論生態補償制度的二元性

引發生態補償中生態損害減輕行為的前置性環境保護義務有普遍環境保護義務與特殊環境保護義務兩種類型。前置性義務的二元性導致生態補償制度的二元性。生態補償制度應被區分為普遍義務生態補償和特殊義務生態補償兩種類型。二者在前置性環境保護義務屬性、基本原則、法律關系主體、內容、是否包含經濟補償等若干法律屬性方面存在明顯差異。對二者法律屬性差異的準確認知可以為生態補償制度設計與實踐提供有效的法律框架與法律分析工具。

一、問題的提出

在中國的政策、法律與理論語境中，生態補償概念指向兩種行為：第一種是“生態損害減輕行為”或者稱之為“生態修復行為”，是指直接或間接從事生態損害減輕工程的行為。它之所以產生是因為前置性環境保護義務的存在。第二種是對從事生態損害減輕行為的主體進行經濟補償的行為。我國學界和政策界對生態補償制度的認知有一處重要缺陷，即尚未認識到不同情形下“生態損害減輕行為”的前置性義務具有法律屬性上的差異，更為重要的是這種差異決定的生態補償制度的二元性。

生態補償涉及兩種不同的前置性義務：分別為普遍環境保護義務和特殊環境保護義務。普遍環境保護義務，即環境法律法規對所有環境行為主體所規定的一般性的環境保護義務，這種義務所對應的環境保護水平是強制性底線?！罢l污染誰治理”的環境法基本原則就是基于此種義務，違反這種義務會引發環境治理的當然責任，而履行這種環境保護義務則是對全部環境行為主體的普遍要求，因此被稱為普遍環境保護義務；特殊環境保護義務所對應的環境保護的水平是高于第一類環境保護義務所對應的水平的。這意味著，履行特殊環境保護義務的主體付出的努力要高于普遍環境保護義務的水平。

前置性義務屬性的二元性決定了生態補償制度的二元性。生態補償制度并非僅僅服務于純粹生態目的，和其他所有法律制度一樣，它同樣負載正義功能。環境正義要求生態補償制度實現法律關系主體權利義務的統一與協調。生態補償前置性義務的不同決定了在具體的生態補償中實現環境正義的要求和方式也會不同。前置性義務屬性的二元性決定了它們對應的兩種生態補償在法律關系性質、法律關系的主體和內容、適用的法律原則、強制力大小、是否包含經濟補償等方面存在關鍵性差異，從而形成了兩種不同的子生態補償制度，即普遍義務生態補償與特殊義務生態補償兩種類型。

由于沒有深刻認識生態補償制度的二元性結構與內涵，生態補償法律制度的設計一直缺少具體和詳細的法律指引，對于具體制度安排的合理性判斷一直缺少可操作性的法律標準。具體的問題包括：如何確定生態補償法律關系主體及其權利義務關系、能否以及如何在生態補償機制中引入市場機制、何種情形下應該給予金錢補償、生態補償中政府角色如何定位、如何確定生態補償基金的來源、如何判斷生態補償機制的設計滿足環境正義要求等等問題。

為此，本研究將以前置性義務屬性為基礎對生態補償制度的二元性進行論證和展釋，并結合國內外立法例與案例進行分析說明，以期為我國的生態補償的政策制定、立法與實踐提供有效的法律分析框架和工具。

二、普遍義務生態補償

普遍義務生態補償的實踐定義是指由嚴重違背普遍環境保護義務的行為主體采取針對性的生態損害減輕工程進行環境治理的行為和法律制度的總稱。它發生的典型情形包括工程建設、濕地利用、農業生產、資源利用、大規模生態損害事故等，這些情形的共同特征是責任主體的環境影響行為對生態存在著程度較大的直接破壞，因此需要進行專門性的生態損害減輕工程。

生態損害減輕（Mitigation）措施在實踐中主要包含三種具體方式：一是避免生態損害的發生，這種方式主要應用于工程建設，通過提供替代性方案取代會造成影響的建設方案；二是減輕生態損害的程度，例如在高速公路的規劃、建設以及運營當中，通過高速路周邊生態管理、野生動物通道、生態通道等措施使生態的損害減輕到可行的最低程度［1］(P41-51)；三是進行生態修復，包括現場的損害修復和另外擇地的生態再造。

