區域協同治理的現實張力與司法應對
——以京津冀為例

梁 平

區域發展不平衡問題成為新時代社會主要矛盾的重要方面，從供給側化解該矛盾的方式則是區域協同發展，但政策紅利刺激下區域競爭性發展造成區域地位不平等、發展不均衡，對區域協同治理帶來了現實張力，集中地體現為政策引領與法治保障的沖突，以及市場在資源配置中決定性作用的扭曲，進而演化為社會矛盾糾紛，包括直接的利益紛爭、發展權利訴求以及社會心態失衡等問題。法院作為社會公平正義的最后一道防線，應當立足于審判執行本職職能，積極推進區域司法合作，深度參與區域社會治理，構建一體化的司法協同治理體系，將矛盾糾紛納入法治框架進行分析研判，進而推動區域實質性公平，為區域協同發展提供優質服務和有力保障。

區域戰略的提出，為經濟社會發展提供了新的引擎和動能，本質上是對某區域的各類要素進行重新整合以及提供政策、財政、人力等層面的支持，實現該區域的迅速崛起和快速發展，進而增強其實體競爭力以及對周邊的輻射帶動效應。目前，繼京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體化發展戰略之后，粵港澳大灣區建設、黃河流域生態保護和高質量發展被確定為重大國家戰略，已形成了“五大國家戰略”，盡管各自的定位和發展特色有所不同，但都屬于跨行政區劃的區域戰略。“多點開花”的蓬勃勢頭中蘊含著某些亟待消解的現實張力，可能轉化為區域協同發展的風險點甚至直接的矛盾糾紛，需要各協同主體堅持治理思維進行有效應對和及時化解。對法院而言，加強區域協同的司法應對和保障機制，既是憲法賦予的職責之所在，也是其肩負的重大歷史使命。京津冀協同發展戰略提出已近六年，三地各級法院在推進區域司法協同治理、服務保障區域戰略方面取得了較大進展，同時也面臨著亟待解決的問題，可作為司法化解區域協同治理現實張力的有益借鑒。

一、區域協同治理：現實張力的驅動

我國幅員遼闊，區域發展不平衡不充分的狀況仍然存在，這源于歷史、現實、政策等多方面因素。黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”“必須認識到，我國社會主要矛盾的變化是關系全局的歷史性變化，對黨和國家工作提出了許多新要求。”［1］如何破解不平衡不充分發展問題是新時代推動區域經濟社會協同發展的客觀需要，是從供給側解決新時代社會主要矛盾的重要著力點。在推進國家治理體系和治理能力現代化的視域下，區域之間面臨的不平衡張力，為區域協同治理提供了客觀依據，但從根本上講，這種現實性的驅動，源于區域概念在國家治理范疇中應當具有的統一性、平等性和協調性。

