論國家級新區行政機構設置的法定化

行政機構設置的法定化是法治政府建設的重要保障。現階段，國家級新區機構設置的類型分為政府型、管委會型、政府與管委會合一型三種，其中，管委會在機構設置過程中容易產生隨意化與行政化等非規范現象，因而亟需通過法定化的方式加以解決。國家級新區機構設置法定化所涉及的問題，主要圍繞新區管委會的組織定位是否明確、新區機構設置的法規范供給是否充分，以及新區機構設置的法定密度是否適當這三方面內容展開。為實現新區機構設置向規范化、法定化方向轉變，需明確新區管委會為政府派出機關、確立以行政任務為導向的機構設置標準、重構新區機構設置的程序要素、以數字化形式提升新區機構設置規范的明確性。

2018年，我國開始推行全方位的黨和國家機構改革，中央政策文件明確指出“機構法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障”，因而要依法管理和優化各類政府組織機構，“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”。由此可知，行政機構法定化及作為其首要內涵的設置法定化已經成為中共中央與國務院的一項基本政策要求。國家級新區法治政府的建設同樣需要以職能健全的國家機構作為推進抓手。［1］目前除上海浦東新區、天津濱海新區設置完整的立法、行政、司法等國家組織架構外，其他新區一般會設置管委會來行使管理職能，那么新區管委會設置合理與否一定程度上決定著法治政府建設的成敗，理應受到關注。目前，學界對新區行政管理體制已經有了一定的認識①，但從法學角度進行考察的成果相對較少②。筆者將以前期成果為基礎，首先對新區機構設置的現狀進行說明，進而對新區機構設置法定化涉及的問題進行分析，最后針對新區機構設置領域的問題提出具體建議。

一、新區機構設置亟需法定化

國家級新區是指，由國務院批準設立的，以特定地域內相關行政區、特殊功能區為基礎，承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區。［2］(P1)自1992年國務院設立浦東新區以來，新區已經歷了近30年的發展，截至2018年底，我國已設立19個新區，這些新區廣布東、中、西部地區的19個省、直轄市，已經成為我國經濟發展邁入新常態后匯集各類優勢資源的重大戰略平臺［3］，在此意義上，新區的大量設立絕不是短期刺激政策的產物，而是國家為了應對“五位一體”全面改革發展過程中出現的新問題、新變化所推廣的新的政策工具。［4］

當前，各國家級新區根據自身的實際情況采取了不同的行政管理體制，不同類型的行政管理體制所依據的法規范、所采取的機構設置方式必然存在差別。面對數量眾多的國家級新區，對每一個新區行政機構設置的實踐進行詳細分析介紹，從技術層面而言，既耗時費力又無必要，但同時為了能夠了解新區機構設置的全貌，有必要對其進行類型化處理。筆者依國家級新區機構設置實踐將其大致劃分為三種類型。

第一，政府型管理體制，是指“調整區劃建立健全新區黨委、人大、政府、政協四套班子，統一管轄新區經濟建設、社會管理和公共服務事項”［5］(P28)，即新區采取一級建制政府的形式來行使完整的行政管理職權。實踐中以上海浦東、天津濱海新區為代表，兩者都回歸常態的政府組織架構。以上海浦東新區為例，其管理體制經歷了三個階段的變革。第一階段實行“開發區辦公室+開發公司”模式。1990年5月3日，開發區辦公室設立，其屬于政府常設機構序列，在協調上海市、各開發公司和“4區1縣”開發區的管理事項方面發揮重要作用。［6］(P1-3)第二階段實行“開發區管委會”模式。1993年1月1日，浦東新區黨工委和管委會正式成立。［6］(P12-16)第三階段實行“建制政府”模式。2000年7月31日，市委、市政府發布《關于浦東新區黨政機構設置的通知》，浦東新區政府正式成立，下設13個工作部門。［6］(P92)