普遍義務生態補償具有三大特點。

第一，此種生態補償中生態損害減輕行為的前置性義務是普遍環境保護義務。普遍環境保護義務是指所有的環境行為主體都要履行的維護環境法規確定的生態質量水平的義務。例如，生態濕地或者生態保護區的法定保護標準劃定了法定的生態損害底線，任何從事環境影響行為的主體都有義務達到此底線，這種義務就是普遍環境保護義務。如果突破了此底線，環境正義就要求生態損害主體承擔環境法上治理生態損害的責任。

第二，此種生態補償所遵循的原則是“污染者付費（治理）”（又稱誰污染誰治理）和“生態損害底線”原則。進行生態損害減輕行為的主體并不能夠得到經濟上的補償。

第三，此種生態補償中的主體是生態補償責任主體和環境行政機關（職權主體），二者之間形成環境行政法上的法律關系。前者以直接履行或者代履行的方式承擔生態補償的行政責任，后者負責行政監管。

按照突破生態保護底線行為是合法還是非法，普遍義務生態補償分為兩種：污染事故引發的普遍義務生態補償；生產建設引發的普遍義務生態補償。二者的共同特點是作為其原因的生態破壞行為突破了生態保護的底線。不同點在于，對于前者而言，污染者的生態破壞行為是被環境法律所禁止的，污染行為發生的時候也是違法行為發生的時候。對于后者而言，在特定情況下，由于社會發展的重大需要。生產建設項目主體的生態破壞行為是被法律所允許的，但生態底線并沒有實質性降低，環境法為這種行為也設定了進行生態損害減輕行為的法律責任。

（一）污染事故引發的普遍義務生態補償

環境污染事故是違反普遍環境保護義務的典型情形。對環境污染事故造成的環境損害所進行的生態補償就是一種普遍義務生態補償。根據“誰污染誰治理”原則，環境污染事故責任主體是進行這項生態損害減輕工作的當然主體。它可以自己完成生態損害減輕工程，也可以通過代履行的方式完成，后者更為經常。責任主體支付生態損害賠償金（完成此項生態損害減輕工程所需的資金），由主管機關負責資金使用并主持生態損害減輕工程。

中共中央辦公廳國務院辦公廳印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》中所指的“生態環境損害賠償制度”就是污染事故引發的普遍義務生態補償。方案中規定的依法追究生態環境損害賠償責任的情形包括：“發生較大及以上突發環境事件的；在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件的；發生其他嚴重影響生態環境事件的?！?/p>

康菲溢油事故是一個典型的污染事故引發的普遍義務生態補償案例。在調查處理階段，國家海洋局北海分局與溢油事故責任主體康菲公司和中海油共同簽訂了海洋生態損害賠償補償協議?？捣乒竞椭泻Ｓ涂傆嬛Ц?6.83億元人民幣,這些款項將用于渤海海洋生態建設與環境保護、渤海入海石油類污染物減排、受損海洋生境修復、溢油對海洋生態影響的監測和研究等?？捣坪椭泻Ｓ椭Ц渡鷳B損害賠償金的行為就是以間接的方式履行生態損害減輕責任的行為。

與此相似的一起國外案例是發生在美國墨西哥灣漏油案［2］。英國石油公司租賃的海上石油鉆井平臺2010年4月在墨西哥灣水域發生爆炸并沉沒，此次事故導致了美國歷史上最嚴重的漏油事件，對附近海域的生態環境造成了巨大的損害。事后，英國石油公司就事故造成的生態損害支付了巨額的修復費用。這也是一個通過間接方式履行普遍義務生態補償責任的案例。

（二）生產建設引發的普遍義務生態補償

普遍義務生態補償中，除了污染事故外，其他的情形都可以歸入生產建設行為引發的普遍義務生態補償，如在工程建設、濕地利用、農業生產、資源利用等情形中。這些行為對環境造成的損害其實違反了應然的普遍環境保護義務，但是由于社會發展需要，這些生產建設行為依然被許可。但是，生態保護的底線并沒有因為這些行為得到了許可而降低。這種被“允許”的環境行為所造成的損害依然帶有相應的法律后果，相關責任主體需要對這種被允許造成的環境損害承擔損害減輕的責任。有關此種生態補償存在豐富的國內外立法例和案例。