（一）區域發展張力的理論探源和現實映射

無論是行政區劃還是地理意義上的區域，受制于自然稟賦、發展潛力、外部支持等各種因素，不僅存在著自身的獨特性，而且更受關注的是發展能力和發展水平的不平衡性，比如最顯性的比較指標是GDP，同時近年來也出現了幸福指數、平安指數、法治指數等評價體系，盡管這種“差距”是不可避免的，但如果不能控制在合理的區間范圍內，則直接影響到國家治理效能。技術、資本、人才等資源的集聚，對經濟發展的促進作用更加明顯，反映了“外源型”發展的主要動能，從另一個角度也表明，一個區域的發展能力如何，某種程度上取決于它對資本、技術、人才等資源的吸附能力，此即區域之間出現發展張力的主要原因。改革開放四十余年來，人們對“社會主義”的認識進一步深化，“平均主義”的“貧窮”狀態早已被摒棄，甚至在推動經濟高速增長過程中出現了“區域競爭”的態勢，但其弊端也日益顯現，“最突出的就是進一步固化了行政區經濟，在高速增長階段，區域內各政府主體為增長而競爭，有的甚至劍走偏鋒，竭澤而漁，一定程度上助長了地方‘畫地為牢’‘盲目攀比’‘以鄰為壑’的發展思想，由此形成嚴重的地方保護主義、GDP唯上、重復建設、產業同構、掠奪性開發等，違背經濟社會自然發展規律，這種增長注定是不可持續的，長期下去是十分危險的”［2］(P54)。跳出經濟領域，除了貧富差距外，就國家治理而言，因“區域競爭”產生的張力必然映射到社會生活的方方面面，比如人口跨區域流動面臨的經濟承受能力，享受社會福利、醫療、教育、就業等的差別對待，甚至投射到民眾心理層面，心態失衡、生活失意等人群所蘊含的負面情緒也因地域差異、群體差異而放大，容易成為社會不穩定的“燃點”。以京津冀為例，京津特別是北京對資源的虹吸能力更強，導致市場在資源配置中愈加偏向經濟發達區域，這種正向強化的“馬太效應”自然被放大，跨區域的公共問題凸顯且更加復雜，特別是公共服務的不均衡現象，與民眾的獲得感產生強烈反差，對社會治理帶來了嚴峻挑戰。因此，盡管區域之間保持合理的發展張力，通過市場對資源要素進行競爭性配置，有利于提升區域發展的動力，但隨著區域差距的增大，必然投射到民眾個體所享有的發展機會和社會福利層面，這種不協調性引發的連鎖反應，也將從微觀個體的受益不均等轉化為區域治理的難度系數增大，協同治理將是跨行政區劃的區域共同面對的難題。

（二）區域發展現實張力的法理透視

經濟社會發展面臨的重要問題之一就是發展的動力問題。2019年12月10日至12日召開的中央經濟工作會議進一步強調“堅持以改革開放為動力”，不斷推進全面深化改革，這有利于破解制約經濟社會發展的體制性機制性障礙，對于區域發展而言，就是要破解因體制機制而造成的相鄰區域之間的發展短板，不斷增強“區域共同體”的統一性、平等性和協調性。深圳特區的建設經驗表明，政策供給是單一行政區域內發展的源源不斷的動力，其效用甚至超過了直接的財政支持等“輸血”措施，“政策紅利”也是地方發展的重要創新點，成為當前各地可復制的經驗。但中央的政策供給在刺激地方發展的同時，也會帶來區域的不平等問題，而地方自行創新的政策機制也會引發區域之間的“地方保護主義”，最終破壞區域發展的統一性和協調性。因此，源于政策指引的區域發展，面臨的法理困局主要體現為區域地位的不平等性，由此衍射的問題是如何確保國家治理中的區域統一性和協同性，而且面對區域之間的競爭性博弈，“在區域協同治理過程中，地方政府很可能由于短視利益的考量做出非理性行為，最終導致集體的非理性，從而增加了合作的難度和合作的成本”［3］(P14)。京津冀協同發展戰略提出以來，三地在交通、產業、環保等方面率先突破，取得了較大進展，但相對而言，河北促進區域協同的意愿更為迫切和強烈，而具體措施的協調推進，某種程度上也面臨著自身發展短板以及地位不平等的困擾。比如，京津冀法院聯席會議確定跨區域環境資源案件集中由河北管轄，而“河北省高級人民法院或其環保審判庭建制屬于河北省，其管轄的案件卻是京津冀三地的生態環境保護案件，由于河北省基本公共服務方面同北京和天津之間存在較大差距，其整體司法能力與公正性將備受京津質疑”［4］(P94)。此類現象也體現在其他方面，折射出的主要問題是區域之間的地位不對等和話語權差距，這種實質性差異，進一步加劇了政策統一性的難度，也成為區域法治一體化的現實障礙。在區域協同發展戰略的推進過程中，法院審理案件面臨的首要問題是政策引領與法治保障的沖突，以及裁判標準不統一導致通俗意義上的“同案不同判”現象。

