新時代推進我國終身教育立法的戰略思考

■王連喜 梁 紅

終身教育立法是“建設學習型社會”的重要法律基石。雖然立法部門早已將終身教育立法列入議事日程，但我國終身教育立法不僅面臨立法理論研究不足和研究隊伍薄弱的現實問題，同時也面臨終身教育體系構建困難和立法實踐推展困頓的問題。新時代需要加強研究隊伍和理論建設，創新我國終身教育立法理念，盡快推進終身教育立法工作，著力構建終身教育管理體系，加強統籌規范，試點推進終身教育立法實踐。

法國成人教育家保羅·朗格朗提出“終身教育”的概念后，終身教育迅速成為一種思潮，在世界各地傳播，對各國教育實踐和經濟發展產生了積極的影響。時至今日，終身教育越來越成為各國教育戰略部署的指導思想之一。由于時代背景的不同，新時代的終身教育既具普遍性，更具有獨特內涵。總體來說，終身教育的內涵可解構如下：第一，人的一生的教育與個人及社會生活全體的教育的總和。第二，為維持、改善生活質量，每個人一生所要經歷的一種人性的、社會的、職業的終身學習過程。第三，學校教育和學校畢業以后的教育及訓練的統合。第四，教育權的終身保障是未來不再產生文盲的途徑。隨著研究的深入和實踐的發展，終身教育內涵不斷豐富，20世紀70年代后，學者們從教育制度視角更多地將其作為一種體系或制度來研討，強調每個人結束學校教育進入社會和職場后，存在大量受教育機會和學習需求，終身教育應該成為每個人的權利。

從20世紀90年代開始，構建和完善終身教育體系，形成全民學習、終身學習的學習型社會和促進人的全面發展已經成為我國建設小康社會的重要目標。黨的十九大報告提出：“優先發展教育事業……辦好繼續教育，加快建設學習型社會，大力提高國民素質。”［1］（P45-46）這一戰略部署已經成為優先發展教育事業的行動指南。進入新時代，通過科學立法來保障和促進個人學習與教育權利成為我國終身教育發展的實踐指南，終身教育立法工作已成為教育部歷年依法治教工作的要點之一。終身教育立法不僅是調節新時代我國教育新矛盾的需要，而且是構建學習型社會與個人發展必經之路。經過國家和地方多年的理論研究和立法實踐，終身教育在地方立法層面取得了重大突破，福建、上海、太原、河北、寧波等地先后制定并出臺了終身教育促進條例，但在國家立法層面依然未有突破。有鑒于此，筆者對終身教育立法文獻進行檢索和分析，基于完善中國特色社會主義法律體系構建，貫徹落實依法治國、依法治教的新理念，剖析新時代背景下我國終身教育立法的必要性與困境，分析新時代背景下我國終身教育立法的推進要點，以期對我國終身教育立法工作有所裨益。

一、終身教育立法研究與實踐的進展

自20世紀90年代中后期以來，伴隨全球知識經濟發展和信息時代來臨，為了促進教育民主、平等和公正的實現，尊重和保障公民的受教育權，我國的立法機關和學術界開始重視和關注教育立法，終身教育立法也不例外。由于受諸多因素影響，終身教育立法理論研究和實踐雖取得一定成績，地方性終身教育法規相繼出臺，但國家層面的終身教育立法推進略顯遲緩。

（一）國內研究現狀

通過CNKI期刊全文數據庫的專業檢索方式，檢索標題或關鍵詞中同時包含“終身教育”和“立法”，或者同時包含“終身學習”和“立法”，得到100余篇論文（發表時間跨度：1997年1月1日—2019年12月31日）。最早的論文發表在1997年，系華東師范大學吳遵民《試論日本生涯學習振興法的制定過程、背景及問題》一文［2］（P39-42），2002年后發文逐漸增多。總體來看，對終身教育及其立法的關注遠遠不夠，22年中總共只有100余篇論文，平均一年6篇不到，關注度遠遠低于學習型社會建設和終身教育政策。

從研究團隊視角來看，來自華東師范大學的吳遵民團隊、華南師范大學的鄧毅團隊、沈陽廣播電視大學的王旭等是終身教育立法領域的主要研究者。“終身教育立法” 研究團隊主要來自兩類院校：普通師范大學和廣播電視大學。