1.歐盟法的“環境補償措施”（Environmental Compensation Measures）。在歐盟立法中，環境影響評價指令（The Environmental Impact Assessment Directive 85/337/EEG,97/11/EG)、鳥類指令（The Bird Directive 79/409/EEG)以及棲息地指令（The Habitat Directive 92/43/EEG）共同為“環境補償措施”構筑起法律框架。“環境補償措施”就是本文所指的生產建設引發的普遍義務生態補償。歐盟“環境影響評價指令的5(3)條規定，項目的開發者應該提供關于項目的信息以及對于設想的用來避免、減輕甚至補救重要的負面影響的措施”［3］(P204-226)?！皸⒌刂噶畹?（4）條規定，一個會給‘歐盟2000自然保護網’①造成負面影響的規劃或者項目必須被執行，那么環境補償措施就是必須的?！保?］(P204-226)“環境補償措施的目的是為了有效地抵消對保護區的負面影響?！保?］(P204-226)

作為歐盟的重要成員，德國的國內法律中也規定了“環境補償措施”，其原則為“補償原則”（Compensation Principle）或者“影響減輕原則”（Impact Mitigation Principle）。此項原則是為了在規劃與項目建設過程中保存和發展自然與地理景觀的功能，通過補償的措施，達到建設與發展項目實現后自然與地理景觀不變的目的。［3］(P204-226)此項措施隨后被納入德國聯邦自然保護法中（Federal Nature Conservation Act）［4］(P49-53)，并被認為是德國環境政策中“污染者支付”原則的體現。根據影響減輕原則，如果在建設項目中，對自然和地理景觀損害無法避免，污染者應當首先減輕此種損害，然后對無法減輕的損害采取補償手段。［4］(P49-53)

2.美國水生態保護中的生態補償。在美國，針對水生態環境的普遍義務生態補償是美國聯邦水法的排污許可制度中的一部分。美國《清潔水法》第404條設立了美國水域內排放疏?；蛘咛畛湫晕镔|的許可制度。此制度規制范圍內的活動包括發展性填埋、水源工程（大壩與堤壩）、基礎設施建設（例如機場與高速路）以及礦業工程。這項制度的生態補償要求包含兩方面，對于“任何被許可的排放給濕地、水流和其他水資源造成的負面影響都必須被避免并被減少到可行的最小程度。對于任何無法被避免的影響，都需要補償性減輕措施來替代濕地和水資源的損失”［5］。后者被稱為“補償性減輕”（Compensatory Mitigation）。補償性減輕的措施可通過四種手段實現：對于先前存在的濕地和其他水地的復原；對于現存水生境功能的增強；新的水生境的建立；對于現有水生境的保存。

有三種機制可以提供補償性減輕：排污許可人負責機制、減輕銀行機制及減輕費用代替機制。排污許可人負責機制最為傳統，比例也最大。后兩種機制的共同特點在于補償責任被轉移給第三方，由第三方代替排污許可人從事生態損害減輕行為。無論是對于水生態損害的避免減少，還是補償性減輕，都是基于美國聯邦水法恢復和維護國家水域的化學、物理以及生物完整性的目標。［5］這個目標為所有水環境下的排放行為設定了普遍的環境保護義務，并且，重要的是它的效力及于獲得許可的排放行為。排放主體不會因為獲得許可而被赦免普遍的環境保護義務，他們還是必須通過專門的生態損害減輕工程來抵消所造成的水生態損害。

3.農業“復合合規”政策?！皬秃虾弦帯保–ross Compliance）是對那些要求農業生產者只有符合環境標準方有資格獲得補貼的政策統稱。［6］傳統的農業補貼政策是對農業產量與補貼二者進行關聯，借助產量與補貼之間的利益安排實現政策目的?！皬秃虾弦帯毙偷霓r業政策添加環境保護要求，將其直接與補貼相聯系，形成農業生產綠色經濟激勵。［6］復合合規農業政策要求農業生產者必須以某種系統性減輕生態損害的方式進行農業生產才可以獲得農業補貼，提高了農業補貼的門檻。

