我國新型城鎮化包容性發展的制度創新與模式選擇研究

新型城鎮化包容性發展是我國國民經濟發展的重大戰略布局。當前我國城鎮化發展迅速，但存在著城鄉發展互斥、失地農民生計困境和環保壓力等不包容問題，制約著新型城鎮化可持續發展。因此，我國新型城鎮化進程中應建立包含經濟、社會、文化、生態等方面的包容性發展制度，構建市場調配、政府監管、社會參與的多維發展體系，形成包含總體模式、實施模式和保障模式“三位一體”的包容性發展創新模式，從而有效提高我國新型城鎮化包容性發展的質量。

一、引言與文獻綜述

新型城鎮化戰略緣起于2014年國家發布的《國家新型城鎮化規劃2014—2020》，該《規劃》明確指出促進城鄉融合發展包涵了新型城鎮化包容性發展的理念。2018年國家發布了《國家鄉村振興戰略規劃2018—2022》，堅持鄉村振興和新型城鎮化雙輪驅動的戰略，明確了城鎮化包容性發展中鄉村發展的重要性。國家發改委發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》著重指出要進一步促進新型城鎮化包容性發展，可見新型城鎮化包容性發展是21世紀我國經濟發展的重大戰略布局之一。回顧歷史，我國城鎮化率從改革開放初期的不足20%發展到2018年59.58%，實現了快速增長。特別是進入21世紀以來，城鎮化增速保持在10%以上，年新增城鎮人口維持在2000萬以上，這成為促進我國經濟高質量發展的重要引擎。新型城鎮化戰略強調以人為本的發展理念，這和包容性發展的理念具有高度契合性，因此城鄉包容性發展是新型城鎮化的題中之意，是實現新型城鎮化發展戰略的有效路徑。鑒于此，如何基于當前我國新型城鎮化發展特點和問題從包容性發展角度探索其實現路徑，設計合理的創新制度和發展模式，成為當前宏觀經濟發展的重大議題。

由于各國國情不同，國外學者針對城鎮化研究差異明顯，但研究的重點之一是如何促進城鄉包容性發展。在包容性發展的具體措施上，Shriya建議應該將“包容性理念”的核心引申到城市規劃布局建設中［1］；Freire和Hoornweg［2］、Serageldin［3］認為，以中國、印度、巴西為代表的發展中國家城市包容性發展的主要障礙是城鄉收入差距大、發展機會不均等和環境污染；Mc Granahan等認為，實現城市包容性增長的關鍵是消除歧視性排斥，保障城市移民的居住權和醫療權，以及保障弱勢群體的服務和空間可及性［4］；Mallach認為在增強城市包容性過程中，政府需要在財政能力、經濟競爭力、房地產市場等方面發揮獨特作用［5］；Trullen和Galletto進一步制定包容性城市增長的經濟戰略，促使經濟增長和收入分配改善的同時實現［6］。

從國內研究看，新型城鎮化包容性發展的內涵、模式、制度設計和優化路徑是研究重點。張明斗和王雅莉從發展主體、內容、過程、成效四方面入手，提出了新型城鎮化包容性發展的優化路徑［7］；叢茂昆和張明斗從內生性城鎮化角度出發，認為要強化新型城鎮化包容性發展力度，并據此提出包容性發展策略［8］；曾智洪認為中國城鎮化建設需要轉型升級和擴大內需，需要全民參與和廣泛創新，需要從排斥性演進向包容性發展轉變［9］；趙磊和方成認為我國應充分尊重省級個體差異，因地制宜、因勢利導地促進新型城鎮化包容性健康發展［10］；羅燕等在包容性價值觀視野下從“制度”“管理”“戰略規劃”“教育”等層面，對我國未來城市規劃工作重點提出建議［11］；張藝等從財政、金融支持新型城鎮化發展視角，探究了促進新型城鎮化包容性發展［12］；黃建欣等認為，我國城鎮化進程應在借鑒國際優秀案例的基礎上進行優化調整［13］。

綜合以上可知，國外學者較少涉獵基于中國國情的實踐研究，而國內學者研究中提出的對策往往缺乏宏觀制度創新和具體模式的匹配性探討。筆者擬在上述研究基礎上，通過對我國新型城鎮化發展現狀的分析,詳細探討我國新型城鎮化包容性發展的制度設計和模式選擇問題，以期為我國新型城鎮化的包容性發展提供科學建議。

