中華蘇維埃共和國國家監察制度的政治功能與時代意蘊

■龐振宇

中華蘇維埃共和國國家監察制度，移植于蘇聯的國家監察制度，同時也根據中國傳統監察文化進行了制度創新。各級工農檢察機關通過行使監督權、調查權和建議權，監督蘇維埃機關、企業及其工作人員正確地執行各項政策法令，領導工農與官僚主義、貪污腐化、怠工動搖等現象作斗爭，增強了民眾對各級黨政領導力的政治信心。中華蘇維埃共和國國家監察制度建設與實踐經驗，對于今天完善國家監察制度和推進全方位的監督體系現代化有著重要的借鑒意義。

國家監察是行政監察體系的一種重要形式［1］(P10)，中國共產黨從蘇區時期就開始國家監察制度建設的探索。1931年11月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府宣告成立，著手全面建設從中央到地方的蘇維埃政權。其中，中央人民委員會之下成立了中央工農檢察人民委員部，省、縣、區三級蘇維埃成立工農檢察部，城市蘇維埃成立工農檢察科。有學者認為，中央工農檢察人民委員部的成立，標志著中華蘇維埃共和國檢察制度的建立。各級工農檢察機關和具有檢察職能的審判機關、軍事檢查所、政治保衛局檢察科，統稱為蘇區時期的檢察機關。［2］(P11-18)這一觀點與當時的制度設計有較大差距。中華蘇維埃共和國的各級工農檢察機關，雖名為檢察機關，但行使的是監察權。工農檢察部是作為國家監察機關而設立的，工作職責是監督檢查政綱、法規、法令的正確執行，糾舉和查處蘇維埃工作人員的貪污、浪費、腐化和官僚主義，以提高各級蘇維埃政權的工作效率和保證各項建設的順利開展。①

一、中華蘇維埃共和國國家監察制度的移植與創新

中華蘇維埃共和國國家監察制度，移植于蘇聯的國家監察制度。蘇聯學者阿·耶·魯涅夫研究了蘇聯的國家監察制度，認為國家監察制度是國家權力機關或國家管理機關對其所屬機關實行監督或檢查的制度。十月革命勝利之后，列寧領導建立了國家監察制度體系。［3］(P1)1917年11月7日，第二次全俄蘇維埃代表大會決議設立國家監察部，負責全國的監察工作。［4］1920年2月，國家監察部改組為工農檢查院，由工農檢查人民委員及其部務委員會領導工農檢查院的工作。工農檢查院擔負原國家監察部的基本職能。［5］工農檢查院最初沒有很好地發揮其職能。列寧認為“再沒有比我們工農檢查院這個機關辦得更糟糕的機關了”，以致“工農檢查人民委員部現在沒有絲毫威信”。1923年初，他提出改組工農檢查院的計劃，建議用特殊的形式將黨的監察機關與蘇維埃的監察機關“合并起來”。［6］(P787-792)1923年4月，按照列寧的建議，俄共(布)十二大對工農檢查院進行改組，建立了黨的監察委員會和蘇維埃的工農檢查院的聯合監察機構。［5］此后，直至1934年1月召開的聯共（布）十七大，蘇聯的國家監察機關在組織機構上都沒有什么大的變動。蘇聯在這一時期建構的國家監察制度，通過共產國際的指示，被移植到中華蘇維埃共和國的國家政治制度體系之中。

中華蘇維埃共和國的建國籌備工作開始于1930年1月。1月30日，共產國際遠東局在給共產國際執行委員會東方書記處的信中說，從中國政治形勢出發已經向中共中央提出“召開中國各蘇區代表大會”。［7］(P40)1930年5月20日至23日，全國蘇維埃區域代表大會在上海召開。從1930年6月開始，中共正式進入籌備召開第一次全國蘇維埃代表大會的階段。1931年2月，共產國際執行委員會東方書記處在致遠東局的一份電文中，要求中共中央在建立中華蘇維埃共和國臨時中央政府時，“在蘇維埃人民委員會下面成立工農檢察院機構和在黨委會（直至區黨委）下面成立由工人、雇農和貧農組成的監察委員會”［8］(P113)。