1985年修改的美國食品安全法增添“生態保護合規”規定（Conservation Compliance Provision），這項規定包含高度易被侵蝕土地保護（Highly Erodible Land Conservation）和濕地保護（Wetland Conservation）的內容。前者要求，作為獲得聯邦農業計劃優待利益的資格前提，耕種美國農業部所定義的特別容易受侵蝕土地的農民和農場主必須實施經過批準的土地保持計劃。［7］后者要求，作為獲得聯邦農業計劃優待利益的資格前提，農業生產者不能夠在“已被轉換濕地”（Converted Wetlands）上耕種或者為了農業種植而轉換濕地。［8］“生態保護合規”所涉及的聯邦農業計劃優待利益的項目包括：來自聯邦農業部農場服務局的貸款與災害救助支付；自然資源保護辦公室與農場服務局保護項目中的優待利益；聯邦農作物保險費補貼。［8］

2005年，歐盟通過立法使復合合規政策成為歐盟范圍內的強制性農業政策。［9］此項政策通過環境、食品安全、動物與植物健康以及動物福利方面的基本標準和保持土地良好的農業與環境狀態的要求，將補貼與農業生產者合規行為加以聯系，所有農業補貼的獲得必須以符合復合合規政策為前提。復合合規政策下的生態保護要求仍然是歐盟生態農業措施中的基線要求，也即遵循污染者付費原則，農業生產者需要承擔履行此項強制義務的成本。

“復合合規”是普遍義務生態補償的一種類型。首先，相比之前，復合合規政策提高了農業生產者的普遍性環境保護義務水平，但依然屬于普遍環境保護義務，是農業生產者都必須履行的。其次，雖然農業生產會造成環保底線被突破，但是由于農業生產的重要性，它依然被允許，只是農業生產的主體必須采取法定的生態損害減輕措施來彌補生態損害。這體現出生產建設引發的生態補償的特點。最后，它遵循“誰污染誰治理原則”。復合合規下的補貼不是針對生態損害減輕行為的額外補償。相比之前，復合合規政策將滿足生態要求增加為獲得原有農業補貼的條件，補貼沒有增加，但獲得補貼的難度增加了。農業生產者需自己承擔因生態損害減輕行為而付出的成本。

另外，復合合規下的生態補償責任具有行政法上的強制性。在歐盟法律中，復合合規是強制性的。雖然在美國，這項義務是選擇性的，理論上農業生產者可以在“合規并獲得補貼”與“不合規并失去補貼”之間自由選擇，但實際上農業生產者并沒有太多選擇權。因為，農業補貼與農業生產者之間利益關系緊密，喪失農業補貼是農業生產者的極大損失。這些實踐因素決定了在美國生態補償義務是準強制性的。

4.我國生態資源補償費制度。這項制度下，國家向因自然資源利用而對生態造成破壞的主體收取補償費，作為生態損害減輕工程的費用。此費用非自然資源經濟價值的對價，不是資源使用費，而是一種生態損害減輕責任的代履行方式。

早在1951年4月，西北軍政委員會頒發的《西北區森林管理暫行辦法的命令》中就已經規定，采伐林木時，“除向林主交納山價外，并向林業主管機關或當地政府交納育林費”［10］(P444)。1972年財政部、農林部聯合制定并頒布的《育林基金管理暫行辦法》標志著我國統一的育林基金制度的建立。［11］80年代，生態資源補償費概念開始在與礦山開采相關的政策中出現。1983年的云南省開始了對礦山開采造成的生態破壞收取生態環境補償費的實踐，以昆陽磷礦為試點,每噸礦石提高30元,主要用于采礦區復土植被及其他生態破壞恢復治理。［12］之后，江蘇、福建、廣西等省、自治區都陸續開始征收生態資源補償費。