二、新型城鎮化包容性發展面臨的主要問題

從當前發展趨勢來看，我國新型城鎮化包容性發展體現出兩個顯著特征：一是總體上在國家政策的支持下發展迅速，二是不同區域之間表現出發展基礎和發展速度的顯著差異。在此發展背景下，我國新型城鎮化包容性發展中存在的突出問題主要表面在四個方面。

（一）不同地域之間城鎮化發展不平衡

新型城鎮化進程中，城市發展大多數源于城市中心單向攫取周圍地區的資源稟賦，結果導致擴大城鄉差距、地區間乃至地區內部的差距，造成城鄉發展逐步脫節和經濟發展失衡。從城市區域差距看，近年來中西部地區的城鎮化得到快速發展，但與東部地區仍存在較大差距。2017年，東部地區、東北地區、中部地區以及西部地區的城鎮化人口比重分別是71.11%、61%、54.2%、51.95%，與2016年相比分別上升1%、0.75%、1.2%、0.95%。從城鄉差距看，雖然政府采取多種舉措后有縮小趨勢，如城鄉收入比值從2011年的3.13逐漸下降到2017年的2.71，城鄉消費比值從2011年的3.22逐漸下降到2017年的2.65，這說明近年來開展新型城鎮化相關政策取得一定效果，但城鄉差距依然存在。

（二）失地農民融入城鎮阻力較大

我國的新型城鎮化在本質上和西方國家追求的城市化有顯著差異。在西方發達國家，城市化是典型的城市規模聚集過程，其最終形成的是大中型城市。而我國的新型城鎮化是一種適合我國國情的城市化，其中形成具有一定規模效應的中小城鎮是一個重要措施。在這些小城鎮中，資源耗費更加集約，城鎮運轉效率更加高效，產業分布更加合理。但是，城鎮化進程中需要對大量農村居民進行搬遷轉移，并將其賴以生存的土地通過補償的形式集約管理，這就形成了新型城鎮化中的失地農民群體。該群體是新型城鎮化進程中的一種特殊群體，他們介于農民與城市居民間。部分失地農民即便戶籍轉變成城鎮戶口，但仍然難以真正融入城市，主要原因有三個：一是收入問題。失地農民雖然獲得了土地補償金，但這部分款項金額有限，難以保障其余生的所有消費。同時，他們又無法在城鎮中迅速找到合適的工作，這導致其收入水平較低，難以適應城鎮較高的消費水平。二是失地農民的整體受教育水平較低，其思維邏輯和城鎮居民有較大差異，這會造成失地農民無法和原有的城鎮居民形成有效溝通互動，從而增加其孤獨感和被排斥感。三是失地農民原有的居住環境和生活方式較之前發生很大變化，在城鎮中無法適應快節奏的生活模式。這三個方面的原因導致新型城鎮化進程中的失地農民融入城鎮困難，形成城鄉互斥現象。

（三）環境保護壓力和資源分配不均衡并存

隨著城鎮化的持續推進，城鎮建設面積在急劇增加，來自環境保護的壓力越來越大。這種壓力主要有兩個方面：一是新型城鎮化建設中造成建筑垃圾的大量增加，根據《2020—2024年中國垃圾處理行業投資分析及前景預測報告》，目前我國建筑垃圾已經占據城市垃圾的三分之一；二是城鎮化新增企業中有部分屬于典型的能源消耗型企業或者污染型企業，這會進一步增加環境的壓力。而且，由于我國人均資源存量較少且生態環境脆弱，城市社會模式對生態環境的破壞力遠遠大于鄉土社會消費模式，因而快速城鎮化在一定程度上給生態的可持續發展造成壓力。

另外，新型城鎮化進程中需要動用大量的國家人力、財力、物力資源，在此進程中各級地方政府一方面需要積極配合中央政府的總體布局，一方面又需要向中央政府爭取更優先的政策和更多的資源，但是國家總體資源是有限的，難免出現分配不均衡問題。獲取資源多的地區會有更強的動力推進城鎮化，但是獲取資源少的地區發展容易滯后，這會影響新型城鎮化的總體進程。因此，資源分配不平衡問題也是新型城鎮化發展中面臨的突出問題。