中共首先在蘇維埃政府內成立各級監察機構。1931年11月成立的中華蘇維埃共和國臨時中央政府，其組織架構由外交、軍事、勞動、財政、土地、教育、內務、司法、工農檢察各部和國家政治保衛局組成。11月27日，中央執行委員會第一次全體會議選任何叔衡為工農檢察人民委員。［9］這次會議通過工農檢察部的組織條例，規定了工農檢察部的組織系統、工作任務、工作方式和各機關的工作人員，要求各級工農檢察部組織專門檢察委員會，作為開展檢舉、檢查工作的臨時性機構。［10］(P190-191)1933年4月13日，中央工農檢察部要求立即建立各級工農檢察委員會，“任務是討論和計劃部的一切工作，部長為委員會當然主席”［11］(P674)。

中共在蘇區黨內普遍成立各級監察機構是在1933年8月之后。1933年初，中共中央機關從上海遷至中央蘇區。同年8月，中共中央決議成立中央黨務委員會和中央蘇區各省縣監察委員會。［12］(P2823)中央蘇區省縣監察委員會組織暫行條例規定，“省、縣監察委員會須與同級蘇維埃工農檢察委員會合并為一個機關”，“省、縣監察委員會主席團指導同級蘇維埃工農檢察委員會的工作”。［10］(P217)隨后，中共蘇區中央局通過了更為詳細的決議，指出“監察委員會主席團之下設立工農檢察委員會和黨務委員會”。工農檢察委員會委員“由同級監察委員會主席團提出名單，經由同級工農代表大會主席團提交大會通過”。［10］(P210)

1933年12月12日，新修訂的《地方蘇維埃暫行組織法》規定，各級工農檢察機關不再稱工農檢察部，而以工農檢察委員會作為各級行政機關的一部分。工農檢察委員會“與中國共產黨省縣區市各級監察委員會，合在一個機關內辦公，取得密切的聯系”［13］(P1222)。1934年2月1日，第二次全國蘇維埃代表大會選舉中央執行委員會委員175人、候補委員36人，中央工農檢察委員35人。［14］與中央執行委員會一樣，中央工農檢察委員會由全國蘇維埃代表大會直接選舉產生，并且由中央執行委員會副主席項英兼任工農檢察委員會主席。［15］

從名稱、組織結構和運行機制等方面來看，中華蘇維埃共和國國家監察制度與蘇聯的國家監察制度之間有著諸多相似之處，但是并非全盤移植。中華蘇維埃共和國沒有像蘇聯那樣組織工農檢查院，而是結合中國傳統監察文化和蘇區革命實踐，組織控告局、指導員（巡視員）、臨時的專門檢察委員會、檢舉委員會、突擊隊、工農通訊員等。［16］(P92-93)1932年8月13日，中央工農檢察部召開江西福建兩省工農檢察部聯席會議，在工作實踐的基礎上制定并通過了工農檢察部控告局的組織綱要［10］(P197)，并對突擊隊的組織形式、突擊范圍和工作方式作出詳細的規定［17］。1933年4月13日，中央工農檢察部在訓令中規定，省、縣工農檢察部設指導員二人至三人，經常到下級指導工作；要求各機關、團體、村莊、街道委任“好的分子”擔任工農通訊員，作為各級工農檢察部深入基層的“眼目”。［11］(P674-675)1933年12月12日，新修訂的《地方蘇維埃暫行組織法》對工農檢察機關作出新的規定，指導員改稱巡視員并增加了名額；檢舉國家機關或企業中的工作人員時得組織臨時的檢舉委員會，檢察某國家機關或某企業的工作時得組織臨時的檢察委員會；擴大設立工農通訊員的范圍，“形成通信網”。［13］(P1223)這些制度創新，是中國共產黨在對中國傳統國家監察制度進行批判性繼承和革命性改造的基礎上作出的。②簡言之，蘇區時期中國共產黨移植蘇聯的國家監察制度，并結合蘇區治國理政的需要和中國實際，建立起具有中國特色的國家監察制度。

二、中華蘇維埃共和國國家監察制度的政治功能

作為中華蘇維埃共和國國家政治制度體系的重要組成部分，國家監察制度的功能主要體現在政治層面，即在國家權力體系中協調、規范權力運行，維護國家政治秩序和社會穩定。各級工農檢察機關通過行使監督權、調查權和建議權，領導工農對蘇維埃機關、國家企業及其工作人員進行監督，與一切行使公權力的工作人員的官僚主義、貪污腐化、怠工動搖等行為作斗爭，增強民眾對各級黨政領導力的政治信心。