第二，管委會型管理體制，是指設立作為上級政府派出組織的新區管委會，由其行使上級政府委托、下放或者以其他方式賦予的管理職權。現階段，大部分新區都采用此種管理體制。新區管委會的管理權限主要集中于經濟管理職能，具體負責新區經濟發展、開發建設的統一規劃等工作，而較少涉及社會管理職能，相關社會管理職能仍舊歸屬于其所轄范圍內的各行政區政府（區、街道、鎮），由此便容易造成職權交叉、機構重疊、政出多門等體制性弊病。［7］(P154)以發展相對成熟的重慶兩江新區管委會為例。2010年，重慶兩江新區在創建之初設立新區開發建設領導小組，并組建新區黨工委、管委會。為規范新區開發建設，市人大常委會通過《關于重慶兩江新區行政管理事項的決定》，要求新區管委會按照精簡高效原則設立必要的職能機構；市級部門可在新區設立直屬機構或派出機構。2016年，重慶市政府發布《重慶兩江新區管理辦法》，對已形成的新區管委會體制以地方政府規章的形式予以固定；同時，對上述《關于重慶兩江新區行政管理事項的決定》的內容予以細化，包括：明確列舉新區開發建設領導小組的具體構成；明確可在新區設立派出機構或直屬機構的市政府機構限于規劃、國土房管、環保、稅務等部門，而其他市級有關部門則只能委托新區管委會及其職能機構、三區政府及其工作部門負責相關工作，而不能設立派出機構或直屬機構。

第三，政府與管委會合一型管理體制則較為特殊，這些新區的規劃范圍與所屬行政區劃基本重合，往往采取合署辦公的方式將新區管委會設置于原有的行政組織架構之上，分別管轄新區經濟與社會事務，有學者也將其稱為“嵌入式模式”［8］或“政區合一型模式”［9］。此類行政管理體制以浙江舟山群島新區、大連金普新區、福州新區等③為代表，其在機構設置上與所屬行政區政府實行“兩塊牌子、一套人馬”。這樣可以減少行政管理體制大幅度改革所帶來的陣痛，迅速對接現有的管理體制，從而將更多精力投入新區開發建設［5］(P17)，但也可能弱化新區制度創新的功能，易受既有體制影響。

通過對上述三種類型的國家級新區機構設置實踐進行分析后發現，我國大部分國家級新區采取的是管委會型行政管理體制。因為第一種類型與第三種類型的管理體制或多或少與常態政府的機構設置存在聯系，所以在實踐中可以參照地方政府組織法或地方政府機構設置條例的規定予以設置。然而管委會型組織機構在設置過程中缺乏明確的法律依據與組織法定位，這就容易導致其設置過程中隨意化、行政化等不規范現象較為嚴重；實踐中，部分新區管委會機構設置甚至呈現出向傳統政府型行政管理體制回歸的趨勢，其內設機構與同級政府趨同，從而使新區的體制創新優勢大打折扣。此外，管委會型組織機構的設置大部分交由“三定規定”等規范性文件予以調整，雖然這些規范性文件為其機構設置提供了較為清晰的邏輯指引，但在權威性上卻終究與法規范存在差別，并且其制定過程不夠嚴謹，難以保障新區機構設置的科學性與合理性，進而導致新區機構設置權的劃分格局處于不斷變動調整之中，從而不能有效地發揮其維護法治與行政相對人權益保障的功能。這就導致管委會型組織機構的設置與中共中央、國務院所要求的行政機構設置法定化之間存在較大差距④，因而亟須通過法定化的方式予以調整。因為從本質上而言，行政機構設置法定化就是通過法規范的形式在機構設置領域建立相應的秩序，防止該領域內的規則性與連續性被打破，從而突出法規范的權威性、穩定性、中立性。［10］

二、新區機構設置法定化的相關問題

國家級新區機構設置法定化涉及的問題，主要包括如下三方面內容：首先，因為新區管委會不同于傳統的行政組織機構，那么能否在現有的組織架構中將其準確定位；其次，從形式層面而言，現階段有關新區機構設置的法規范是否充分；最后，從實質層面入手，有關新區機構設置的法規范內容是否適當。以下依次對這三方面問題進行分析。