（四）新型城鎮化進程中包容性發展體現不突出

包容性發展是新型城鎮化發展的核心方向，是我國經濟發展方式轉變的基本內涵，是包含經濟增長、城鄉發展、結構優化、產業合理、環境友好、分配公平在內的一種發展理念。我國在新型城鎮化發展道路上，提出將包容性發展納入發展規劃，這是經濟發展戰略的重大創新。但是，從當前發展趨勢來看，在我國新型城鎮化進程中“包容性發展”不夠突出，主要體現在四方面：一是尚未全面形成科學有序的包容性經濟發展制度；二是尚未全面形成公平高效的包容性社會制度；三是尚未全面形成友好可持續的包容性生態制度；四是尚未全面形成獨特融合的包容性文化制度。因此，為進一步提高新型城鎮化包容性發展水平，我國應該從這四方面進行制度創新設計。

三、新型城鎮化包容性發展的制度設計

（一）制度創新的原則和目標

在推進新型城鎮化包容性發展制度創新中，應該堅持三個原則。一是兼顧公平和效率原則。制度創新的本質是一種帕累托改進，新型城鎮化包容性制度創新體系既要讓人民享受到改革發展的紅利，維護弱勢群體的合法權利，同時又要合理配置城鎮各種生產要素，使其在政治、經濟、社會、文化及生態文明建設中發揮出最大效能。二是堅持有序推進原則。新型城鎮化包容性發展戰略的實現不可能一蹴而就，需要在政府科學合理規制下有序推進。應該遵循先行試點、由點到面、穩步推進的建設思路。在試點建設中，應該讓典型區域先行試點，創新范圍逐步擴大，試點成功后再謹慎向更大區域推廣實施，最終構建一套體系完善、重點突出的制度創新體系。三是堅持成果共享原則。新型城鎮化包容性發展的核心要義是讓普通基層民眾真正享受到戰略實施的制度紅利，讓改革成果惠及更多民眾。

新型城鎮化包容性發展的制度創新總體目標是，通過對現有制度的改進，提高新型城鎮化整體效率，讓更大多數的基層民眾共享福利，從而提高我國經濟發展總體實力。為實現該目標，新型城鎮化包容性制度創新既要打破現有不利于包容性發展的阻礙，又要構建有利于戰略推進的優勢。由于新型城鎮化包容性發展進程的新需求不斷涌現，需要針對不同發展階段的新需求制定差異化發展策略，建立起與之相符的包容性制度體系。即在制度創新中一方面應該優化城鎮多元化要素的合理配置，著力培育出具有自身特色的城鎮元素，從而樹立中國城鎮化的道路自信和制度自信；另一方面，應該進一步釋放改革開放的發展潛力，保證社會各階層群體享受同等的社會地位和發展機遇，平等享受新型城鎮化包容性發展帶來的制度紅利。

（二）制度創新的著力點

我國新型城鎮化包容性發展的制度創新，應該從經濟制度、社會制度、生態制度和文化制度四個維度進行積極創新。其中，包容性經濟制度是基礎和根本，包容性社會制度和包容性文化制度是內涵和軟實力，包容性生態制度是基本保障。

1.進一步改進土地制度、財政制度和金融制度，形成科學合理的包容性經濟制度。摒棄千篇一律的城鎮化發展模式，進一步強調城鎮化中以人為本的核心思路，將城鎮空間擴張和人口擴張有效結合起來，使城鎮用地的增加和城鎮居民的集聚統一于新型城鎮化進程。首先，在土地制度創新方面，應該進一步提高土地產權保護力度，提高土地流轉市場化程度，將農村宅基地使用流轉及農村集體建設用地使用制度化和常態化，并在此基礎上構建城鄉建設用地的替代掛鉤機制。其次，在財政制度創新方面，進一步協調中央和地方的財權、事權分配體系，穩健提升地方政府財政實力，同時努力構建公共產品的中央地方財政分擔框架，穩步提升城鎮化包容性發展中的公共支出比重，最終實現公共服務均等化目標。最后，在金融制度創新方面，應該有效利用金融發展對新型城鎮化的促進作用，利用金融產品創新和機制創新提升新型城鎮化的發展活力，最終構建出覆蓋面廣、適用性強、創新度高的城鄉金融服務體系。