梳理分析100余篇有關終身教育立法論文的研究內容可以看出，學者們主要討論三個話題，即終身教育體系、終身教育法以及終身教育立法，核心還是終身教育立法。其中，圍繞“終身教育體系”，介紹了這一體系的機構、教師、社區學院等內容；圍繞“終身教育法”，討論了國際經驗、調整對象、基本原則、內部結構、權利義務等內容；圍繞“終身教育立法”，討論了立法經驗、獨特性、表述技術、立法困境、法律沖突以及立法建議等內容。總體來說，學者們對終身教育立法進行了一定的研究，中央和地方立法部門始終關注終身教育立法工作，早已醞釀將終身教育列入立法議事日程，但因我國幅員遼闊，各地經濟、文化和教育等發展不平衡，加之終身教育法涉及面廣、影響大等諸多原因，導致國家層面的終身教育專門法律法規尚未制定，制約了我國終身教育科學化、法制化、規范化的發展進程。

（二）國內外立法實踐

發達國家普遍重視終身教育立法，從將終身教育有關的條款鑲嵌在專門的成人繼續教育相關法律中到制定專門的終身教育法律法規，通過立法來保護和規制本國的終身教育，如英國制定了《成人教育章程》(1924)等7部法律。1976年，美國率先在國會通過了關于終身教育的法案——《終身學習法》，這一立法舉措開創了世界終身教育專項立法的先河。［3］（P1）自此，世界各國紛紛以立法形式來保障公民的終身學習權與規范終身教育的健康發展，如：德國制定了《聯邦職業培訓促進法》，日本制定了《終身學習振興法》(1990)，韓國制定了《終身教育法》（1999），法國制定了《終身職業培訓和社會對話法》(2004)，等等。上述國家的終身教育法律明確規定實施終身教育的基本原則、管理體制、經費來源、各利益相關者的責任和義務等，積極推動了各國終身教育的發展。從以上各國終身教育立法發展動向來看，加強對終身教育的專項立法，規范終身教育的發展，正逐漸在全球成為具有前瞻性和導向性的趨勢。［3］（P1）

為了鼓勵終身學習和保障終身教育發展，在借鑒國外發達國家立法經驗的基礎上，2005年7月29日福建省第十屆人大常委會第十八次會議通過《福建省終身教育促進條例》，開創了我國終身教育地方立法的先河。此后，上海、河北以及太原、寧波等省市相繼制定發布了本地的終身教育促進條例。上述地方性終身教育促進條例盡管有一定的現實局限性，但顯然切實有力地推動了我國終身教育事業的發展進步。

二、新時代加快推進我國終身教育立法的戰略意義

新時代終身教育內涵源于習近平新時代中國特色社會主義思想：“中國特色社會主義進入新時代……這個新時代，是承前啟后、繼往開來、在新的歷史條件下繼續奪取中國特色社會主義偉大勝利的時代……是全體中華兒女力同心、奮力實現中華民族偉大復興中國夢的時代……”［1］（P10-11）終身教育不管作為一種生活方式，還是作為提高國民素質的途徑，或者是公民教育權的保障，都需要通過立法來將其理論、政策規范化，從而促進其向前穩步發展。新時代終身教育立法與教育法治、中國特色社會主義法律體系構建、學習型社會構建、教育矛盾解決和個人發展都息息相關。

（一）終身教育立法是化解矛盾、促進公平的必經之路

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。［1］（P11）進入新時代，隨著社會主要矛盾的變化，教育領域的主要矛盾也發生了深刻變化。這一主要矛盾具體體現為人民日益增長的優質教育需要和教育供給不平衡不充分之間的矛盾。［4］（P11-19）為應對和解決新時代教育的主要矛盾，我們必須對其重新定位和科學研判，黨的十九大報告明確部署了包括完善職業教育和培訓體系、支持和規范社會力量興辦教育、辦好繼續教育等八個方面的任務，一方面提高教育質量，另一方面調和教育供給。因此通過教育立法尤其是終身教育立法的方式來提高教育質量，調和教育供給，是一條穩健的必經之路。切實推進教育法治化，才能保障和促進教育改革與發展。

終身教育是一個人結束學校教育后所有教育與訓練的統合，是學習型社會的個體化持續。從個人發展的角度來看，保障和促進基本的發展權利與重點關注弱勢群體的學習和發展的權利就成了終身教育立法的需要。在終身教育體系當中，公民個人的學習權是每個人公平自主的獲得發展的一項權利。公民學習機會選擇的主體性、平等性、發展性等都需要立法來保障。與普通公民的發展相比，教育的弱勢群體的學習權保障尤其需要立法的關注。包括老年人、農村成人、殘疾人、婦女與兒童、少數民族等都需要特別的立法來關注某一個群體的發展權利與教育的平等權。