（一）監督檢查國家機關、企業及其工作人員是否正確執行政策法令

工農檢察部的組織條例中規定，各級工農檢察部的主要任務是監督政府機關、國家企業及有國家資本在內的企業和合作社企業等是否“正確的執行蘇維埃的各種政策”，組織專門檢察委員會，如土地分配檢察委員會、租稅問題檢察委員會等，“有計劃的檢查國家的各機關及經濟事業”。［10］(P190-191)1932年8月13日，中央工農檢察部召開江西福建兩省工農檢察部聯席會議，決定各級工農檢察部當前的中心任務包括檢查參戰工作，督促各級政府土地部對土地法的徹底執行，檢查對財政的貪污浪費，監督各種稅收，以及檢查優待紅軍條例的執行情況及其辦法。［18］9月20日，中央工農檢察部發出關于檢查優待紅軍條例問題的第一號訓令，要求“各級工農檢察部萬勿再行延誤，視為具文”［19］。11月，福建省向中央報告了各級工農檢察部的工作情況，“工作比較好的為龍巖、上杭二縣”［20］。

各級工農檢察機關在監督檢查工作中還要進行研判，做問題和危機的“報警者”。［21］(P282)1933年3月3日，中央工農檢察部定于3月22日再次召開江西福建兩省工農檢察部聯席會議，目的是總結各級工農檢察部對蘇維埃機關的監督檢查情況，從中發現問題。通知要求到會者須準備詳細工作報告。［22］1933年6月30日，中央工農檢察部公布《中央及地方各級工農檢察部6個月工作計劃》，指出中心工作是從蘇維埃政權目前的幾個中心任務出發，“監督蘇維埃機關，使這些任務正確地實現起來”，并計劃“10月初召開區以上檢察部長聯席會議，檢閱工作，收集材料，準備向人民委員會作工作報告”。［11］(P799-800)各級工農檢察部還被要求以極高的階級警覺性去檢查蘇維埃工作，“一切大大小小的事件，都必須立即引起我們工農檢察委員的極大注意，敲起警鐘來”［23］。1934年1月，中央工農檢察部指示各級工農檢察部要善于從小事件、小表現中發現“大的問題來”。［24］各級工農檢察部著力在監督檢查工作中尋找問題線索。瑞金縣蘇的貪污浪費案，就是由大量浪費燈油的細小線索發現的，貪污浪費的主犯受到處罰，同時對監管不力者給予撤職查辦或警告處分。［25］

（二）受理并調查工農群眾對國家機關、企業及其工作人員的控告材料

中國古代就有舉報制度，為懲治貪官污吏設立叫做“蔽竹”或“銅匭”的舉報箱。［26］工農檢察機關借鑒中國古代監察文化，設立控告局，“直屬于各級工農檢察部或科”。各級控告局之間“沒有上下級的隸屬關系”。控告局在工農集中的地方設立控告箱，或者“指定不脫產的可靠工農分子，代替控告局接受各種控告”，民眾還可以把控告書郵寄到控告局，“不識字的可以到控告局用口頭控告”。控告書上必須署控告人的真實姓名，以防出現“挾嫌造謠、借端誣控”的情況。控告局還負責“調查控告的事實”。通常情況下，調查員“按照控告局所發證書”，圍繞控告材料開展調查工作。如果是緊急事件，控告局可以直接通知有關機關或部門對控告事項進行調查。［10］(P197-198)各級工農檢察部的控告局陸續建立起來。1932年8月，湘贛省永新縣潞江區工農檢察部下設控告局，以蔡家忠為局長。各鄉原設立的工農意見箱改為控告箱，“由控告局長指定各鄉一人負責，限三天或五天開控告箱一次”，收集群眾的控告書轉交區工農檢察部，開控告箱的人沒有私自拆控告書的權力。［10］(P198)1932年12月11日，中央工農檢察部控告局發布啟事：“近查各地投遞的控告書，多有未署名的，是以未便受理。特此向工農勞動群眾聲明，希望以后投遞控告書，必須署名并書明住址方能有效。”［27］在啟事中，中央工農檢察部控告局根據工作實際進一步規范了控告書的格式。為了更好地發揮控告局的作用，1933年4月13日，中央工農檢察部對各級控告局的人員及分工作出規定：省工農檢察部內，“控告局局長管理控告局的全部工作，調查員2人至3人，執行控告局的全部工作”；縣工農檢察部內，“控告局長1人，調查員1人至2人”；區、市工農檢察部內，“控告局局長（兼管工農通訊）1人，調查員2人”。［11］(P674-675)

