地方政府間“標尺競爭”“參照學習”與機構養老床位供給的空間分布

楊紅燕 陳 鑫 聶夢琦 羅 萍 秦 昆

一、引言

機構養老床位是社會化養老服務供給不可或缺的核心資源。尤其是對于4 000多萬失能、半失能老人[1]而言，機構養老服務是減輕家庭照護負擔，保障老人必要的照護需求的重要載體。2017年，全國平均每千名老人擁有的機構養老床位數是16.9張，加上社區床位后是30.9張[2]，離“民政事業十三五規劃”提出的到2020年每千名老年人口擁有養老床位數達到35～40張的發展目標[3]并不遙遠。不過，《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》指出，城鄉、區域老齡事業發展和養老體系建設不均衡問題突出，養老服務有效供給不足。那么，我國不同縣(區)養老機構床位供給在空間上的分布是否均衡？全國總量供給的樂觀是否意味著縣(區)層面供給的充分？又有哪些因素可能影響不同縣(區)的機構養老床位供給狀況？

地方財政支出及其空間互動可能是影響機構床位的關鍵因素。政府是養老服務供給的關鍵主體。政府通過直接投資或者與民間資本聯合形式提供的養老服務機構大約占養老機構總數的70%[4]。此外，政府“補床頭”“補人頭”“補磚頭”等財政支持對于民間養老機構的服務供給也是不可或缺的。而政府間“標尺競爭”深刻地影響了包括養老床位在內的社會福利資源的供給格局。盡管2016年開始國務院大力推進中央與地方財政事權和支出責任劃分[5]，但養老服務領域政府間事權仍然沒有明確的劃分，現實中養老服務供給以地方為主。……