（二）終身教育立法是全民終身學習的學習型社會建設的需要

從個人與社會的角度來看，終身教育是個人一生教育的持續與整個社會教育的整合，也是未來不再產生文盲的重要途徑。新時代背景下，黨的十九大報告明確提出：“辦好繼續教育，加快建設學習型社會，大力提高國民素質。”［1］（P46）此外，《教育部等七部門關于推進學習型城市建設的意見》（教職成〔2014〕10號）提出：“建設學習型城市……對于滿足人民群眾學有所教的終身學習需求、促進人的全面發展等具有重要意義。”學習型社會是以終身教育體系和學習型組織為基礎的社會。終身教育與學習型社會的建構相輔相成：終身教育是學習型社會建構的理念指引，學習型社會是終身教育的實踐載體，二者在理論與實踐交融中相互促進。學習型社會建設需要終身教育立法將理念引領更加體系化，實踐與理論結合更加具體化。

建設學習型城市是實現學習型社會的重要基石。但就全國而言，學習型城市建設剛剛起步，還存在認識不到位、任務不明確、職責不清晰等問題。推進學習型城市建設，需要加快終身學習立法進程，從而進一步明確政府、企事業單位和個人在終身教育方面的權利和義務。

（三）終身教育立法是新時代教育發展的新要求

新時代的教育內涵是終身教育立法的基礎。新時代賦予了教育新的使命：“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業放在優先位置，深化教育改革，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育。”［1］（P45）由此可知，新時代教育改革的目的是適應社會和人的發展，提高質量。結合教育現代化內涵，教育的觀念、內容、目標、方式、結構都需要適應新時代的社會發展。而終身教育這一理念與方式甚至是終身教育體系，既是改革的方向，也是響應教育現代化的號召。

此外，新時代教育面臨的挑戰，也對終身教育立法提出了深刻要求。“兩個一百年”的戰略目標，從全面建成小康社會到社會主義現代化強國，對教育的要求越來越高。因為物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明無一不是建立在國民素質提高的基礎上，而國民素質提高的關鍵靠教育。科教興國戰略、人才強國戰略、可持續發展戰略等都離不開人力資源開發與人才培養，而人才培養與人力資源開發是一個可持續的過程。顯然，這一個持續的過程如果依靠改革教育，那么終身教育的發展就是一個必要的基本方向。

（四）終身教育立法是完善中國特色社會主義法律體系的要求

全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。［1］法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，全面依法治國要求完善中國特色社會主義法律體系。中國特色社會主義法律體系建立和完善是一個系統工程，法律法規體系自然是基礎，其中立法是關鍵環節，尤其是以協調新領域的實踐問題為導向的立法是新時代立法的方向。

依法治教不僅是現代教育發展與改革的客觀要求，也是教育現代化的重要保障。全國人大立法、國務院教育法規和教育部規章一同構成了我國國家層面的教育法律體系，總共接近400部法律法規，其中學校教育立法占據絕大多數，但目前還沒有國家層面的終身教育立法，僅有福建、上海、河北及太原、寧波等省市的地方教育法規。當前，我國教育法律體系已基本建立，《教育法》等六個部門法及其他法規在規范和促進教育發展的作用也愈加明顯。但是按照實踐問題的導向，學校教育完成后的個人的社會教育與發展過程即終身教育，仍然需要國家層面的立法來規范與引領。

從社會法與教育法視角來看，終身教育立法是實現社會法與教育法的宗旨的實踐必然。依學界通說，教育法既不屬于私法也不屬于公法，而屬于獨立于二者之外的第三法域，即在法律體系中屬于中性的社會法，而中性的社會法是旨在保障社會的特殊群體和弱勢群體的權益的法律。教育法一方面以提高全民綜合素質，以促進社會主義物質文明和精神文明為宗旨，同時也強調將個人利益與公共利益相統一。基于此，新時代的終身教育立法宗旨不僅可以延續社會法和教育法的立法價值，而且更加強調現有教育制度引領下不可替代的將個人與社會統合在一起的作用。