控告局負責受理“工農勞苦群眾對蘇維埃機關或國家經濟機關的控告”［10］(P197-198)。1934年2月，中央印刷廠會計科科長楊其茲、中央造幣廠會計科科長凌全香、軍委印刷所會計科科長路克勤的幾件貪污案件，“都是因工人的控告而檢舉出來的”。［28］1934年3月28日，中央工農檢察委員會主席項英在布告中要求每個工農群眾積極參加蘇維埃機關的檢察工作，揭發蘇維埃機關在工作中的缺點與錯誤，舉發暗藏在蘇維埃機關的壞分子，經常地向各級工農檢察委員會的控告局控告，“即或工農勞苦群眾有控告的事實不確切的，也沒有誣告的罪”。他指出，各級工農檢察委員會是“接收工農群眾的意見與控告的機關”，下設的控告局在各地掛有控告箱，凡是有意見和控告的，都可寫成控告書投在箱子內。控告局收到工農群眾的控告書后，會立即調查并解決。控告的對象只限于蘇維埃機關、武裝部隊、經濟機關及其工作人員。凡是群眾中爭執的私事、分析階級成分以及屬于法庭來解決的一類控告，“就不受理”，因為這些事應歸裁判部和政府其他部門來辦理。［13］(P1495-1496)

（三）檢舉一切工作人員中的貪污腐化、動搖消極分子和反革命分子

在日常監督檢查工作中，由專門檢察委員會執行檢舉工作，檢舉運動中則成立臨時的檢舉委員會。各級檢舉委員會由工農檢察機關、職工會、雇農工會、少先隊、軍事部，以及蘇維埃政府主席團選定有長期堅決革命斗爭歷史的工農分子（尤其是工人）來充任檢舉委員，以工農檢察部部長擔任檢舉委員會主席。1932年12月1日，中央工農檢察部在第二號訓令中提出，在蘇維埃政府機關和地方武裝中“來一個大大的檢舉運動”，要求各省在1933年1月5日以前將檢舉情況報告中央工農檢察部。［29］湘贛省收到中央工農檢察部訓令較晚。1933年5月6日，湘贛省蘇維埃工農檢察部根據中央訓令，要求省一級的檢舉在一個星期內完成，各縣的檢舉工作限于5月30日以前辦理完畢。在檢舉期間，各級檢舉委員會委員“脫離其原任工作，專門進行檢舉工作”。工作完結后，檢舉委員會即行解散。［10］(P205)1933年5月20日，中央工農檢察人民委員部根據第二號訓令執行中存在的問題發出第四號訓令，要求各級工農檢察部按照新制定的檢舉運動工作綱要，繼續深入開展檢舉工作。［10］(P334)1933年6月，臨時中央政府舉行八縣區以上蘇維埃負責人查田運動大會，規定縣、區的工農檢察部在鄉一級組織檢舉委員會，“由工會2人，貧農團5人，婦女代表會2人，青年團輕騎隊1人，少先隊1人組織之，互推1人為主任”，檢舉混入鄉蘇維埃代表會中的階級異己分子和向地主富農妥協的分子。檢舉的方法：一，將這些分子列出名單，搜集罪狀，通知全鄉群眾發表意見；二，收集群眾的意見，檢舉委員會做出結論；三，提到鄉蘇代表會，討論通過；四，報告區蘇工農檢察部，經過區蘇主席團同意，用工農檢察部名義布告開除。［21］(P491)

在檢舉工作中，工農檢察機關通過對積極分子的選擇性激勵，組織和引導群眾共同參與，從而獲得群眾支持的政治能量，因此檢舉運動逐漸成為檢舉工作的重要組織形式。1934年3月21日，中央政府召開全體工作人員會議，進行各部門間的檢舉工作。首先由中央工農檢察委員會主席項英“報告檢舉運動的意義”，然后進行討論會，人民委員會主席張聞天、秘書長謝覺哉和教育部部長瞿秋白都有重要發言。最后，會議推舉檢舉委員會（九人）領導檢舉運動。［30］在兩個多月的檢舉運動中，中央一級機關共查出“貪污款項大洋2053元6角6分，棉花270斤，（蘇大會的）金戒指4個”［31］。1934年4月2日，中央工農檢察委員會總結了檢舉運動中取得的成績，并指出存在的兩大缺點：一，沒有在每一檢舉中從積極方面來轉變與改進該機關的工作；二，對檢舉出來的壞分子幾乎都是撤職了事，而不是通過同志審判會或群眾審判會來教育工作人員與群眾。中央工農檢察委員會發出訓令，指出“檢舉運動是帶著充分的實際教育性質”，要求嚴格糾正過去檢舉工作中沒有區別的一律撤職處罰的辦法，認為懲辦主義是檢舉工作中“最兇的官僚辦法”。［32］