（一）新區管委會在組織法中能否準確定位

國家級新區機構設置屬于行政組織法的調整范圍，然而除采取政府型管理體制的浦東、濱海新區外，大部分新區采取的是管委會型管理體制，難以在行政組織法和政府序列中定位此類機構。

首先，新區管委會不屬于一級政府。依據《憲法》第95條、第107條與《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方政府組織法》）第1條的規定，“省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮”設立一級政府，其可以管理本行政區域內的各項行政工作，范圍涉及經濟、教育、科學、文化等；而新區則主要作為區域經濟發展引擎，其管委會主要承擔經濟管理及相關職能，不涉及其他領域的職能，因而從功能上而言，新區管委會不屬于一級政府。相反，如果國家級新區管委會等同于建制政府，那么浦東新區、濱海新區便沒有將第二階段實行的新區管委會模式調整為政府模式的必要。

其次，新區管委會不屬于政府職能部門。新區管委會雖然主要行使經濟管理職能，但也承擔與之相關的社會管理職能，其享有的職權往往是綜合性的；而職能部門是指在政府領導下主管某項專門業務或特定業務的機構，其一般包括政府的組成部門、具有行政管理職能的直屬機構、直屬特設機構、組成部門管理的行政機構等，其享有的職權則具有專門性、單一性。從管轄的地域范圍而言，兩者也存在明顯區別，職能部門與其所屬政府的管轄范圍重合，而新區管委會的管轄范圍限于國務院批復所劃定的范圍，與前者的管轄范圍存在交叉。

最后，新區管委會不屬于派出機構。實踐中，部分省份通過地方性法規或政府規章的形式，將新區管委會確定為政府派出機構的做法有待商榷。其一，從法規范角度分析，《憲法》《地方政府組織法》與《地方政府機構設置和編制管理條例》均未明確提及“政府派出機構”，那么“政府派出機構”的提法便欠缺合法性基礎；并且各單行行政法規定有權設立“派出機構”的行政主體限定于政府職能部門，也并未規定政府可以設立“派出機構”，那么新區管委會便不可能作為政府派出機構而存在；當然，從其行使的職權范圍來看，其更不可能作為政府職能部門的派出機構而存在。其二，從行政組織法理論角度分析，新區管委會同樣不屬于派出機構。派出機構一般是指在一定區域內設立的用以實施某方面管理職能的代表機構，往往不具有獨立的管理職能，不能以自己的名義行使權力；而新區管委會往往具備行使規劃、土地、工商、稅務、財政、勞動人事、項目審批、外事審批等經濟管理及相關行政管理職權，能夠以自己的名義行使權力，這便與派出機構間也存在較大差異。

（二）新區機構設置的法規范供給是否充分

針對國家級新區機構設置領域的法規范供給，可以通過現階段各級人民政府發布的法規范文本內容進行分析。

一方面，在中央政府層面，缺乏有關國家級新區機構設置的法律、行政法規。國家級新區的定位主要是作為帶動區域經濟發展的試驗區，而為了讓開發區能夠高效靈活地處理相關事務，黨中央、國務院只是以文件批復的形式概括性地授予相關經濟管理職能，對新區在國家整體戰略發展中的定位進行簡單地列舉，但是并沒有對新區行政管理體制、組織原則和組織形式等內容進行規定，也并沒有制定一部在全國范圍內適用的有關國家級新區組織機構的法律或行政法規。

另一方面，在地方政府層面，“三定規定”一定程度上排除了地方性法規與政府規章的適用，在新區機構設置領域中起主導作用。由于“三定規定”較之于法律、法規和規章的剛性約束力不足，其不能對新區管委會機構設置成果進行有效地確認，所以新區管委會的機構設置經常取決于地方領導的偏好而非科學論證，這些因素都不利于新區管委會機構設置的穩定性、長遠性。新區管委會機構的變動性與不穩定性以及在機構設置方面的隨意性等不規范現象，既提升了行政機構改革的成本，又增加了國家財政負擔。實踐中，雖然部分地方政府頒布了新區條例或辦法，如《廣州市南沙新區條例》《天津濱海新區條例》《山東省青島西海岸新區條例》《重慶兩江新區管理辦法》等在第二章都會規定有關行政管理體制的內容，但是此類條例或辦法主要是列舉新區管委會的職能與政府部門間的職能分工，往往不涉及新區機構設置的內容；即便有所涉及，也只是籠統地規定，要按照精簡、統一、效能、廉潔的原則設置和調整相應的工作機構。