三、新時代終身教育立法面臨的挑戰

從1998年伊始，終身教育立法的議案多次被寫進全國人大審議報告，教育部歷年工作要點也多次提及，終身教育地方立法也在進行積極的實踐探索。盡管在全國人大、教育部、地方政府等多方努力下，我國終身教育立法工作有了一定的進步，但是目前仍然沒有取得實質性的突破，新時代我國終身教育立法在理論與實踐上都面臨著新困境。

（一）終身教育理論和立法理念研究稍顯不足

教育是一項實踐與理論交融的人類活動，這在終身教育領域更為凸顯。［6］終身教育理論與實踐相輔相成，理論來源于實踐，實踐成為理論的支撐。對于終身教育立法而言，不管是從教育角度還是法律角度，都避免不了對終身教育這一概念的深入解析與研究和對立法理念的革新與拓展。

一是終身教育理論范式不成熟。一方面，我國學術研究中對終身教育理論的本體研究不夠成熟，對終身教育概念的理解迥然不同。早期，我國對終身教育的理解比較統一，但后來卻出現越來越多的分歧和矛盾，可以說對終身教育概念的認識與理解在國內經歷了一個從較為統一到逐漸產生分歧的過程。［7］有的學者將終身教育視為成人教育、職業技能教育、終身學校教育等；有的學者提出國民教育體系與終身教育體系分屬兩個體系。［8］（P393-394）由此可見，我國學術界對終身教育的基本概念尚未達成共識，不可避免會帶來理念范疇、核心觀點等方面的分歧，繼而影響立法與政策實踐。另一方面則是終身教育理念傳播的效果不顯著。現階段我國教育事業發展以普通學校教育為中心，終身教育處于替補角色，導致終身教育研究數量不足，民眾傳播效應不顯。

二是教育立法理念革新不深入。教育在立法領域上相對薄弱。從我國現有法律體系來看，民事、行政、經濟等方面的法律居多，當然，這也是時代決定的。但是，時代也顯示了教育問題的急迫性。當前教育法律僅有六個部門法，這不僅反映了立法現實的薄弱，也彰顯了立法理念的孱弱。應當承認，我國當前教育事業以學校教育事業為主，雖然《教育法》中也包含我國公民的受教育權利，但是《教育法》確立的是學校教育制度。顯然，僅有學校教育是不夠的，而終身教育體系構建是國家人才發展的長遠戰略，從這一點上來看，我國的教育立法價值取向上沒有將終身教育融入。

三是專業學術隊伍結構不合理。終身教育立法與研究，不僅是一個需要理論拓新的領域，也需要一個多學科交叉研究的新視野。因此，理論研究要進步，與研究隊伍的建設不可分離。一方面，總體研究人員的數量不足。以師范院校為例，由于應用研究與職業發展的需要，對學校教育的研究更為重視，研究人員頗多，對學校教育發展聯系不密切的研究領域鮮有人員涉及。另一方面，多學科交叉的研究人員稀缺。從已有的研究可以看出，教育學專業背景的研究人員對終身教育立法參與度最高，而法學、政治學、哲學與管理學等學科的學者參與較少。

四是外來立法理論借鑒不具體。世界上主要發達國家的終身教育立法理論與實踐，為我國推動終身教育立法起到良好促進作用，但我國終身教育立法更應基于中國國情、社情、教情進行制度構建，以形成具有中國特色、中國風格、中國氣派的終身教育法律。［6］對于西方的終身教育理論的研究，從數量上來看，已經頗豐，但是從研究視角與研究價值取向上來看，一方面研究視角不夠豐富，另一方面對終身教育立法的研究價值取向單一，很少關注人自身的發展。

（二）終身教育實踐與立法推展相對遲緩

終身教育立法的理論與實踐是相互推進的，立法要取得進步，不僅需要理論的指引，同時也需要實踐作為支撐。

其一，終身教育立法受重視程度不夠。終身教育立法是終身教育實踐發展的法律保障與指引，終身教育體系的構建是終身教育立法的實踐基礎，兩者互為支撐。構建體系完備的終身教育是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出的戰略決策。［9］（P15）當前國民教育與終身教育概念仍然辨析不清，校內、校外教育仍處于兩個體系，終身教育依然沒有實體承載，也即，終身教育體系仍然沒有落到實地，多停留在學術研究與政策文本層面。因此，沒有完備的終身教育體系作為立法的實踐載體，終身教育立法將會遭遇以下困境：終身教育法的調整對象難以確定、立法原則難以把握、法律責任主體不明確、本土化的終身教育立法缺失，等等。