（四）直接處理不涉及犯罪行為的案件或提出處理建議，涉及犯罪的移交司法機關

工農檢察機關發現被檢查對象存在問題，有直接建議權和間接建議權。直接建議權是直接向該機關或企業提出指導和糾正工作設施建議。如果被檢查機關或企業不同意檢察委員會或檢察人員的建議，工農檢察機關則“提到各該級的執行委員會，用命令使該國家機關或企業執行該項建議”。間接建議權是向各級蘇維埃執行委員會或主席團建議“撤換或處罰某些國家機關中與國家企業中的工作人員”。［10］(P190-192)在檢舉運動中，工農檢察機關對被檢舉者的處罰，“依照其錯誤大小，來分別給以勸告、警告、嚴重警告、最后警告、調換工作、撤職等”，違反蘇維埃法律的，則“提交主席團和裁判部辦理”。［10］(P336)對于一些典型案件，工農檢察機關可以組織同志審判會或群眾審判會，以達到教育其他人員及“教育被審判者本人”的目的。同志審判會“審判蘇維埃各企業、各機關的官僚腐化、消極怠工、貪污腐化的分子”，判決包括“勸告、警告、嚴重警告、撤職、罰款（最多不能超出五元）等”。［10］(P333-334)群眾審判會“審判各種妨害蘇維埃利益或違反企業和機關的紀律而未達到犯法行為的程度之案件”，判決包括“勸告、警告、嚴重警告、最后警告、開除工作、登報宣布錯誤等”。［10］(P337-338)查出有犯罪實據者，則作出檢察決議，并移送司法機關依法訊辦。［13］(P1223)

1933年4月14日，中央工農檢察部召集中央政府各機關工作人員及各工廠工人組織同志審判會，審判國家銀行出納科職員袁雨山、劉道彬。到會群眾公推周月林等5人為審判委員。國家銀行代行長李六如報告了袁雨山、劉道彬的貪污腐化事實及偵破經過。最后結論是：“劉道彬，生活腐化，工作不負責任，有貪污行為，判決開除職務，送法庭依法訊辦。袁雨山也是貪污腐化，且屢次變更口供，判決開除職務，并送法庭依法訊辦。”［33］1934年2月中旬，中央工農檢察委員會組織群眾審判會，審理中央印刷廠會計科科長楊其茲、中央造幣廠會計科科長凌全香、軍委印刷所會計科科長路克勤。由群眾提議，判決3人送法庭裁判。中央印刷廠總務處長（會計科歸他管），“從不過問事，工作消極”，群眾提議撤職。中央印刷廠前廠長楊其鑫，是楊其茲之兄，當廠長時引用楊其茲。楊其鑫在大會上承認自己的錯誤并由大會給予警告處分。凌全香是中央造幣廠前廠長陳祥生的妻兄，由陳當廠長時引用。群眾提議把已到鎢礦工作的陳祥生調回來，開展斗爭與查究。對各工廠的建議是：工賬要“每月向工人公布，或是由工人與工會派代表來審查”，“工廠負責者與該廠上級機關應當詳細審查決算”。［28］1934年2月26日，中央工農檢察委員會召開同志審判會，審判5個貪污分子和1個官僚主義者，判決1人給予嚴重警告，4人送最高法庭懲辦，1人送勝利縣裁判部處理。［34］

概言之，工農檢察機關用監督檢查的特殊工作方式，幫助“在蘇維埃政權前面的一切戰斗任務”的迅速地與正確地實現。［23］各級工農檢察機關監督檢查政策法令的貫徹落實情況，受理并調查工農群眾的控告材料，并檢舉工作人員中的貪污腐化、動搖消極分子和反革命分子。各級工農檢察機關充分利用建議權，讓失職或違法的公務人員以及機關接受教育和懲罰。只要違反了規章制度或蘇維埃法律，各級工農檢察機關都會作出處理建議，絕不姑息。