（三）新區機構設置法定化的密度是否適當

國家級新區機構往往采取精簡行政的組織形式，事實上形成了一種模糊行政體制，模糊行政的“精簡”追求忽略了環境的復雜性［11］，此種模糊行政體制與既有體制之間存在一定的緊張關系。

首先，新區機構設置法規范中存在諸多不確定法律概念。如《南京市江北新區管委會職責》規定，新區管委會應當按照精簡高效原則設立必要的職能機構；再如，《重慶兩江新區管理辦法》規定，市級其他有關部門可以根據工作需要委托新區管委會及其職能機構、三區政府及其工作部門負責有關行政管理工作，但是何為“必要”“工作需要”“精簡高效”等并沒有作進一步規定，這些都與新區管委會機構設置的明確性要求存在較大差距。

其次，新區機構設置缺乏程序制度的保障。從動態層面而言，國家級新區機構的設置是指機構設置所應遵循的步驟、方式和順序［12］(P171-192)，在此意義上，內部性的機構設置行為與外部性的行政行為具有一致性，兩者都需要一定的程序性制度予以規范。實踐中，不論是地方人大或政府通過的關于新區管理體制的意見、決定，還是各類新區管理條例、辦法，亦或是在新區管委會機構設置過程中起主導作用的“三定規定”等政策性文件，這些法規范都只是從靜態層面對新區管委會機構設置的最終結果予以呈現，是對經過調整的機構進行逐一列名，而忽視其整體推進過程，如新區管委會機構設置過程中所應遵循的提案、審核、決定等程序性事項。

再次，新區機構設置缺乏責任追究制度的保障。新區機構設置所依據的“三定規定”對機構的職能調整、內設機構及人員編制等進行規定，而有關機構設置的責任內容、性質、層級、主體、后果等并無規定。［13］雖然《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》規定，擅自設立、撤銷、合并行政機構的，可通報批評并責令改正，但整體而言，有關責任部分的規定非常簡略，缺乏對新區機構設置過程中諸多不合理現象的規制。

最后，新區機構設置缺乏民主參與制度的保障。由于新區機構設置的專業性與技術性，大部分關于機構設置的規定都是通過內部工作規則來完成的，這便導致相對人合法權益沒有被考慮進去，割裂了機構設置與權益保障間的關系。雖然新區機構設置與否以及如何設置屬于內部行政法調整的范疇，但這并不意味著其并不重要，因為“內部行政法是行政機關對外行使權力的一個支撐體系”［14］，所以新區機構設置合理與否的結果會通過行政行為得以外部化，能夠對專家和行政相對人權益保障產生影響，因而有必要讓專家和行政相對人參與新區機構設置，提升新區機構設置的科學性。

三、新區機構設置法定化的完善路徑

通過對國家級新區機構設置領域所存在的上述三方面問題進行分析之后，筆者認為要實現新區機構設置法定化的根本途徑是，由中央層面的立法主體盡快制定統一的《國家級新區管理法（或條例）》，明確新區組織機構設置的各項要素，從而促進新區持續、健康地發展。但是考慮到中央立法的周期，這一目標在短時間內很難實現。那么，為了有效地規范新區機構設置的過程，實現新區組織機構向科學化、規范化、法定化方向的根本轉變，進而使新區行政機構能夠更好地服務于經濟和社會發展，也可從以下幾方面進行制度突破和完善。