5.我國環境影響評價制度中的生態補償。我國環境影響評價制度中也存在著生產建設引發的普遍義務生態補償。環境影響評價法第7條的規定，在涉及規劃的環境影響評價方面，規劃有關環境影響的篇章或者說明，應當對規劃實施后可能造成的環境影響做出分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，作為規劃草案的組成部分一并報送規劃審批機關。該法第17條規定，“建設項目的環境影響報告書中應當包含：……(三)建設項目對環境可能造成影響的分析、預測和評估;(四)建設項目環境保護措施及其技術、經濟論證……”。其中，“提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施”和“建設項目環境保護措施及其技術、經濟論證”就是附隨規劃項目的生態損害減輕行為。這些行為是獲得規劃許可的前提條件，以普遍環境保護義務為前提，屬于污染者付費原則范疇。不同于上文所述農業復合合規政策的是，我國環境影響評價制度中尚未明確規定生態損害的底線即生態損害減輕的目標。

青藏鐵路工程是典型的實踐案例。盡管該工程取得了環境規劃許可，但是相應的生態保護底線并沒有被放棄，工程的責任主體依然需要對造成的生態損害承擔減輕責任。在青藏鐵路建設中，由于青藏地區的生態系統屬于高寒生態系統，比較脆弱，自我恢復能力差。為了彌補工程建設對生態系統的損害，在工程建設中不僅采取了特殊的施工方法和材料，而且進行了更多的生態修復工作。

三、特殊義務生態補償

特殊義務生態補償是生態系統服務的需方為了鼓勵生態系統服務的供方進行生態損害減輕工程，而對后者進行經濟補償的法律行為和制度的總稱。這種生態補償可以通過經濟鼓勵的方式促使環境行為主體采取更高水平的環境保護措施，在特定范圍內把生態保護的水平提升到更高水準。它具有以下四大特點：第一，特殊義務生態補償中生態損害減輕行為的做出并不是因為普遍的環境保護義務被違反的后果，而是因為環境政策法律或者合同安排的特殊環境保護義務。第二，特殊義務生態補償的原則不是“污染者付費”，而是“環境公平”和“承擔特殊環境保護義務的主體得益”原則。由于高于普遍義務的付出，從事生態損害減輕行為的主體獲得物質上的補償是此類生態補償的典型特征之一。第三，由于此種生態補償對應的環境保護義務并非強制性的普遍保護義務，而是普遍保護義務之外的額外義務，所以，此種義務在很多情況下是非強制的，而是自愿的。第四，此種生態補償法律關系的主體包括從事生態損害減輕行為主體和對這種生態損害減輕行為進行經濟補償的主體，或者稱之為生態系統服務的供方和需方。他們二者的法律關系具有行政法屬性或者合同法屬性。

根據義務來源不同，特殊義務生態補償分為環境政策與法律安排的特殊義務生態補償和合約安排的特殊義務生態補償。

（一）環境政策與法律安排的特殊義務生態補償

環境政策與法律規定的特殊義務生態補償來源于環境政策或法律的規定，此種生態補償經常表現出強制性，但不總是強制性的，在很多立法例中，此項義務是選擇性的。無論是選擇性的，還是強制性的，這種生態補償都會通過財政轉移支付對于承擔特殊生態損害減輕義務主體進行經濟補償。政府代表生態系統服務的需方——生態補償政策受益區域的全體人民，通過不同渠道從受益主體那里籌集所需資金，支付給承擔了生態損害減輕行為的地區或者主體，以彌補他們因為承擔了特殊的環境保護義務而承受的經濟損失。由于是在環境政策與法律提供的制度框架下進行的，所以可以在較大的地域層面發揮作用，例如跨市、跨省的規模。歐盟的農業環境措施、我國的退耕還林工程和新安江流域生態補償都是這類生態補償的典型案例。

1.歐盟的農業環境措施（Agri-Environment Measures）。歐盟法律所規定的“農業環境措施”的目的是鼓勵農業生產者采取更好的生態損害減輕措施來保護和增強他們土地上的環境。這項政策是自愿性參與的，而非強制的。依此政策，農業生產者與政府就農業環境措施承諾簽訂合同，而由于采取這些措施產生的成本和減少的收入由政府補償。［13］(P188)此項目支持的農業環境措施的種類豐富，例如低強度放牧系統管理、綜合農場管理和有機農業、地理與歷史景觀的維護（例如灌木籬笆、溝渠和樹林）以及高價值棲息地和相關生物多樣性的保存等。［14］(P14-15)