2.進一步優化改革戶籍制度、社保制度和住房制度，形成公平高效的包容性社會制度。影響新型城鎮化包容性發展的主要社會制度是城鄉二元的戶籍制度、碎片化的社保制度以及住房制度。我國新型城鎮化包容性發展中的社會制度改進創新，應該圍繞這三方面進行。首先，在戶籍制度改革方面，應分階段逐步改革現行戶籍制度，逐步將現有城鎮的戶口準入限制取消，并逐漸降低乃至消除戶籍制度帶來的附加價值。其次，應進一步整合現存農村社會保障制度。具體而言，應進一步將農村養老、醫療和社會福利有效結合起來，有序實現廣泛覆蓋的、全國通行的、服務良好的社保體系。最后，我國現行城鎮化住房政策如保障性住房政策的分割性較強，是一種社會排斥的體現，這種排斥性會導致住房的分配缺乏效率和公平，從而有損于新入城鎮居民的福利。在新型城鎮化包容性發展中，應在滿足最基礎住房需求基礎上引入完善的市場調控機制，構建商業性質和政策性質并存的住房保障體系。

3.堅定不移地推進城鄉可持續包容性發展戰略，形成友好可持續的包容性生態制度。當前，大規模高速度的城鎮化進程會加快我國資源損耗和環境污染，這和城鄉包容性發展的初衷是背道而馳的。因此，在新型城鎮化進程中應進一步加強對環境和資源的保護力度，重新樹立源頭治理的發展思路，從而提高綠色產業的生產效能水平。具體而言，生態現代化和城鎮智慧化是包容性生態制度創新的兩個主要方面，即應該努力實現生態管理的現代化發展模式，逐步推進新型城鎮化的智慧型發展模式，最終實現新型城鎮化的可持續包容性發展。

4.以文化整合和文化創新為主要抓手，形成獨特融合的包容性文化制度。新型城鎮化包容性發展中的文化制度創新目標，是在對傳統文化去糟取精的前提下，構建科學的文化共識平臺，將中國元素和中國影響力納入新型城鎮化包容性發展的框架中。在此基礎上，借助于我國民眾文化自覺和文化自信的內生動力，營造出具有中國特色的包容性公共文化空間，從而將文化價值納入我國新型城鎮化包容性發展的歷史進程中。

四、新型城鎮化包容性發展的模式選擇

（一）現有國內外模式經驗借鑒

國外城鎮化發展模式較多，比較成熟的有三種：一是以西歐為代表的市場主導、政府調控型模式；二是以美國為代表的自由市場模式；三是以拉美為代表的政府主導模式。西歐模式的主要特點是，政府調控和市場調配相互影響和制約，即市場是政府調控的延伸，政府調控是市場調配的保障。在此背景下，德國在實踐中形成了分散與集中并重的城市規劃布局模式，英國形成了城市變革和農村城市化同步推進相互影響的發展特征，法國則形成了以大城市為引領帶動中小城市發展的城市化模式。美國自由放任型城市化模式起步于19世紀30年代，后來隨著汽車的普及，空間布局上形成了多中心的低密度蔓延趨勢。該趨勢逐漸降低了人口密度并縮小了城鄉發展差距，同時也帶來資源浪費、成本增加等問題。美國后來也引入了政府調控手段，因此該自由放任模式其實存在一定程度的政府調控。以拉美國家為代表的政府主導的被動城市化模式存在的問題較為突出，該模式下市場調配功能損失殆盡，有限發展大城市而對農村和農業問題關注較少，結果是該模式下城市的產業發展落后于城市人口發展，農村貧困人口增加，同時由于城市的過度發展造成了非農人口比例嚴重超過農村人口比例，從而出現了“過度城市化”問題。

國內比較有代表性的是珠三角模式與蘇南模式等典型模式。珠三角城鎮化原始動力源于農村經濟的發展，鄉村企業的大量發展及外資的融入推動了人口、產業集聚。該模式有三大特點：一是同步推進工業化與城鎮化進程；二是城鎮群推進城鄉一體化；三是大量外資流入。蘇南地區城鎮化動力源于以鄉鎮企業為主體的非農業生產活動對小城鎮的擴張發展的促進，屬于典型的小城鎮發展模式。該模式具有三大特點：一是分階段推進，二是發展鄉鎮企業進而形成工業、人口集聚，三是發展過程注重利益共享。

上述模式中，西歐模式的突出問題是城市化進程中成果分享機制較為欠缺，美國模式的突出問題是資源耗費較高、成本增加較快，在城市化初期效果較好，但是城市化后期存在的耗費問題限制了城市化的進一步高質量發展。拉美模式總體上是被動的，過度城市化問題較為嚴重。另外，國外城市化模式和我國新型城鎮化的基準定位差異明顯，國外城市化往往圍繞大都市的建立進行，我國推行的城鎮化是在現實條件下追求中小城鎮的高效發展。國內現有的珠三角模式和蘇南模式從城鄉包容性發展角度來看，有待提高，因此，我國應該在新型城鎮化進程中創建一種屬于中國特色的新型城鎮化包容性發展模式。