（一）明確新區管委會的組織法定位

由于新區管委會的組織法定位難以確定，導致其管理體制和運行機制不夠健全，部門職責交叉、權責脫節和效率不高等問題仍然比較突出。例如，新區設立初期的主要目的在于帶動區域經濟的發展，因而新區管委會享有的職責權限也主要限于經濟管理領域，但是隨著新區的不斷發展，社會管理與服務職能也在不斷增加，因而如何協調兩者之間的關系便成為新區面臨的現實問題。這些問題的解決有賴于新區管委會組織法定位的明確，其組織法定位的明確有利于處理其與原有的經濟功能區、行政區之間的組織法關系。針對新區管委會的組織法定位，行政法學界尚未形成統一的認識。我們認為應當將新區管委會界定為政府的派出機關，主要基于如下幾點理由。

首先，從新區管委會行使的職權范圍來看，其享有的職權往往是綜合性的，新區的經濟發展和社會管理事務都由其負責，這符合政府派出機關所享有的職權范圍，因為政府派出機關是獨立的行政主體，能夠以自己的名義獨立行使職權并承擔責任，能夠代表所屬政府領導相應的行政區域。

其次，從設立主體而言，新區管委會的設立主體是地方政府而非政府職能部門，這便與政府職能部門設立的派出機構存在明顯區別，并且職能部門設立的派出機構一般不具有獨立管理職能，不能以自己的名義行使行政權力。

再次，實踐中，部分地方政府將政府派出機關與政府派出機構混同使用，一定程度上將國家級新區管委會視為政府派出機關，如《安徽省節約用水條例》規定：“街道辦事處、開發園區管理機構等政府派出機構應當做好本轄區內節約用水工作，協助上級人民政府有關部門依法履行節約用水監督管理職責。”這表明實踐中地方政府已經逐漸接受新區管委會的此種定位方式。

最后，根據《地方政府組織法》的規定，縣級以上地方政府經有權機關批準可設立行政公署、區公所、街道辦三類政府派出機關，而新區管委會顯然不屬于這三類政府派出機關的范圍。但從政府派出機關設置的實踐來看，除街道辦之外，行政公署、區公所的數量已經逐漸減少，目前僅剩1個區公所和10個行政公署，前者是指涿鹿縣設立的趙家蓬區公所，后者如大興安嶺地區行政公署等，這在一定程度上表明《地方政府組織法》中有關政府派出機關的規定已經與行政機構設置實踐嚴重脫節，如果繼續拘泥于既有的法律條文，則不能準確定位新區管委會。在后續修改《地方政府組織法》時，可在法律層面明確新區管委會作為政府派出機關的組織法地位。

（二）確立以任務為導向的設置標準

行政機構不是以自身存在為目的，而是以保證行政任務正確、高效地達成為目的［15］(P223)，行政任務決定著行政機構的設置、規模和結構形態。有學者指出：“傳統行政組織法理論關注行政組織的主體資格、職權、相互關系等問題，意在從主體層面保障行政組織對外作出的行政行為的合法性。”［16］但是此種研究范式對改革中存在的問題已經很難作出回應，因而亟須在合法性前提下使“任務的達成”主導行政組織的建構。具體到新區機構設置領域，以任務為導向的標準能夠較好地貼合新區機構設置實踐。

一方面，不同的任務需要設置不同的機構。新區是一種特殊的經濟功能區，除青島西海岸新區、浙江舟山群島新區及廣州南沙新區以外，大部分新區在其所管轄的范圍內通常存在多個行政區和不同類型的經濟功能區，如各類經濟開發區、高新技術產業園、保稅港等。各行政區和經濟功能區在開發建設過程中所要承擔的任務必然存在較大區別，這就要求新區在機構設置過程中針對不同的任務設置不同的機構類別。例如，天津濱海新區在機構設置過程中便明確區分經濟開發和社會管理職能，針對兩種不同類型的管理職能設置不同的派出機構：功能區管理機構與城區管理機構。［17］(P150-153)功能區管理機構主要行使經濟發展領域的相關職能，集中精力抓經濟建設和產業開發，目前設有經濟技術開發區、東疆保稅港區和中新天津生態城等五個功能區黨組和管委會。城區管理機構主要行使社會管理職能，濱海新區原來設有塘沽、漢沽、大港三個城區管委會，2013年9月26日，宣布撤銷濱海新區三個城區管委會，由濱海新區政府直管街鎮，相應的社會管理職能移交街道工委和街道辦事處。