三、中華蘇維埃共和國國家監察制度的時代意蘊

1935年10月，中華蘇維埃共和國中央政府隨中央紅軍長征到達西北地區，西北蘇區成為全國蘇維埃運動的中心。1935年11月，中華蘇維埃共和國中央政府西北辦事處成立，其中羅梓銘任中央工農檢察局局長。［35］(P128)中央工農檢察局積極開展監督檢查工作。1936年2月9日，中央工農檢察局發布啟事，提出以后各地工農通訊員向該局通訊時免貼郵票，由該局“每月底與西北郵政總局直接結算”［36］。1937年9月6日，中央政府西北辦事處改組為陜甘寧邊區政府，工農檢察局撤銷，監察職能主要由邊區參議會行使。［37］(P114)新中國成立前夕，解放區的人民政權再次考慮設置監察機關。1948年8月，華北臨時人民代表大會決定，在華北人民政府之下設華北人民監察院。［38］1949年4月，陜甘寧邊區參議會常駐議員與政府委員聯席會議，決定邊區政府下設邊區人民監察委員會。［37］(P475)1949年9月，中國人民政治協商會議通過的《中央人民政府組織法》，規定在政務院之下設人民監察委員會。［39］(P249)1954年9月，人民監察委員會更名為監察部。［38］

新中國的國家監察制度，是對中華蘇維埃共和國國家監察制度的延續。中國共產黨在蘇區時期對國家監察制度的探索，為其后如何充分發揮國家監察機關的作用積累了寶貴經驗。

第一，充分發揮黨政監察機關合署辦公的優勢。合署辦公不僅有利于發揮黨政監察機關的整體效能，而且有利于鞏固黨在監督治理體系中的領導地位。1933年11月21日，張聞天在蘇區中央局機關報《斗爭》上撰文指出，工農檢察委員必須是“蘇維埃的最好的干部”，因此“黨的監察委員必須有一部分到工農檢察部中去工作”。黨的監察委員會與蘇維埃工農檢察委員會的工作，“應該在許多地方打成一片”。黨的監察委員會的辦事處與同級蘇維埃工農檢察委員會的辦事處，“應該完全在一起”。［23］在中央監察委員會未正式成立之前，中共中央特設立中央黨務委員會。中共六屆五中全會選舉成立中央黨務委員會，陳云、項英、高自立、滕代遠、董必武為委員，書記為董必武。［40］(P270-272)在第二次全國蘇維埃代表大會上，中央黨務委員項英、董必武、滕代遠當選中央工農檢察委員，項英任中央工農檢察委員會主席。［14］第二次全蘇大會后，中央工農檢察委員會和中央黨務委員會實現合署辦公。在地方層級，工農檢察委員會和黨的監察委員會合稱監檢委。在蘇區，中國共產黨是執政黨，黨政監察機關合署辦公，以對黨員的監督為重點，形成統一、高效而且具有威懾力的監督，從而更好地實現國家監察職能。1934年8月31日至9月4日，興國縣監檢委組織五人的工作團，在高興區首先檢查了當地黨的工作，發現區委雖然布置了工作，但缺乏檢查。工作團認為支部工作是該區最弱的一環，同時黨內有官僚主義、機會主義的存在。工作團開展黨內的斗爭，對糧食部長謝長發（黨員）的問題進行查處，由區委決定開除其黨籍，送交裁判部處罰。墩丘支書劉榮大、長逕支書歐陽招興，“都同樣遭受了無情的鐵拳”。針對當時環境和任務，工作團對高興區提出建議：一，增加力量到支部去；二，積極動員群眾參戰與發展游擊戰爭；三，加強糧食運輸工作；四，加強慰勞紅軍工作。［41］合署辦公使黨的領導體現在國家監察工作的全過程和各方面，也使工農檢察機關獲得很高的威信，實現黨內監督和國家監察的“一體兩面”。