（三）現實張力驅動下的區域協同治理

因經濟社會發展的區域性差異，引發的一系列治理難題具有公共性、服務性和權益性特征，特別是民眾日益增長的美好生活需要，從以前對“量”的需求轉向對“量”和“質”的并重，從提升生活品質逐漸轉向社會參與，法治的平等、公平、正義等價值滲透在民眾的訴求中，基于政策紅利的刺激功能所蘊含的某種不對等性亟待進一步破解，進而在法治框架內尋求區域協同治理的方式方法。“當前京津冀三地的差異化背景特征、歷史定位和發展目標，造成了城市群內部的治理沖突、政策錯位和發展差距，公共服務難以共享，城市群的聚集效應和溢出效應難以充分顯現，協同治理壁壘重重”［5］(P36)，包括技術壁壘、經濟壁壘和環境壁壘等，“中國目前主要以政治調控推進京津冀一體化、長江經濟帶、‘一帶一路’等國家戰略”［6］(P77)，對于解決區域之間的地位不平等性以及促進資源要素的合理流動具有積極作用，但從國家治理的角度來講，正如十九屆四中全會提出的“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，區域協同治理需要構建社會公眾的有序參與和民主協商機制，著眼于充分調動社會力量，打造多元共治、良法善治的治理格局，特別是堅持黨的全面領導，將區域發展的政策引領轉化為法治促進機制，將區域發展面臨的各種張力納入法治化軌道，促進區域法治一體化，運用法治思維和法治方式化解治理難題。這既是全面推進依法治國的必然要求，也是單一行政區劃以及跨區域之間協同發展的可靠保障。近年來，學術界對“區域法治”“區域法制”等問題展開了研究，主要立足點在于堅持國家法治統一的前提下，解決區域之間的制度體系以及實踐運行的不協調問題。“為避免出現‘一統就死，一放就亂’的現象，擴大地方立法權是實現中央與地方和諧發展的法治路徑，是中央處理與地方關系的新發展”［7］(P15-16)，隨著《立法法》對設區市的立法權下放以及對地方立法程序的完善（主要體現為備案制度），地方治理的制度體系建設將以立法為主導，在省級行政區劃內盡可能地確保法治的統一性。但對于跨省級區劃的區域協同治理而言，目前尚未形成包括立法、執法、司法在內的全方位的協同機制，有學者提出“區域內可能形成具有實權的跨地方政府邊界的行政協調機構……為了有效地協調和解決區域合作過程中資源的流動和利益的分配問題……這類機構根據國家的授權和政策支持發揮其效力”［8］(P46)，該類機制是否具有必要性和可行性，在深化國家機構改革的背景下尚待研究，但毋庸置疑，跨區域的協同治理應當堅持立法引領和法治保障，否則將會再次陷入政策刺激下的張力困境。目前，京津冀創新性地探索出“三地人大聯席會議討論通過、提交各自人大常委會審議通過”的協同立法模式，并形成了跨區域協同立法的制度規范，為加強區域法治協同和促進區域協同治理提供了制度體系支持。就區域協同治理實踐而言，需要立足于現實的風險點和社會矛盾沖突，進一步將制度優勢轉化為治理效能。

二、區域協同治理中的社會矛盾類型演變及運行機理

社會矛盾糾紛是不可避免的客觀現象，有效預防和化解社會矛盾糾紛，促進社會內在的和諧穩定，是改革、發展、穩定三者辯證關系中的重要一極，需要立足于跨區域性的社會矛盾糾紛運行機制，特別是深刻地把握利益紛爭、權力訴求甚至心態失衡等現實動因，進而為司法有效應對提供明確的方向，為推進區域司法協同治理確定可行的路徑。