另一方面，不同階段的任務需要設置不同的機構。新區在不同發展階段面臨不同的政治、經濟任務。通常在新區建設初期，其功能上的定位趨近于改革開放初期的經濟特區，更多地依賴上級政府在土地、資金及政策上的扶持，這便需要設立相應的新區開發建設領導小組或辦公室來協調各方面利益關系。新區領導小組或辦公室主要承擔的是跨機構、跨區域重大問題或重要業務的組織協調工作，通常可以將其納入議事協調機構的范圍，但此類議事協調機構的自立程度較高，這主要是為了保證能夠及時有效地統一指揮，因而需要設置專門的辦事機構通過專門的工作機制實時跟進。［18］新區開發建設領導小組或辦公室的成員基本上都是由所屬省、市的主要領導擔任，其可以憑借自身的權威有效地整合資源，從而提升開發建設的效率。但隨著新區的不斷發展，其發展目標趨于多元化，不僅承擔經濟性職能，而且擔負起統籌城鄉發展、體制機制創新、深化“放管服”改革等社會性任務，新區領導小組體制已經難以適應階段性任務變遷的需要，其不能駕馭新區利益主體之間的博弈，這便需要通過機構設置、區劃調整等手段強化新區的領導力，實現國家意志的下沉，保證政策規劃的有效落地［19］，通過設立新區管委會的形式來充分行使區內各項經濟與社會管理職能。

（三）構建新區機構設置的程序要素

新區機構設置法定化在一定程度上可理解為新區機構設置行為的法定化，即新區機構設置行為所需遵循的程序性內容的法定化。有學者指出，行政機構設置的程序性內容十分重要，“對行政組織過程的規范更具有意義，因為它直接影響到組織結果的合理與否”［20］(P12)，因而對新區機構設置程序進行規范有其必要性。此外，不論各新區機構的種類、規模和結構等存在何種差異，其設置的過程是基本一致的，因而對新區機構設置程序進行規范也具有可行性。新區機構設置的程序性要素如下。

1.提案程序。提案程序是指由有關主體提出機構設置動議的程序。該程序解決兩方面問題：有關機構設置的動議由誰提出，以及設置方案包含哪些內容。

鑒于新區具有較強的政策性和戰略性，且大部分新區已經超越既有行政區劃，那么其機構設置就不得不協調各方面利益主體，這樣地方政府機構編制管理機關則顯得力不從心，需要地方政府通過其權威來協調各方面資源，因而新區機構設置的動議適宜由其所屬地方政府提出。新區機構設置方案的內容應包括：第一，機構的名稱、職責、隸屬關系等。第二，設立、撤銷或變更的理由。如果存在新設立機構的業務與現有機構職權重疊的、業務可由現有機構辦理的、根據業務性質可交由社會組織辦理的，不得設立機構；如果階段性任務已完成、國家政策改變、業務調整至其他機構、機構的業務間有重疊等情況出現，應當撤銷或變更機構。第三，撤銷或變更機構后職責的調整情況。第四，為實施該項機構設置計劃所必須采取的措施，如：所要發布的命令及其他管理和操作措施的預計性質和基本內容，已經采取的預備性措施及完成該項計劃的項目時間表。