第二，國家監察制度與其他監督制度協同構建監督治理體系。列寧認為：“無產階級的公職人員也免不了在一定程度上‘官僚化’”，因此要健全權力制約和監督機制，構建監督體系，以防止公職人員成為“脫離群眾、站在群眾之上、享有特權的人物”。［42］(P216)中華蘇維埃共和國時期，中國共產黨借鑒蘇聯的經驗，建立全方位的監督治理體系。除了黨內監督、國家監督之外，監督治理體系中還有選民監督、層級監督、審計監督、社會監督、司法監督等。選民監督包括選民對代表的監督和代表對決策及執行的監督。對于不履行職責、違背選民意愿或違法亂紀者，選民有權撤銷其代表資格。各級行政機關向蘇維埃代表大會負責并報告工作，接受蘇維埃代表的監督。選民監督和黨內各級代表大會的監察，共同承擔著監督權力機關決策的重要職能。層級監督是指上級行政機關通過工作報告制度、審查批準制度、巡視檢查制度、備案檢查制度、考核懲戒制度等對下級機關進行的經常性監督。1932年3月，中央人民委員會第五號命令規定，“3月1日至3月31日止為工作檢查時期”，要求各級政府這個月內切實執行工作檢查，按照規定的時間節點逐級上報檢查情況。鄉蘇維埃政府于3月15日前報告到區蘇，區蘇于3月20日前報告到縣蘇，縣蘇于3月25日前報告到省蘇。省蘇于3月30日前匯集各縣工作檢查情況報告給中央，并在檢查期內派人到各縣檢查工作。［43］審計監督是從財政監督延伸出來的監督制度。1933年下半年，臨時中央政府先后在中央及省和中央直屬市建立審計委員會。社會監督表現為媒體監督、工會監督、群眾監督等形式。司法監督則由裁判部內的檢察員來執行。國家監察制度與其他監察制度一起形成相互協作、有機貫通的監督治理體系。1932年11月7日，毛澤東在《中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立周年紀念向全體選民工作報告書》中指出，各級控告局、突擊隊的組織和工作，要“吸引各群眾團體與工農積極分子參加”［44］。換言之，各級工農檢察機關的監督要與社會監督相結合。各級工農檢察機關經常在報紙上公布被檢查者的錯誤，如“1934年第31期的《紅星》報上刊載了《特科學校的貪污壞蛋》和《通信學校中的貪污分子》等文章”［45］(P105)，充分發揮媒體監督的作用，起到很好的震懾作用。工農檢察機關發現與破獲的重大貪污腐敗案件，也多是與各級審計委員會協同配合的結果。

第三，國家監察機關實行雙重領導體制，存在“行政機關領導干預”的可能性。對如何行使監察權，列寧在十月革命勝利之后一直在探索，先后設置國家監察部、工農檢察人民委員部（工農檢查院），以及采取工農檢察機關與黨內監察委員會合署辦公等措施，并特別強調工農檢察機關的獨立性。但斯大林并不完全贊同列寧的方案，列寧逝世之后，在國家監察機關獨立性方面沒有認真執行。［46］中華蘇維埃共和國國家監察制度借鑒了蘇聯經驗，因此黨內也存在著兩種不同的觀點。從目前史料來看，鄂豫皖蘇區最先對共產國際要求中共建立國家監察制度的指示作出回應。1931年5月18日，中共鄂豫皖中央分局在通知中指出，工農監察委員會及監察院是“與各級蘇維埃政府相并立”的獨立機關。［47］(P8-9)與鄂豫皖蘇區不同，中華蘇維埃共和國中央執行委員會第一次會議規定，工農檢察機關“為各級政府行政機關的一部分”［10］(P190-191)。新中國成立前夕，在討論國家監察機關的隸屬關系時仍存在著兩種觀點。有的主張“應隸屬中央人民政府委員會”，理由是“地位高些，職權也較大”；有的主張“隸屬政務院”，理由是“與行政機關接近，熟悉實際情況，更便于執行職務”。董必武當時負責中華人民共和國中央人民政府組織法的起草工作，他在談到這個問題時說，經過討論，最后采用了后者的主張。［39］(P249)中華蘇維埃共和國時期對這一問題的討論，應該與此類似。蘇區時期，各級工農檢察機關作為行政機關的一部分，實行雙重領導體制，“受他上級工農檢察機關的命令”，同時“受各該級執行委員會及其主席團的指揮”。［10］(P190-191)這樣，各級工農檢察機關雖然“便于執行職務”，但是由于缺乏獨立性，以致許多貪污腐敗案件多是上級派人查出來的。例如，中央工農檢察部從瑞金縣財政部1933年9月和10月的決算中發現許多貪污浪費現象，并及時向瑞金縣指出問題，但是瑞金縣蘇主席團及工農檢察部“拖延至一個月之久不進行檢查”，最后還是中央工作團從中查出了2000余元的貪污腐敗案。［24］這也是第二次全蘇大會前后中共中央決定實施黨政監察機關合署辦公的主要原因。