（一）直接利益紛爭是區域司法協同治理的最大體量

“利益性”是產生社會矛盾糾紛的主要原因，區域發展出現的競爭性張力，其實也體現了不同區域之間的利益失衡，區域協同發展的目的正是在于有目的地引導和促進利益格局的跨區域重整。在推進區域協同發展戰略的過程中，必然會打破原有的格局，引發有關主體之間直接的利益紛爭。這些利益紛爭大體上包括兩個層面：一是資源要素跨區域流動或為促進區域協同發展而產生的紛爭；二是與第一種情況不存在直接關聯，發生在單一行政區劃內但對區域協同發展造成不利影響的紛爭，相對而言，此類紛爭的體量更大。司法服務保障區域協同發展的根本立足點在于依法行使司法職權，及時高效地化解利益紛爭，為區域協同發展打造穩定有序的社會環境。以京津冀為例，隨著京津冀協同發展戰略和雄安新區規劃建設的穩步推進，土地承包、房屋拆遷、租賃合同等糾紛類型明顯上升，甚至因利益分配而出現“假結婚”“假離婚”等婚姻關系變化問題。北京高院和河北高院2019年工作報告顯示，2018年北京全市法院新收案件89.52萬件，比上年增長16.3%；河北全省法院新收案件109.08萬件，比上年增長9.71%，其中審結涉北京非首都功能疏解、京津冀協同發展案件4.58萬件。這些成訟的案件，基本上都具有明確的利益訴求，既包括原有不合法的法律關系浮現出來而產生的利益紛爭，比如小產權房、違建等權利確認以及由此帶來的利益重新調整；也包括因區域協同發展而出現的惡意違約等行為，比如出租方因房價、房屋租金上漲，寧愿支付違約金也要解除租賃合同等；此外，還包括原有合法的法律關系調整引發的次生問題，比如北京“動批”市場外遷原有租戶的租賃合同以及預期收益的保護等。這些利益紛爭無法通過政府協調、訴外調解等方式化解，則涌向法院成為訴訟案件。司法作為社會公平正義的“最后一道防線”，服務保障區域協同發展是其責任之所在，但直接利益紛爭背后所蘊藏的政策性因素，如何在法治框架內予以妥善解決，考驗著法官的司法智慧和司法能力。

（二）民眾權利訴求是區域司法協同治理的重要形態

權利與利益具有密切的聯系，一般而言，法律權利即蘊含著法律之力所保護的利益。區域協同發展中各類主體的直接利益紛爭，在法律框架內也必然轉化為權利訴求，但二者之間也存在一定的差異。筆者對河北省的調研數據顯示，民眾認為發生社會矛盾糾紛的主要原因，居于首位的是“當事人權利受到侵害”（占62.73%），而最主要的基層社會矛盾，居于前三位的依次是“征地拆遷補償安置”（占56.79%）、“養老保險、醫療保險問題”（占48.75%）以及“農村土地權屬糾紛”（占46.81%），這些顯性的利益紛爭和權利訴求，集中反映了民眾對基本民生問題的關切，特別是相鄰區域因政策刺激而做出的“犧牲”，必然會影響民眾可能享受到的發展紅利。鑒于此，作為一種跨區域的利益協調和補償，“向區域協同要紅利成為新時期我國區域發展方式的目標取向，是經濟體制改革的一項重要工具。區域協同發展是要在不同層級的政府、市場和社會之間建立相互聯結、跨區域整合的協作關系，明確區域發展的共同導向，實現跨區域的整體利益最大化”［9］(P13)。基于法律權利的角度，以往對“權利”的探究，主要側重于對“應然權利”轉化為“實然權利”的論證，而區域協同發展所面對的權利主要是發展權，民眾更加注重應然性的權利訴求的平等保護，以確保享受到改革發展的紅利。以京津冀環境治理為例，河北屬于大氣污染的“重災區”，空氣流動必然影響到北京和天津的空氣質量，盡管河北省狠下功夫大力推進“轉結構、轉方式”，但一些地區因自然稟賦、產作方式等原因，如果“一刀切”地砍掉某些產業必然影響到當地居民的民生，甚至斷了其生存來源。面對環境治理的全局性任務與居民生存發展權利的兩難抉擇，可能的出路是對做出犧牲的居民進行補償。再如，雄安新區建設面臨的農民承包地征收、房屋拆遷，對其短期可預見利益進行合理補償的同時，如何使這些將要變為市民的農民很快地融入新區，在“失地”的情況下享有切合實際的發展機會，這種權利訴求具有更長遠性和更深層次性，盡管民眾當前所關注的補償費用，但潛在的是對未來發展權利的隱憂。“從人權法律體系到人權法治體系，是黨的十九大的重大突破”［10］(P6)，區域協同發展所面臨的民眾權利保護，要求司法需要從直接利益紛爭所依托的“權利”轉向對民眾發展權利的保護，盡管司法裁判不能背離實體法所規定的“權利”，但作為國家治理的重要主體，法院在服務保障區域協同發展中應當自覺地樹立治理思維，在遵循憲法的前提下有限度地拓展其功能，在參與和推動區域協同治理中進行利益協調、利益促進和利益保護，將民眾所關注的發展權利納入法治框架，提升區域協同治理的法治水平。