工程問題設計在“電力電子技術”課程教學改革中的應用與實踐…………………孫秀桂，張洪斌，彭建榮，孫江波（37）

2.論證程序。論證程序是指新區所屬政府提出機構設置申請后，組織有關力量對方案的可行性與必要性進行科學論證的過程。在此過程中，誰來組織論證、哪些人員參與論證、論證專家如何產生、論證的方式、論證所形成結論的效力等問題需要詳細規定。新區機構設置的論證一般需要經過如下程序：首先，需要確定論證參加人員，包括該領域的專家學者可以根據他們的經驗和理論知識進行嚴密、科學的論證，社會主體也可參與論證，特別是有利害關系的相對人群體應參與到論證中來。其次，要確定論證的方案、資料等事項，明確論證目的、內容和對象［21］(P164)，制定論證步驟和標準，明確論證方式，并準備論證會議所需要的前期調查研究報告、相關背景資料。最后，組織開展論證，可以采取咨詢會、論證會或者書面咨詢的形式進行，最終形成帶有簽名或蓋章的書面論證意見，以此作為后續機構設置的依據。

3.審決程序。審決程序是指新區機構設置方案和論證結果由有關主體予以審核，并作出是否通過的程序。這一程序包含兩個具體步驟：審核和決定。

審核程序主要是針對新區機構設置方案和論證結果進行形式性審查，即機構設置方案是否具有各項必備要素與方案論證過程是否違反基本程序，一般需要交由上一級政府機構編制管理機關具體負責審核工作。決定程序主要是針對新區機構設置方案和論證結果進行實質性審查，即新區機構設置方案的各項要素是否科學，以及方案論證結果是否真實有效，然后最終決定是否通過此機構設置方案的基本程序，新區機構設置方案可以交由其所屬政府的上一級政府決定或批準。決定程序需要經過政府常務會議或全體會議通過，大致包含三個階段：首先，新區所屬政府作為提案人應當向會議作提案說明，該項說明的內容構成決議的基礎。其次，上一級政府作為決議人可以針對提案說明提出質疑，提議人應當作出必要的解釋。最后，決議人如果認為新區機構設置方案尚未成熟的，可對提案提出補充、修改意見，并退回提案機關；如果認為方案已經成熟的，可按照政府工作規則進行表決。［21］(P165)

4.備案程序。備案程序是指新區機構設置情況應當在法定時間內報所屬政府同級的人大常委會進行備案審查的程序。根據《地方政府組織法》第9條的規定，縣級以上機構的設置需要報本級人大常委會備案，備案的具體內容包括設立、變更前后的行政機構、所屬部門、職權范圍、法定代表人等；備案一般僅具有告知、備查的作用，不影響機構設置的法律效力；備案程序可以方便地方人大常委會依法對新區機構設置的合法性、適當性和協調性進行事后監督，也是維護地方機構設置統一性的重要程序機制。

5.監督程序。監督程序是指有關主體對新區機構設置情況進行監督檢查的程序。除新區所屬政府同級人大及其常委會的備案審查外，還應當由政府所屬機構編制管理機關定期進行評估，或者由新區政府每年定期向政府機構編制管理機關提交報告，并將評估結果和報告作為未來新區機構設置的依據。新區機構設置的情況也應當接受社會監督，任何組織和個人對違反機構編制管理規定的行為，都有權向編制管理機關舉報。

（四）提升新區機構設置規范的明確性

實踐中，各地方政府往往設立在機構編制管理中屬于“灰色地帶”的助理、顧問、資政等領導職位，這些職位在一定程度上擴容了政府副職領導，某些市政府甚至出現“9個副市長20個政府副秘書長”［22］的機構設置、管理亂象，從而占用大量的公共資源，嚴重損害了政府形象，因而亟待通過法規范的形式予以調整。對此，域外國家或地區往往采取確定的數字化規范形式，日本《國家行政組織法》規定，官房及局的數量總計不超過96個，且以附表的形式對各省副大臣和政務官的人數進行限定，明確總務省副大臣的人數為2人，政務官的人數為3人等；我國臺灣地區在法規范體例上也采取數字化的規范形式，一般詳細規定四級機關中各部、委員會、司、處、科的數量上限，這便杜絕了機構設置實踐中隨意增設機構或增加領導職數的現象。我國部分行政組織法雖然規定了副職領導的數量，但總體而言，基本上采取的是一種浮動區間的方式，不易明確職位的數量，而相關法律、法規對地方機構副職領導職數尚無明確的總量限制，這就造成了地方政府隨意設置職位的現象。由此可見，在新區機構設置規范中對機構的領導職數、內設機構的數量、臨時行政機構的存續期限、機構設置過程中涉及的程序期限等都可以采用確定的數字形式予以規范，以增強機構設置的明確性。