歐盟“農業環境措施”凸顯出了特殊義務生態補償的典型特征。這項政策下，生態損害減輕行為的前提并不是對環境保護的普遍義務的違反，而是對超出普遍環境義務水平的特殊義務的承擔。農業生產領域的普遍環境保護義務體現為“一般性良好的農業生產措施”（Usual Good Farming Practice），“農業環境措施”要求比之更高的生態損害減輕措施。［13］(P188)基本原則由污染者付費原則變為“提供者得利原則”（Provider Gets Principle）。［15］

2.我國的退耕還林工程。迄今為止，我國規模最大的跨區域的特殊義務生態補償實踐是“退耕還林工程”。退耕還林工程要求將水土流失嚴重，沙化、鹽堿化、石漠化嚴重的，生態地位重要、糧食產量低而不穩的耕地停止耕種，進行植樹造林、恢復森林植被的工作。退耕還林工程包括兩項內容：一是耕地停耕植樹的生態修復工程；二是對退耕還林的主體進行經濟補償。之所以需要對于退耕還林的主體進行經濟補償，是因為退耕還林這項義務的屬性的特殊性。退耕還林主體所承擔的生態損害減輕工作并不是來源于環境法規定的普遍環境義務，而是由于退耕還林工程政策和法律的規定而施加的額外的環境保護義務。在生態退化地區的正常生活造成的生態損害并不違反環境法。

從宏觀角度而言，此種生態補償中的生態損害減輕工作主體是退耕還林的重點區域的省市，例如陜西、甘肅等西部重點省份。對于這些省份的經濟補償主要是依靠中央轉移支付。根據受益者支付的原則，支付經濟補償的主體是受益的特定省份乃至全國人民，中央財政代表全國人民對于作出了特殊犧牲的西部省份進行經濟補償。從微觀的角度觀察，從事退耕還林工作的末端行為主體是農戶，在退耕還林中，他們必然要作出犧牲，對他們進行的經濟補償體現為各種補助費和政策優惠。例如，依據《退耕還林條例》等法律法規和政策規定，國家無償向退耕農戶提供糧食、生活費補助，并對積極參與植樹造林的民眾提供種苗造林補助費。當然，由于退耕還林工程這樣的國家政策性工程的天然屬性，此類生態補償中涉及的生態損害減輕義務常常具有行政強制性，至少是弱行政強制性。這是我國與歐盟的農業環境措施所不同的一點。

3.我國新安江流域生態補償。新安江流域生態補償是我國第一個跨省域生態補償項目，以新安江流域的生態保護為目標。具體從事水生態損害減輕工作的最重要主體是安徽省，還包括浙江省部分地區，它們所承擔水生態損害減輕義務并不是來自環境法上所規定的水環境保護普遍義務，而是一種特殊義務。這項義務是由財政部和環境保護部為實施新安江流域水環境補償試點工作而專門制訂的相關政策所確立的，例如2011年3月財政部、環保部印發《關于啟動實施新安江流域水環境補償試點工作的函》和同年9月財政部、環保部正式印發的《新安江流域水環境補償試點實施方案》。由于出自政策與法律安排，和我國的退耕還林工程一樣，新安江流域生態補償中的特殊義務是強制性的。另外，新安江生態補償項目的受益主體主要是浙江省，根據受益者支付原則，它是最重要的經濟補償支付主體。除此之外，中央政府也是一個非常重要的支付方。

（二）合約安排的特殊義務生態補償

合約安排的特殊義務生態補償中的生態損害減輕義務來自于當事人之間的合同約定，而非環境政策或者法律的規定。與此相對應，此種生態補償中對于生態損害減輕義務主體進行“補償”的資金大多來自于生態系統服務需方的自愿支付，而非政府通過財政手段進行的轉移支付。美國羅德島的食米鳥保護項目和墨西哥“生長的樹”（Scolel Té）項目是典型案例。