（三）社會心態失衡是區域司法協同治理的最新動態

黨的十九大報告提出：“加強社會心理服務體系建設，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態。”當前存在的社會戾氣、負面情緒乃至一些暴力性、自毀式的社會問題，一定程度上反映了民眾公平感的減損，而“社會公平意味任何人都能夠從社會中獲得公有價值或共享資源，每個人在社會領域里得其應得”［11］(P57)，對于區域協同治理而言更是如此——盡管這不僅僅是區域協同發展所面臨的問題。筆者對河北省的調查數據顯示，民眾認為發生社會矛盾糾紛的主要原因，除了“當事人權利受到侵害”外，依次為“社會不滿情緒宣泄”（占44.93%）、“部分人員游手好閑”（占31.06%）、“生活無望、民生無保障”（占22.82%）等，表明民眾心態失衡成為社會矛盾糾紛的重要誘因。正如前文所述，區域之間存在發展機會、社會福利、民生保障等差異，會使一些民眾產生“被剝奪感”，這種無端的“泄憤”現象，曾被作為“仇富”心理對待，但排除部分民眾自身原因外，對于大部分民眾而言，更多的或許是對社會公平的期待。

社會心理服務體系建設是一項復雜、艱巨而長期性的工程，與經濟社會發展水平、資源配置、社會保障等密切相關，并非法院單方面之力能夠解決的，但圍繞因心態失衡所發生的矛盾糾紛，司法在推進區域協同治理中需要至少從以下兩個層面依法予以應對：一是對社會矛盾糾紛進行分級，依法確定民事糾紛、違法行為（或治安事件）與刑事犯罪的界限，特別是對于極端行為、暴力行為、涉眾行為等，依法作出公正判決，充分地闡釋和傳遞現代法治精神，通過彰顯法律效果來增強對社會行為的引領、帶動和保障功能，堅決杜絕諸如“搶奪公交車方向盤”等采取危害公共安全的手段發泄不良情緒的現象；二是在化解矛盾糾紛的過程中，應當密切地關注當事人的社會心態，盡可能地體現司法的人文關懷，彰顯司法對社會公平的呵護，與此同時，對具有共性的問題進行歸納分析，將之作為黨委政府決策的參考。

三、司法服務保障區域協同發展的空間拓展

區域協同發展所出現的社會矛盾糾紛，具有錯綜復雜性，都可能轉化為法律問題，法院需要研判社會矛盾糾紛的總體態勢，立足于審判執行本職職能，有限度地參與和推進區域協同治理，為區域協同發展提供優質服務和有力保障。