其二，終身教育立法調整對象多而復雜。終身教育是一個龐大復雜的領域，涵蓋了人一生中的學校教育、校外教育及培訓等一切教育活動，顯然其立法調整對象多而復雜。2012年8月頒布的《太原市終身教育促進條例》 第2條規定：“本條例適用于本市行政區域內除現代國民教育體系外的終身教育活動。本條例所稱終身教育，是指由國家機關、社會團體、企業事業單位、民辦非企業等組織依托各類教育資源開展的社區教育、職工教育和農村成人教育等活動。”［10］（P1）由此可見，終身教育工作涵蓋了現代國民教育體系外的其他所有教育活動。從參與機構來看，教育、民政、人力資源和社會保障、發改委、財政、工商、工會、婦聯等行政單位和群團組織都會參與終身教育工作；從辦學機構來看，自考、電大、開放大學、函授、夜大、網院等辦學機構以及非學歷培訓教育部門都會舉辦終身教育活動；從涉及人群來看，幼兒、在校學生、青年人、成年人和老年人都會參與終身教育，涉及不同年齡段的廣大人群。

其三，終身教育管理體制尚未理順。改革開放以來，雖然我國沒有對終身教育專門立法，但不同時期國家和地方政府制定了一系列終身教育政策，《教育法》總則及第11條、第19條、第41條均涉及了終身教育。雖然相關立法和政策提及終身教育，但對如何管理終身教育沒有具體明確，終身教育管理體制尚未理順，參與終身教育的機構多而泛，造成了終身教育存在多頭管理的現狀。比如：學歷終身教育大多由教育部管理，非學歷終身教育大多由人社部管理，企業內訓教育一般由行業協會進行管理。

其四，地方層面立法先于國家層面。筆者梳理分析全國人大公開資料發現，1998年全國人大的議案就提出了終身教育立法，此后還多次寫入全國人大的審議報告，由此可見國家立法部門早就關注終身教育立法工作。2001年《教育事業“十五”規劃和2015年發展規劃》中首次提出“研究起草推進終身學習的法律法規”的設想，此后終身教育立法工作成為教育部年度工作要點，但至今尚未制定終身教育法規。2005年以來，福建省（2005）、上海市（2011）、太原市（2012）、河北省（2014）和寧波市（2015）相繼頒布了《終身教育促進條例》，成為國內先行的終身教育立法地區，地方教育立法實踐為國家教育立法提供了有效借鑒［6］，但是目前國家層面的終身教育立法仍然處于空白狀態。

四、加快推進我國終身教育立法的建議

隨著教育事業的發展與個人對教育需求的升級，終身教育的發展成為個人與社會進步的重要途徑。終身教育法成為促進個人進步與社會發展的持續保障，將成為構建中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，同時也將促進依法治國與依法治教的貫徹實施。

（一）完善立法理念是終身教育立法的科學指引

立法理念是立法行動的指引，終身教育的立法理念應當成為實踐探索的有力指引。

第一，加強理論建設，融合外來理論，構建中國特色的終身教育立法研究體系。首先，該體系致力于統一與規范立法層面的終身教育研究，同時也要能對終身教育理念的傳播有促進作用。其次，該體系還要能根據國情、社情、教情來融合與借鑒中國源遠流長的思想和國外終身教育立法理論。最后，該體系應當包含這樣一個平臺：囊括學術團體與學術期刊，既能承接國家重大項目，也能促進學術研究成果的轉化。

第二，深入立法變革，科學立法。以依法治國、依法治教為指引，科學立法、民主立法將成為終身教育立法指引。一方面，要科學衡量立法領域。采用科學、民主的方法來衡量各個立法領域，尤其是在新時代教育主要矛盾變化的背景下，教育立法特別是終身教育立法應當受到重視，做到立法領域的“民主立法”。另一方面，要融合新的教育理念。改變傳統的學校教育體制為主的教育立法，對于終身教育立法，既要著力于學歷教育更要兼顧非學歷教育。同時，在立法價值取向上，更加偏重保障與促進個人學習權利，更加偏重政府責任主體。

第三，建設和管理好研究隊伍，注重人才選配。打造建設終身教育立法研究隊伍，需要平衡研究隊伍的學科背景，重視多學科人才培養與挖掘。一方面，要在體制上做一些比例的平衡，以學校教育研究為基礎，以中國特色的終身教育立法研究體系為指引，從資源、待遇等方面增加終身教育立法研究的人員比例。另一方面，要融合各學科的教育資源，培養新時代專業化的終身教育管理與研究人才，形成學科與人才培養共進的局面。