中共中央認識到雙重領導體制的不足后，在第二次全蘇大會前后改革國家監察制度，實施黨政監察機關合署辦公，確立工農檢察機關的獨立性。不過，從當時工作實踐來看，實施黨政監察機關合署辦公，確立獨立性之后各級工農檢察機關仍存在著如何充分發揮主動性問題。1934年5月17日，時任中共中央黨務委員會書記、中央工農檢察委員的董必武指出，許多縣區的檢舉運動仍是由中央或省級派出的突擊隊發動的，“雩都、西江、會昌、樂安、萬泰、贛縣、勝利、廣昌、石城等，無一不是這樣”。如雩都、西江、石城都是中央黨務委員會與中央工農檢察委員會直接派人在那里工作，檢舉運動才開展得比較好。［48］這些來自實踐的經驗和對存在問題的思考，對于今天國家監察制度建設具有重要借鑒意義。

四、結語

中華蘇維埃共和國各級工農檢察機關是國家監察機關，行使的是監察權。1922年5月，列寧在《論“雙重”領導與法制》中指出，工農檢查院和檢察機關是有著很大區別的兩種機構。工農檢查院和檢察機關分別行使監察權和檢察權。［6］(P702-703)監察權是對公職人員進行監察，調查職務違紀違法和犯罪，而檢察權是依法對司法機關、執法機關在訴訟和相關執法過程中的違法行為進行監督糾正。不過，中華蘇維埃共和國關于工農檢察機關的文件中也提到工農檢察機關可以“向法庭提出控告”或“提起公訴”。1932年8月13日，中央工農檢察部召開江西福建工農檢察部聯席會議，決定“如發現插腰包、打埋伏及種種浪費財政的現象，應嚴格的檢舉，提起公訴，從嚴懲辦，乃至槍斃”，“如發現各級政府不執行優待紅軍條例，得向法庭提起控告，按反革命一樣來處罰”。［18］在新中國成立后，國家監察制度在1958年被取消，人民檢察院在較長的時期內肩負國家監察機關的部分職能。因此，有學者錯誤地認為中華蘇維埃共和國的工農檢察機關是人民檢察院的前身。

中華蘇維埃共和國借鑒蘇聯國家監察制度的運作模式，在對中國傳統監察文化進行革命性改造的基礎上建構起國家監察制度。各級國家監察機關所行使的監察權，是對權力行使情況的一種約束，規范領導干部的權力觀和確保權力的正確使用。1920年10月15日，全俄工農檢查負責工作者會議上提出國家監察機關的基本任務是“培養能夠掌握整個國家機關的領導干部”。國家監察機關“不僅善于揭露錯誤，而且還要善于防止錯誤”，“協助這些機關的工作人員使之向前進步并日益完善”。［49］(P23-31)同樣，中華蘇維埃共和國的工農檢察機關，被賦予監督權、調查權和建議權，重點是監督檢查政策、法規的正確貫徹實施，并隨時糾舉官僚主義者和形式主義者，促進國家機關及其工作人員依法行政、廉潔行政、高效行政，維護蘇區的統治秩序和社會穩定。

十九屆四中全會提出，堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督。中華蘇維埃共和國國家監察制度建設的探索，為當前國家監察制度建設提供了歷史經驗。國家監察與黨內監督合署辦公形成監察合力，并以國家監察為中心形成全面覆蓋、集中統一、權威高效的監督治理體系，實現對國家機關活動的全面監督。國家監察機關要有獨立性，不能受到其他權力特別是行政權力的制約。但從蘇區實踐來看，國家監察機關有了獨立性，并不必然有了工作的主動性。今天，在已確立國家監察機關獨立性的條件下，如何充分發揮其主動性仍是需要認真思考的改革任務。

注釋：

①相關研究參見： 常兆儒《中國紅色區域行政法律監督制度述略》（《法學研究》1987年第3期），劉宋斌《土地革命戰爭時期中央蘇區的監察制度》（《江西社會科學》1989年第2期），謝建平《中華蘇維埃共和國監察制度研究》（華東師范大學2017年博士論文），張瑞《鄂豫皖蘇區工農監察制度建設述論》（《蘇區研究》2020年第1期），等等。

②參見：謝元魯《論中國古代國家監察制度的歷史經驗》（《社會科學輯刊》2004年第3期），王曉天《論清末民初監察制度的嬗變》（《湖南社會科學》1999年第4期）。