本形成。

3 貴州省排污權(quán)交易存在的問題

3.1 排污權(quán)交易缺乏法律支撐

排污權(quán)的概念缺乏充分的法律地位，其權(quán)利屬性與財(cái)產(chǎn)屬性尚未寫入現(xiàn)有法律，造成地方實(shí)施過程中存在嚴(yán)重的法律障礙。再加上各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，地方對(duì)排污權(quán)有償使用和交易政策的認(rèn)識(shí)不一致，部分地區(qū)對(duì)其市場(chǎng)化的作用與資源配置的功能不了解，雖然出臺(tái)了相應(yīng)管理文件，卻未從權(quán)屬的角度解決排污權(quán)的法律問題。

上位法的缺位也是造成地方政府對(duì)政策實(shí)施的理解不到位、不全面，企業(yè)對(duì)政策預(yù)期缺乏信心從而導(dǎo)致交易市場(chǎng)不活躍的根本原因。部分地區(qū)政府將排污權(quán)有償使用簡(jiǎn)單認(rèn)定為征收費(fèi)用，認(rèn)為提高排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)即可達(dá)到政策效果，忽視了排污權(quán)作為生產(chǎn)要素的價(jià)值，忽視了有償使用是對(duì)資源有價(jià)觀念的體現(xiàn)，加之經(jīng)濟(jì)下行的時(shí)機(jī)為推行有償使用制度帶來了更多壓力，排污權(quán)的價(jià)值被低估。

3.2 關(guān)鍵技術(shù)方法理論支撐不足

目前國(guó)家層面缺乏明確的初始排污權(quán)分配和出讓定價(jià)的指導(dǎo)理論方法。由于定價(jià)的理論依據(jù)和方法各不相同，有的直接采用恢復(fù)成本法進(jìn)行測(cè)算，有的采用環(huán)境資源定價(jià)方法估算，現(xiàn)行的排污權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格普遍未反映資源的稀缺程度。此外，由于各地經(jīng)濟(jì)條件和管理水平存在差異，初始排污權(quán)分配方法也必然存在差異。

排污權(quán)交易與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系未理順。排污權(quán)交易本身并不能直接改善環(huán)境質(zhì)量，但在政策設(shè)計(jì)中，排污權(quán)交易結(jié)合有償使用，配合區(qū)域總量控制制度，能夠間接削減污染物，改善環(huán)境質(zhì)量。在目前開展的排污權(quán)交易中，很少對(duì)以上推論進(jìn)行論證，對(duì)是否會(huì)導(dǎo)致集中排污、局部環(huán)境質(zhì)量惡化的情況也鮮有研究。

3.3 配套制度不健全阻礙政策實(shí)施

排污權(quán)有償使用和交易政策對(duì)污染源管理的能力建設(shè)要求較高，從規(guī)則設(shè)計(jì)、計(jì)量、監(jiān)管、與其他政策銜接等方面來看，目前的污染源管理配套制度還不健全，保障能力不足，影響試點(diǎn)工作進(jìn)一步開展。

在規(guī)則設(shè)計(jì)方面，存在排污權(quán)有償使用費(fèi)如何征收、征收后如何使用、交易規(guī)則如何制定、排污權(quán)如何使用等問題。由于國(guó)家層面缺乏頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致試點(diǎn)地區(qū)各省份在實(shí)施過程中未能統(tǒng)一。

4 建議

4.1 明確政策定位與目標(biāo)

實(shí)施排污權(quán)交易的基礎(chǔ)是實(shí)施污染物排放總量控制。重點(diǎn)污染物總量和排污權(quán)交易是密不可分的關(guān)系，總量是環(huán)境目標(biāo)的直觀體現(xiàn)，而交易是效率目標(biāo)的直觀體現(xiàn)。排污權(quán)交易政策體系必須堅(jiān)持以環(huán)境質(zhì)量不退化為原則，以總量控制作為約束條件，以排污權(quán)交易作為實(shí)施手段，以排污許可制度作為保障措施，形成行政管制和經(jīng)濟(jì)刺激并存的政策體系。因此，確定總量控制目標(biāo)是有效實(shí)施排污權(quán)交易政策的前提。目前貴州省的交易體系中亟待改進(jìn)的核心問題是缺乏合理的企事業(yè)單位總量控制紅線。鑒于貴州省的環(huán)境質(zhì)量良好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求迫切的現(xiàn)狀，可以現(xiàn)狀排放水平作為實(shí)施排污權(quán)交易的基準(zhǔn)。建立總量控制型的排污權(quán)交易體系。

4.2 建立科學(xué)的排污權(quán)出讓定價(jià)體系，全面推動(dòng)二級(jí)市場(chǎng)

建議暫緩排污權(quán)使用費(fèi)的征收，盡快完成排污權(quán)交易金的清繳工作。以環(huán)境資源有價(jià)理論為基礎(chǔ)，按照“環(huán)境有價(jià)、使用有償”和“統(tǒng)籌兼顧、鼓勵(lì)減排”為指導(dǎo)思想，綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行業(yè)承受能力、區(qū)域環(huán)境承載空間等因素，由省物價(jià)局和財(cái)政廳確定排污權(quán)交易的基準(zhǔn)拍賣底價(jià)。在此價(jià)格基礎(chǔ)上科學(xué)建立一套排污權(quán)競(jìng)價(jià)體系，充分發(fā)揮電子競(jìng)價(jià)的市場(chǎng)功能，使得價(jià)格成為競(jìng)爭(zhēng)的唯一指標(biāo)，為全面推動(dòng)二級(jí)市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。

4.3 建立排污權(quán)交易政策實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，保障政策實(shí)施符合國(guó)家要求

為確保貴州省下一步開展排污權(quán)有償使用和交易政策的改革過程中，能夠結(jié)合國(guó)家的要求開展試點(diǎn)，避免政策設(shè)計(jì)或政策實(shí)施過程中帶來偏差，建議貴州省建立政策實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，定期對(duì)政策實(shí)施成果開展評(píng)估，對(duì)符合國(guó)家要求的部分予以固定，對(duì)存在偏差之處予以改進(jìn)，保障試點(diǎn)工作始終與國(guó)家排污許可、排污權(quán)交易及總量控制政策實(shí)施方向與改革思路保持一致。