（一）筑牢矛盾糾紛化解的司法堡壘

構建多元分層遞進的社會矛盾糾紛預防和化解機制已成為普遍共識。司法助力區域協同發展，就要立足于社會矛盾糾紛的特點，加強訴調對接，將司法打造成社會矛盾糾紛的“中轉站”“集散地”和“終點站”，構筑堅實的司法保障堡壘。京津冀協同發展所出現的矛盾糾紛占大多數的是民商事案件，平等主體之間的利益紛爭大多數具有可讓渡性，具備通過調解方式合意解決的基礎。京津冀三地各級法院需要立足于司法的本職職能，以推進社會矛盾糾紛多元化解為核心，堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，深化“立調裁審”分流機制，充分發揮訴外調解功能，強化訴源治理，豐富和發展新時代“楓橋經驗”，盡最大可能實現“小事不出村、大事不出鄉、矛盾不上交”。為此，河北法院2013年推行“一鄉一庭”建設，在未設立中心法庭的鄉新設法庭，該法庭不同于傳統的人民法庭，在不增加人員編制、不額外增加用房（協調鄉政府提供一兩間辦公室）的情況下，賦予法庭司法調解、指導人民調解、參與鄉村社會治理、司法確認、法治宣傳、聯絡人民陪審員等六項職能，選派法官兼任庭長，每周定期到庭處理案件，平時由人民陪審員值班，及時化解矛盾糾紛，真正地打通了司法為民的“最后一公里”，實現了鄉鎮“法庭有位、法官有影、法治有聲”。同時，河北法院創新“登字號”立案登記制改革，凡訴諸法院的案件，全部以“登字號”立案，然后根據當事人自愿原則，分流給人民調解等訴前調解機制；對于無法通過訴前調解或當事人不愿訴前調解的，正式立案并由法官主持調解；對于確需開庭審理的案件，根據復雜程度，將“簡單案件”分配給速裁庭按簡易程序審理，將重大、疑難、復雜案件分配給精審團隊，通過“分調裁審”的層級分流，使基層法院30%的審判力量“鯨吞”70%的簡單、一般案件，使70%的審判力量用于精審重大疑難復雜案件，真正地實現了“簡案快審、難案精審”，盡最大可能化解社會矛盾糾紛，恢復被破壞的社會關系，為京津冀協同發展提供良好的社會環境。由此可見，司法服務保障區域協同發展，應當始終將矛盾糾紛化解作為“主責”，結合區域實際，深化和創新司法機制，不斷提升化解社會矛盾糾紛的司法能力，使司法成為維護社會秩序的堅定基石。

（二）積極推進跨區域司法合作機制

區域司法協同治理不僅僅要求各地法院要堅守自己的“一畝三分地”，而且要打通區域之間的司法壁壘，建立跨區域的司法合作機制，以此推動區域法治的形成。2019年2月28日，最高人民法院印發了《關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》，司法體制機制改革進入穩固定型期，特別是法院信息化3.0的穩步推進，為區域司法合作提供了新的機遇。京津冀協同發展戰略提出以來，最高人民法院以及京津冀三地高級人民法院和一些中級人民法院印發了“為京津冀協同發展提供司法保障的意見”，對跨區域的審判執行協作、特定類型案件集中管轄、法院信息化建設、法官異地任職交流、常態化調研協同等機制作出規定。從目前進展來看，諸如執行協作等取得了較大進展，信息化建設及其應用也取得了明顯突破，2019年8月2日京津冀法院跨域立案在全國率先實現全覆蓋，此外，涉京津冀協同發展案件的系統識別、跟蹤管理也取得了顯著成效。總體來看，京津冀跨區域司法合作偏重于技術層面，主要成效在于運用技術手段提升司法效率，使司法盡可能地便民。

從跨區域案件的類型及運行態勢來看，民眾對實質性的社會公平寄予更多的期待，在京津冀的一體化格局中能否獲得同等待遇，將是民眾最大的關切，此為矛盾糾紛的產生動因，也是預防和化解矛盾糾紛的根本之所在。對司法而言，“實質性的社會公平”即“同案同判”，亦即確保司法裁判標準的統一性。自裁判文書公開上網以來，其功能由原有的司法公開迅速地演變為當事人自發檢索案件的工具，“類案檢索”為統一裁判標準提供了新的路徑。鑒于此，京津冀法院可按照最高人民法院的部署，進一步加強“類案檢索”的運用，切實解決京津冀司法裁判標準不統一的問題。進一步來講，跨區域司法合作的外延和目標應當是建立區域一體化的司法治理體系和格局，對該區域司法實踐中的重要問題統一研究、統一決策、統一部署、統一實施，達到標準統一、步調一致、協調有序。以京津冀為例，跨省級的司法合作需要更高層級的機構負責，但其共同的上級法院是最高人民法院，專門負責跨區域司法合作并不現實，目前由最高人民法院負責召集的京津冀法院聯席會議具體負責，主要是研究重大事項，難以對日常工作進行聯絡、協調和督促，鑒于此，可在聯席會議之下設立實體化的日常工作辦公室，專門負責推進跨區域的司法合作，包括論證和確定跨區域司法合作事項清單、開展跨區域司法調研、制定跨區域司法合作的各類方案、負責相關議題的落實和督促等，使跨區域司法合作成為常態、變為現實，切實提升跨區域司法協同治理能力，構建一體化的跨區域司法運行格局。