（二）模式選擇

根據當前我國新型城鎮化包容性發展中的問題和訴求，我國應在有效進行制度創新基礎上構建包含總體模式、實施模式和保障模式在內的“三位一體”發展模式。

1.總體模式應該是包含市場調配、政府監管和社會參與的多維發展模式。在過去30多年發展中，我國城鎮化圍繞著在全國各地成立經濟開發區、老城區改造和建設新城區、城市臨近縣改區、鄉鎮發展產業經營等手段進行空間調整，政府起到了主導規劃統籌布局的總體功能，市場起到了有效融資、資源調配的主要功能。這種由政府和市場相互配合形成的城鎮化成果，在具體經濟實踐中產生了較強的經濟推動力和影響力。但是，該進程缺乏社會主體和民間資本的廣泛參與，缺乏足夠的專業化市場調研，缺乏對城鎮化總體效益的專業評估，缺乏對城鎮化進程中失地農民和農村可持續發展的良性規劃。因此，一方面，應該繼續堅持當前政府統籌規劃布局、市場進行資源調配的基本態勢，合理利用政府和市場的雙重力量推進城鄉包容性發展；另一方面，應該積極引入社會資本，將城鎮化問題分析得更為透徹，對城鎮化發展帶來的短期負面沖擊效應予以有效測評和應對，從而最終構建完成新型城鎮化包容性發展的成果共享、責任共擔機制。

2.構建多角度、復合型的有序發展實施模式。與西方國家的城市化不同，我國的新型城鎮化的本質是城鄉一體化和城鄉包容性發展，空間上則凸顯出城鄉人口、產業規劃和城市設施的同步包容發展。為有效推進該進程，我國應該持多角度發展、復合型發展和有序發展的特征要求。具體而言，在實施模式上應關注如下問題：一是全域總體發展。這不是某個區域的局部發展，也不存在只發展某一區域而放棄其他區域的問題，發展過程可能有先后之分，但最終都是整體發展。二是多角度復合型發展。這要求發展過程是去單一化的，即不能長期存在當前城鎮化發展中的單一化現象。三是城鄉統籌一體化發展。這要求在實施過程中積極構建城鄉一體化發展的制度和模式，并配套相應的保障措施。四是遵循循序漸進的路徑。這要求發展應該是有序的，而不是脫離實際的。

3.構建責任清晰、權責匹配的保障模式。這些保障模式包括：一是在理論和思想上進一步明確政府和市場的關系，為總體模式的順利推進提供保障功能。應該堅持市場在配置資源問題上的主導作用，同時政府應該在該進程中妥善統籌規劃。二是設計責任追究制度。針對城鎮化進程中盲目樂觀、錯誤規劃導致出現的空城、鬼城等問題，政府應該構建完善的終身追責制度。三是設計有效的制度保障參與人的切身利益。在多方參與多維發展的總體模式中，民間資本的陸續引入會加快城鎮化的發展速度，但是需要制度來保障參與人的切身利益。

五、結論

新型城鎮化包容性發展是我國21世紀的重大發展戰略之一。隨著該戰略的穩步推進，我國新型城鎮化包容性發展取得了一定成果，但是也存在諸如城鄉發展不均衡、農民城市融入難、資源分配不均和環境壓力過大等與“包容性”發展不相稱問題。為提高我國新型城鎮化包容性發展的總體效率，我國應該進一步完善包括經濟制度、社會制度、文化制度和生態制度在內的制度體系，并在此基礎上采取包含市場調配、政府監管和社會參與的多維發展模式，同時構建多角度、復合型的有序發展實施模式和權責利模式。

值得指出的是，我國新型城鎮化具有鮮明的中國特色，因此面臨的挑戰和風險具有特殊性，因此我國應該穩健推進新型城鎮化，不能因為追求城鎮化的速度而忽略了發展質量。黨的十八大報告指出，各地區政府在發展城鎮化時要密切關注發展質量，并將質量提升作為實現小康社會的關鍵指標。因此，我國應該設計合理的指標體系予以監控和評估，并及時修正可能出現的誤差。與此同時，全國層面的新型城鎮化發展需要在中央領導下統一部署，各地區還要結合當地的歷史人文精神予以合理推進，只有這樣，我國在全國范圍內的多維復合城鎮化發展模式將獲得更大成績，我國新型城鎮模式將為世界經濟發展提供中國方案。