1.美國羅德島的食米鳥保護項目。在美國羅德島的詹姆斯敦，農民們在他們的土地上收獲干草的行為會破壞當地草地鳥類的棲息地，其中包含一種數量正在不斷衰減的鳥類——食米鳥。每年第一次收割干草恰好會干擾食米鳥的筑巢過程，并且會破壞鳥蛋和殺死幼鳥。為了保護這種鳥類的生存條件和環境，來自羅德島大學和生態資產市場公司的經濟學家們從詹姆斯敦當地愿意幫助鳥類的居民那里募集資金。他們所收募集的資金足夠補償三個詹姆斯敦的農場因為減少他們每年的第一次干草收割的損失以及從其他途徑獲得干草的成本。通過這種補償和支付，使得農場可以延遲對于干草的收割從而使得鳥兒們可以有充足的時間在草地筑巢而不會遭到干草收割活動的破壞。通過這種途徑，農民們每年減少了一次干草收割機會，但是獲得了相應的補償，從而為鳥類的繁殖提供了時間［16］。

2.墨西哥“生長的樹”（Scolel Té）項目。這個項目1997年始于墨西哥南部的恰帕斯省。自愿參與該項目的農戶根據所處的環境與地理特點設計林地的再造方案，以增加林地的面積實現碳捕獲。根據碳捕獲量的大小，農民們可以從項目的生態氣候基金里面獲得相應的支付，以此作為自己碳存儲量的補償。生態氣候基金來源于向私人組織出售自愿減排量（Voluntary Emissions Reduction）所獲得的收益。購買碳排放量的用戶主要來自發達國家，國際汽聯就是客戶之一。［17］(P249)這一項目的基礎原則很顯然是受益者支付原則，以碳信用額作為經濟補償的衡量標準。農戶通過自愿作出犧牲提高農業生產的環境保護水平從而節省碳排放，將節省下的碳信用額出售給需方，需方的支付成為對于農戶的經濟補償。由于碳循環的全球性特點，碳排放供需關系不受地域的限制，擴大了交易的地域范圍，供需方之間交易關系的建立更加靈活。

四、結論

生態補償的前置性義務分為普遍環境保護義務與特殊環境保護義務兩種。二者的不同屬性決定了它們分別引發的生態補償中環境正義的實現需要不同的法律安排，由此決定生態補償制度的二元性，即應區分為普遍義務生態補償和特殊義務生態補償兩種不同的法律制度。二者法律屬性上的重要差異包括：在不同的前置性義務背景下，二者適用不同的法律原則，前者遵循“污染者付費（治理）”和“生態損害底線”原則，后者遵循“承擔特殊環境保護義務的主體得益”原則。因此，只有后者才會包含針對生態損害減輕工程主體的經濟補償行為。

二者法律關系的主體、屬性和內容不同。前者的主體包括生態補償責任主體（一般為行政相對人）和環境行政機關，二者之間形成環境行政法律關系。在這種法律關系中，生態補償責任主體需要向擁有環境監管職權的環境行政機關負擔生態損害減輕責任（以直接或間接方式），環境行政機關有權要求相關的生態補償責任主體承擔生態損害減輕的責任。這種責任也常被稱為生態賠償責任。但并不是所有包含生態損害減輕或者生態賠償責任的情形都能夠被稱為生態補償，后者的主體是生態系統服務的供方和需方，二者之間形成行政合同法律關系或民事合同法律關系。在這種法律關系中，生態系統服務的供方有義務進行生態損害減輕工程，同時有因此獲得經濟補償的權利，而生態系統服務的需方有法定或者合同義務根據供方所提供的生態系統服務支付相應的經濟補償，并有權獲得來自供方的生態系統服務供應。

二者強制力大小不同。普遍環境保護義務是強制性義務，對它的違反引發行政法上的責任；而特殊環境保護義務是由環境政策、法律或合同設定，具有強制性、任擇性、約定性三種效力模式，總體而言屬于強制力較為中和的義務。

總之，生態補償制度是為了實現生態保護的目的而創制，但任何法律制度都以正義為內生目的，要求權利義務的均衡與協調。生態補償中，環境正義目的與生態保護目的同具重要性，并且前者決定后者作為法律制度的可持續性。本文提出的生態補償二元性以環境正義考量為基礎，它可以為我們衡量生態補償制度設計的合理性提供有效的法律尺度，是將生態補償作為法律制度進行研究的基本框架和工具。

注釋：

①歐盟2000自然保護網（Natura 2000 site）覆蓋了歐盟18%的土地和幾乎6%的海域，目的是為歐洲最有價值和遭受威脅的物種與棲息地提供保護。

②See 7 CFR Part 12。