四、結語

行政組織法在法治國家、法治政府建設過程中發揮著越來越重要的作用，由于其屬于內部行政法的范疇，所以在我國仍然沒有得到很好的研究與發展，作為其組成部分的行政機構設置機制亦是如此。筆者以國家級新區的機構設置實踐為分析視角，嘗試對該領域涉及的相關問題進行探析。國家級新區是區域法治發展的先導區，而新區行政管理體制的科學化、規范化、法定化是保障新區各項事業建設發展的根本動力。新區機構設置過程中可能產生組織定位不清、明確性匱乏、制度保障不足等系列問題，因而如何完善現有的機構設置機制日益成為新區治理的重要挑戰。通過上述多角度的論述，應當說，法定化是解決行政機構設置隨意化與行政化等現象的最有效途徑。要實現新區機構設置的法定化，需要明確新區管委會的組織法定位，同時確立以行政任務為導向的機構設置標準，還需對新區機構設置進行程序性構建，明確提案、論證、審核、決定、備案、監督等程序性要素，通過數字化表達的形式以提升新區機構設置規范的明確性。唯有如此，才能為新區法治政府建設奠定基礎。

注釋：

①部分公共管理學者對既有的國家級新區行政管理體制進行比較、分析與借鑒，為新設立的國家級新區行政管理體制架構的設計提供了經驗。參見：丁友良《舟山群島新區行政管理體制創新——基于國家級新區行政管理體制的比較研究》（《中共浙江省委黨校學報》2013年第5期）；陳文權、文茂偉《兩江新區行政管理體制架構設計探索——基于對浦東及濱海新區實踐的借鑒》（《中共四川省委省級機關黨校學報》2012年第3期）；王佳寧、羅重譜《國家級新區管理體制與功能區實態及其戰略取向》（《改革》2012年第3期）。

②法學層面的研究多從區域法治發展的宏觀角度對國家級新區的法治化建設提出建議，如尹培培《國家級新區的法治動能及其提升對策》（《哈爾濱工業大學學報》社會科學版，2018年第6期）；有學者通過對部分新區的配套法律規范制定、修改與完善過程進行梳理分析，從而為新區法規范的制定工作提供借鑒，如張稷鋒《法治與改革：國家級新區的成熟范本與兩江實踐》（中國政法大學出版社2015年版）；部分學者則對國家級新區享有的“先行先試權”進行分析，如楊登峰《區域改革的法治之路——析上海自貿區先行先試的法治路徑》（《法治研究》2014年第12期）以及倪斐、奚慶《國家級新區先行先試權及其法治化改進》（《哈爾濱工業大學學報》社會科學版，2018年第6期）。

③浙江舟山群島新區黨工委、管委會辦公室與市委辦公室、市政府辦公室合署辦公，實行“三塊牌子、一套班子”；大連金普新區黨工委、管委會分別與金州區委、區政府合署辦公，同時撤銷金州新區黨工委、管委會和普灣新區黨工委、管委會；而福州新區黨工委與福州市委實行一個機構、兩塊牌子，福州新區管委會在福州市政府加掛牌子。

④早在2004年，國務院在發布《全面推進依法行政實施綱要》時就指出，法治政府建設需要“科學合理設置政府機構，核定人員編制，實現政府職責、機構和編制的法定化”；十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強調，要“推進機構編制管理科學化、規范化、法制化”；隨后，中共中央、國務院聯合發布的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》進一步明確指出，要“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”，不斷優化政府機構設置，積極穩妥實施大部門制；十九屆三中全會通過的《關于深化黨和國家機構改革的決定》指出，行政機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障，但我國行政機構編制法定化相對滯后，實踐中也存在政府機構設置和職責劃分不夠科學、政府職能轉變還不到位等問題，因而再次重申要“加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”。