（三）深化區域社會治理的司法參與

社會矛盾糾紛的預防和化解需要社會綜合治理主體的協同推進，法院是其中的重要綜治責任單位，加強跨區域的社會治理，不僅需要司法的積極參與，而且需要各個綜治責任單位建立協同機制，實現信息互通共享，形成空間維度上的多元協同。“空間維度的協同主要包括三個層面：一是次級區域內部的協同，該維度的協同主要指次級區域內司法部門與立法機關、執法機關、準司法機關以及其他機關之間的協同；二是次級區域之間的協同，該維度的協同主要指次級區域之間綜合的協同；三是區域司法主體和外部環境的協同，即區域司法主體與區域內社會、經濟環境相互作用所產生的協同效應。”［12］(P87)就京津冀的社會綜治而言，一方面，三省（市）各級司法機關應當與政法委、綜治中心、司法行政部門、人民調解組織等綜治責任主體建立常態化的聯系機制，充分發揮法院擁有的案例優勢，通過對案件運行態勢的分析，作為當地社會綜治治理狀況的“晴雨表”；另一方面，跨區域的上述各主體之間建立協同運行機制，對該區域的社會風險、矛盾糾紛等進行分析研判，形成區域協同的運行模式。

對司法而言，深度參與區域社會綜治應當從以下層面入手：一是由政法委牽頭，建立由法院等綜治責任單位共同參與的日常工作機制，法院圍繞案件運行狀況，對社會綜合治理進行總體分析，為黨政部門加強社會綜治提供依據；同時，針對其他部門反映的社會矛盾糾紛演化態勢，司法作出相應的應對措施。二是法院在對案件運行態勢分析研判的基礎上，針對社會運行中容易發生矛盾糾紛的重點領域，通過司法建議的方式督促其預防和整改，避免這些風險源演化為現實的矛盾糾紛。三是法院除了化解民商事糾紛外，需要進一步發揮刑事裁判和行政裁判職能，依法堅決打擊刑事犯罪行為，督促和支持行政機關依法行政，增強公益訴訟審判的社會效應，凈化社會風氣，營造法治化的營商環境，為市場在資源配置中發揮基礎性作用提供司法保障。這三個層面是對京津冀各地法院的基本要求，在京津冀協同發展的語境下，需要三地高院積極主動地加強社會綜治的協同，目前可能的思路是，以京津冀法院聯席會議下設的日常工作辦公室為紐帶，對三地的社會綜治情況進行通報，并制定一體化的司法應對方案，使司法深度參與下的跨區域社會綜治產生實質性勾連，進而形成條塊融合、縱橫交錯的跨區域協同治理模式。

四、結語

區域協同發展國家戰略的穩步推進，需要強有力的法治保障。司法是彰顯法治的重要力量，是化解社會矛盾糾紛、維護社會和諧穩定的重要主體，在推進區域協同治理、服務保障區域協同發展中具有不可替代的作用。盡管區域協同治理面臨的現實張力，可能超越司法的職責，也非司法之力可能化解，但對于可轉化為現實的社會矛盾糾紛而言，法院應當立足于審判執行本職職能，以促進跨區域司法裁判標準統一為目標，以跨區域司法的一體化運行為依托，深化跨區域司法合作和司法深度參與社會綜治機制，提升司法協同治理能力，助力區域協同發展重大戰略的實施。