（二）推動實踐發展是終身教育立法的有力支撐

將學歷教育與非學歷教育融通、將學校與社會融通、將各級教育融通，需要一個權威的頂層設計才能完成，以達到各級各類教育有平臺、有渠道，形成政府、學校與民間三方呼應的終身教育體系。鑒于此，采用國家層面的行政頂層設計來構建終身教育體系，繼而帶動立法，并通過試點落地，是一條理論與實踐都能契合的路徑。

首先，著力構建終身教育管理體系。目前我國終身教育體系的構建缺乏宏觀層面的“主導者”。這個主導者可以由教育部下設的專屬機構來承擔，從行政上解決終身教育概念由成人教育與繼續教育的狹小范圍擴展到整個教育領域的問題。在國家層面設置專門管理終身教育的行政機構，國外亦早有先例，如1988年日本將原文部省的社會教育局改為終身學習局，終身學習局內設終身學習振興課，主要承擔制定終身教育政策、促進終身教育事業發展和協調機構內外關系的職能。我國可考慮在教育部設立終身教育局，承擔全國終身教育、學習型社會建設的統籌規劃、綜合協調和宏觀管理工作。成立終身教育行業專家組織，加強對終身教育、繼續教育宏觀政策和現實問題的對策研究。各省教育行政部門要加強對終身教育的統籌管理，設立專門機構，實現對各類終身教育、繼續教育機構的歸口管理，加強事前審批，事中事后的監管，強化教學檢查和質量評估。

其次，加強終身教育立法工作統籌。加強終身教育領域的立法工作，統籌推進《終身教育法》的研制工作，完善終身教育政策法規體系，為終身教育健康發展營造良好的制度環境，形成統籌規劃、制度健全、監管有力、規范有序的體制機制，推動終身教育各類機構科學定位、協調發展。整合統籌社會各界力量，充分發揮普通高校、成人高校、開放大學（電大）等各自優勢和特點，分層分類，各安其位，各展所長，錯位發展，探索開放辦學、統一標準、融合發展、良性競爭的新路子，重視發揮立體覆蓋全國城鄉的開放大學在終身教育服務體系建設中的作用。研制學歷繼續教育人才培養規格和質量標準，制定學歷繼續教育辦學條件標準和學習中心建設標準，建立嚴格的退出機制，加強規范管理。研制非學歷教育有關管理辦法，大力發展社區教育、老年教育等社會教育事業。

最后，加強終身教育立法實踐。全國人大常委會在總結我國地方終身教育立法和借鑒國外終身教育立法的基礎上，盡快出臺終身教育暫行條例，為推動地方立法實踐提供上位法依據。終身教育暫行條例一方面要明確終身教育的組織實施、保障措施、監督管理、法律責任等；另一方面要明確實施終身教育的體制，既明確地方政府為實施主體，也明確指出終身教育發展的具體路徑。新時代我國的終身教育立法要立足國情、民情、社情和教情，明確立法目標和方向，總結已有終身教育政策和地方立法經驗，試點推進，分步進行。比如，全國尚未制定終身教育促進條例的地方可以根據各地不同情況制定各具特色的終身教育地方法規。與此同時，全國人大常委會應將國家層面的終身教育立法與地方立法同步，從而盡快推動國家層面的終身教育立法，探索中國特色的終身教育立法方向和目標，保障全民終身學習權利。兩條路徑互相促進，共同推動終身教育立法進程。

總之，終身教育體系是個龐大而復雜的系統工程，無論是從終身教育的重大使命，還是從保障終身教育內部運行來看，都需要法律法規的約束和規范。新時代終身教育立法勢在必行，要加快我國終身教育立法進程，盡快出臺國家層面的終身教育法律法規，有助于保障個人終身學習需求和權利，有助于完善中國特色社會主義教育法律體系，有助于調和、解決新時代教育矛盾，有助于我國科教興國和人力資源強國戰略的實現。我國終身教育立法需突破現有立法困境，創新立法理念，借鑒國外終身教育立法成功經驗，特別是要堅持中國特色、中國風格、中國氣派來制定終身教育法律法規，為我國終身教育穩健發展保駕護航。［11］（P51）